做好頂層設(shè)計(jì) 促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把城鎮(zhèn)化列入2013年6項(xiàng)工作重點(diǎn)，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提到了一個(gè)新的高度。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.3%，今后如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，是各界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。

最近，有兩則消息格外引人關(guān)注。一是在2012年多次中央級(jí)別的會(huì)議預(yù)熱之后，2013年新年伊始就傳出的消息，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，10多個(gè)部委參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》將于2 013年全國(guó)兩會(huì)前后頒布。據(jù)了解，該《規(guī)劃》將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)，將為新型城鎮(zhèn)化提供發(fā)展思路，并將提出具體要求。二是全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將在2013年兩會(huì)前后召開。盡管目前全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開的具體情況尚不明晰，但由于過去的城鎮(zhèn)化都是各地為政，缺乏頂層設(shè)計(jì)，在這一形勢(shì)下，會(huì)議的召開就具有一定的迫切性，且意義非同小可。若能夠在頂層上統(tǒng)籌解決，無疑對(duì)各地在城鎮(zhèn)化過程中理念的轉(zhuǎn)變和質(zhì)量的提高非常有益。關(guān)于城鎮(zhèn)化，在“十二·五”規(guī)劃提出時(shí)，建議的是“三化”同步，十八大報(bào)告專門加了一個(gè)信息化。其含義有兩個(gè)方面：一是豐富了中國(guó)現(xiàn)代化的內(nèi)涵。即中國(guó)要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)主義現(xiàn)代化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步的現(xiàn)代化，而不是工業(yè)化或城市化孤軍突進(jìn)的現(xiàn)代化。二是指明了四化同步的重點(diǎn)：一、信息化與工業(yè)化深度融合。這是適應(yīng)未來新技術(shù)革命的需要，更多地通過信息化來促進(jìn)制造業(yè)的數(shù)字化。二、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高，最根本的就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。工業(yè)化了，要有序地推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，這樣才能真正的城鎮(zhèn)化。三、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要相互協(xié)調(diào)。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，所以下一步要大力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，通過提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的市民化，來促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史性問題，不是短期的，不是運(yùn)動(dòng)式的，同時(shí)城鎮(zhèn)化也是一個(gè)有利有弊的問題。所以，必須研究并遵循其發(fā)展規(guī)律，要全盤考慮做好頂層設(shè)計(jì)，盡力避免可能發(fā)生的挫折、波動(dòng)，甚至是弊端或危害。在城鎮(zhèn)化的道路上，失敗的教訓(xùn)不但有，而且非常深刻。20世紀(jì)，拉美城市化發(fā)展速度驚人，在不到一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，城市化水平就與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平相接近了，但拉美城市化的高速度也導(dǎo)致許多問題。那個(gè)時(shí)期，拉美城市的人口增長(zhǎng)率為十年翻一番，但這并不意味著拉美的工業(yè)化已對(duì)城市化提出了這樣高的要求。到上世紀(jì)70年代中期，拉美城市人口的比重已占地區(qū)總?cè)丝诘? 0%，但工業(yè)人口的比重卻不超過20%～30%。曾經(jīng)就有學(xué)者指出，按正常的發(fā)展速度，當(dāng)時(shí)拉美的城市人口應(yīng)為1520萬，而實(shí)際上已達(dá)到3000萬，超過了正常水平近一倍。城市化速度大大超過了工業(yè)化的速度，造成了城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的脫節(jié)。拉美城市化程度的提高，固然為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但超越了發(fā)展階段，拉美也為之付出了沉重的代價(jià)。聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)認(rèn)為，9 0年代拉美地區(qū)有30%～40%的人處于極端貧困狀態(tài)，20%的人的收入占社會(huì)總收入的4%。這與非洲和亞洲許多國(guó)家的貧困人口大都居住在農(nóng)村的情況是不同的，拉美大城市的貧困狀況已經(jīng)普遍化，這主要是低收入水平而不是固定資產(chǎn)稀缺造成的。在貧困已經(jīng)城市化的同時(shí)，貧困差距也日益擴(kuò)大。根據(jù)世界銀行和IMF的調(diào)查，拉美的收入分配已達(dá)到了世界上最不平等的地步，占總?cè)丝?0%的富人占有總收入的60%。比較日本、韓國(guó)、新加坡及臺(tái)灣地區(qū)等成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，成為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的城市化過程，發(fā)現(xiàn)它們的普遍特征是，隨著城市化率的上升，貧富差距普遍縮小，基尼系數(shù)都在0.4以下，日本、臺(tái)灣等甚至低于0 . 3。而那些步入中等收入陷阱的國(guó)家在城市化過程中，則無一例外地出現(xiàn)了貧富差距擴(kuò)大現(xiàn)象，如身處拉美的巴西的基尼系數(shù)超過0. 5。可見，真正成功的城鎮(zhèn)化絕非是更多的城鎮(zhèn)拔地而起或加速擴(kuò)張，建成更多的基礎(chǔ)設(shè)施支撐高密度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這么簡(jiǎn)單。城鎮(zhèn)化還有更重要的另一方面，就是合理公平公正的人的經(jīng)濟(jì)和政治自由權(quán)利的制度安排。中國(guó)2012的基尼系數(shù)為0.474，說明中國(guó)城鎮(zhèn)化的過程更接近拉美及南亞國(guó)家特征。這應(yīng)引起足夠的警惕，即中國(guó)進(jìn)入后城鎮(zhèn)化階段后，如果不能有效縮小貧富差距，不僅經(jīng)濟(jì)增速會(huì)放緩，還有可能步入中等收入陷阱，這樣的結(jié)果與中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)是完全背道而馳。

拉美國(guó)家的城市化和工業(yè)化不同于歐美，拉美的城市化開始于工業(yè)化之前，而工業(yè)化的發(fā)展繼續(xù)推進(jìn)城市化的進(jìn)程。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城市人口膨脹，導(dǎo)致拉美城市的失業(yè)率很高，社會(huì)保障制度供給嚴(yán)重不足，消費(fèi)能力無法提高，社會(huì)不穩(wěn)定，暴力等犯罪活動(dòng)泛濫成災(zāi)。而英、美、日本的城市化則完全是另外一種景象。英國(guó)是世界上第一個(gè)城市化的國(guó)家，在從18世紀(jì)后期到19世紀(jì)中期的近100年的時(shí)間里，城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤龔? 0%逐步躍升至51%，初步實(shí)現(xiàn)了城市化。英國(guó)城市化的發(fā)生，是多種經(jīng)濟(jì)動(dòng)力機(jī)制起作用的結(jié)果，而工業(yè)革命及其引起的工業(yè)化是核心動(dòng)力，工業(yè)化的集聚效應(yīng)使經(jīng)濟(jì)和人口不斷集中，促進(jìn)了英國(guó)城市化的發(fā)生。機(jī)械化和生產(chǎn)專業(yè)化要求密切的分工協(xié)作，以最大限度地提高生產(chǎn)效率，這一特點(diǎn)要求生產(chǎn)要素，即資本、設(shè)備和勞動(dòng)力的集中。同時(shí)，工業(yè)化又講究規(guī)模效益，這不僅是單個(gè)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)要達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，而且需要眾多相互關(guān)聯(lián)、生產(chǎn)配套的工業(yè)企業(yè)在一定空間上的集中。這種專業(yè)分工協(xié)作、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)的要求，使工業(yè)化具有極強(qiáng)的集聚效應(yīng)，拉動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)要素和人口向一定的地理空間集中，形成城市聚落的外觀。工業(yè)化的自身需求，使得英國(guó)工業(yè)與城市良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展，工業(yè)化資金同時(shí)推動(dòng)城市其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生關(guān)聯(lián)效應(yīng)，工業(yè)化要求并推動(dòng)了城市化。美國(guó)的城市化經(jīng)驗(yàn)與英國(guó)相比較，還有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：一是內(nèi)生作用為主的自我發(fā)展。美國(guó)城市化進(jìn)程較少受外生的、偶然的、不確定因素的干擾，如戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、行政干預(yù)等，而是源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。雖然其間美國(guó)政府也出臺(tái)了一些有利于城市化的政策法規(guī)，但這些政策法規(guī)只起輔助作用，其主導(dǎo)因素還是內(nèi)生因素，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化、交通運(yùn)輸狀況改善等。二是要素流動(dòng)性及人口分布的均衡性。美國(guó)城市化另一典型特征是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，尤其是人口的流動(dòng)最為明顯。一百多年來的人口遷移，使得人口在地區(qū)分布上趨于均衡，西部和東北部的人口比例在20%左右，而南部和中北部的人口比例在3 0%左右。人口自由流動(dòng)促進(jìn)了美國(guó)的城市化，人口區(qū)際遷移過程與美國(guó)區(qū)域發(fā)展以及城市化由發(fā)散走向收斂過程剛好一致。日本的城市化過程中，則特別重視對(duì)農(nóng)業(yè)的改造，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)的發(fā)展是工業(yè)起步的前提和物質(zhì)基礎(chǔ)，日本出臺(tái)了一系列政策，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村土地的集約，這為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了前提條件。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不僅可以縮小農(nóng)村與城市之間的差距，更重要的是為農(nóng)村建立了一個(gè)良好的投資環(huán)境。投資的加大，促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，也為城市產(chǎn)業(yè)和人口的擴(kuò)散開辟了道路，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了條件。城市化發(fā)展的教訓(xùn)必須牢牢記取，成功經(jīng)驗(yàn)也必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標(biāo)準(zhǔn)，全部靠行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式必須改革。在城鎮(zhèn)化的過程中，只有通過市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，才是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制。市場(chǎng)化是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴而行的，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間的互動(dòng)關(guān)系是靠市場(chǎng)化來維系的，市場(chǎng)主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才是最有效率的城市化方式。

面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)依然嚴(yán)峻的形勢(shì)，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀經(jīng)濟(jì)政策最終都要落地，都是落到一個(gè)特定的空間。這是從全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，是梳理基本國(guó)情和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)后得出的一個(gè)邏輯結(jié)論，對(duì)于中國(guó)的未來走向影響深遠(yuǎn)。所以，做好改革的頂層設(shè)計(jì)，確保并促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展至關(guān)重要。