關(guān)于蘭州市城關(guān)區(qū)城管執(zhí)法工作存在的問題及對(duì)策

摘 要：文明的城管執(zhí)法是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分，但是目前城管執(zhí)法工作也面臨著不少困難和問題，已經(jīng)制約著蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理執(zhí)法工作的開展。因此，要建立健全完備的法律體系，明確專業(yè)管理和城管執(zhí)法的功能定位，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序?qū)⒂欣诔顷P(guān)區(qū)的城管執(zhí)法建設(shè)，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D619 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）09-0005-02

中共蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法局成立于2005年9月，是城關(guān)區(qū)人民政府在城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行使處罰權(quán)的職能部門。在城關(guān)區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下和相關(guān)職能部門的大力支持配合下，緊緊圍繞城關(guān)區(qū)政府的中心工作和創(chuàng)建全國(guó)文明城市工作，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，在城市管理領(lǐng)域和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面都做出了一定的貢獻(xiàn)。但是目前城管執(zhí)法工作也面臨著不少困難和問題，已經(jīng)制約著我區(qū)城市管理行政執(zhí)法工作的開展，限制了行政執(zhí)法效能的發(fā)揮，也影響了政府的威信和形象。

一、城關(guān)區(qū)城市管理執(zhí)法局的基本情況及綜合執(zhí)法范圍

蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法局成立于2005年9月，設(shè)立7個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，在編職工有283人，其中干部83人，工人200人。2007年5月以街道為單位成立了24個(gè)執(zhí)法中隊(duì)、2個(gè)直屬執(zhí)法中隊(duì)和張掖路執(zhí)法中隊(duì)?，F(xiàn)有正式在編執(zhí)法人員463人，其中公務(wù)員及參公人員216人，大專以上學(xué)歷占95%；工人247人，大專以上學(xué)歷占65%。另外城市協(xié)管員有276人。

綜合執(zhí)法范圍主要有七大類：1）市容和環(huán)境衛(wèi)生。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第16條；2）規(guī)劃建設(shè)管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第20、21條；3）園林綠地管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第22條；4）市政公共設(shè)施管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第18條；5）環(huán)境保護(hù)管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第23、24、25條；6）工商市場(chǎng)管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第17、26條；7）道路交通管理。執(zhí)法依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第27條。

二、當(dāng)前城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法工作面臨的主要問題

（一）法律體系還不完備

完備的城市管理法律法規(guī)體系是依法治國(guó)，依法行政的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)城市高水平管理的前提條件。目前城市管理執(zhí)法相關(guān)的立法工作相對(duì)于城市的快速發(fā)展，還滯后于現(xiàn)實(shí)管理要求?，F(xiàn)有法律資源與執(zhí)法實(shí)踐需要之間還存在一定脫節(jié)。

目前，蘭州市還沒有一部正式頒布的城市管理法律、法規(guī)，所用的法律多散見于其他部門法、專業(yè)法。我區(qū)行政執(zhí)法人員執(zhí)法的依據(jù)是《蘭州市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》。但有些城管法規(guī)對(duì)某些違法行為只有禁止性的條款，沒有詳細(xì)的處罰規(guī)定，無法操作；有些處罰條款明顯不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和當(dāng)前城市管理的實(shí)際需要；很多法規(guī)都是治標(biāo)不治本，如對(duì)一些繁華路段的門外店經(jīng)營(yíng)屢教不改的店鋪如何通過年審加以制約沒有規(guī)定，對(duì)一些店鋪的開業(yè)門檻沒有法律規(guī)定，難以從根本上解決一些快餐店、修理店的跨門營(yíng)業(yè)現(xiàn)象。

（二）城管執(zhí)法與專業(yè)管理部門的功能權(quán)限需要進(jìn)一步明確

相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，過去集中在一個(gè)部門的審批許可權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、行政處罰權(quán)進(jìn)行了分離，但是由于行政處罰權(quán)在移交過程中缺少必要的規(guī)范的操作程序，雙方部分職權(quán)界限不夠清晰，使審批、管理、執(zhí)法三者脫節(jié)，影響到城市管理行政執(zhí)法工作的正常進(jìn)行。例如在環(huán)保行政處罰方面：城管執(zhí)法局對(duì)產(chǎn)生部分社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、飲食服務(wù)業(yè)油煙污染的行為行使環(huán)保行政管理方面的行政處罰權(quán)。在具體執(zhí)行過程中，因?yàn)榄h(huán)保工作的技術(shù)性強(qiáng)，城管執(zhí)法局目前不具備環(huán)境保護(hù)技術(shù)測(cè)試能力，難以界定和測(cè)試油煙、噪聲的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確把握和提供測(cè)試依據(jù)，不利于正確實(shí)施環(huán)保執(zhí)法。在規(guī)劃行政處罰方面：城管執(zhí)法局對(duì)在城市道路及其兩側(cè)30米范圍內(nèi)進(jìn)行違法建設(shè)的行為行使規(guī)劃管理方面的行政處罰權(quán)。在具體執(zhí)行過程中，由于審批權(quán)在規(guī)劃部門，城市管理行政執(zhí)法局難以確定其建筑的違法性質(zhì)，不便于及時(shí)、有效地實(shí)施行政處罰。

（三）缺乏與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，難以保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性

有些行政處罰職能劃轉(zhuǎn)后，與之相關(guān)的強(qiáng)制措施和處罰權(quán)卻仍留在原專業(yè)主管部門，導(dǎo)致城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法有效開展工作，影響了執(zhí)法效率。如我區(qū)是蘭州市的一個(gè)核心區(qū)，車多人多，對(duì)機(jī)動(dòng)車在人行道違法停放的行政處罰，城管部門實(shí)行抄告處理方式，但是前去處理的比例很低，而城管執(zhí)法局則沒有進(jìn)一步的處罰手段。如城管執(zhí)法局對(duì)大量有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和無營(yíng)業(yè)執(zhí)照但有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的飲食服務(wù)店和修理服務(wù)店、汽車清洗店的占道經(jīng)營(yíng)、跨門經(jīng)營(yíng)行為，只能對(duì)其室外的違章行為進(jìn)行教育、罰款，治標(biāo)不治本，起不到震懾作用（室內(nèi)執(zhí)法權(quán)屬于工商行政管理部門），難以從根本上解決問題。小額度的罰款存在做出處罰容易，執(zhí)行難的問題。現(xiàn)在城管執(zhí)法部門在很多方面還處于“沒有金剛鉆卻有瓷器活”的尷尬境地。

（四）城市管理的制約協(xié)作保障機(jī)制還未建立，大城管的格局還未形成

城市管理工作是個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面，需要舉全社會(huì)之力，共同搞好。從廣義概念來說，幾乎所有的城市政府部門都是城市管理部門。管罰分離后，形成了行政審批與行政處罰之間相互監(jiān)督制約的關(guān)系，促進(jìn)了行政權(quán)力的正確行使。同時(shí)也要求必須建立比較完善的相互聯(lián)系、相互監(jiān)督、相互協(xié)作的配套機(jī)制。但是由于種種原因，各個(gè)部門大多數(shù)時(shí)間都在“單打獨(dú)斗”。部門、單位、社區(qū)、居民參與城市管理的積極性還沒調(diào)動(dòng)起來，城市管理的制約協(xié)作保障機(jī)制還沒有建立健全，大城管工作的氛圍還沒有形成。另外《行政許可法》已經(jīng)規(guī)定了審批部門審批后的管理責(zé)任，但是長(zhǎng)期以來“重許可收費(fèi)、輕批后管理”弊病和以罰代管的現(xiàn)象在短時(shí)間內(nèi)難以消除。

三、對(duì)加強(qiáng)城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議

（一）及時(shí)建立健全完備的法律體系

首先是要針對(duì)目前我區(qū)城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀及發(fā)現(xiàn)的問題，蘭州市政府應(yīng)該正式出臺(tái)《蘭州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確城市管理行政執(zhí)法工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍，以及與相關(guān)部門的關(guān)系，行使職能的程序等具體規(guī)范。其次，要加快城市管理法律法規(guī)的立法建設(shè)，要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)的立、改、廢工作，使法律法規(guī)符合形勢(shì)發(fā)展和實(shí)際管理要求，更有震懾性、更有可操作性，使城市管理更有效率。尤其對(duì)現(xiàn)階段執(zhí)法工作中遇到的“無法可依”的新問題更要有法律明文規(guī)定。利用城管執(zhí)法經(jīng)常直接面對(duì)違法現(xiàn)象的特點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)專業(yè)主管部門難以發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、規(guī)律性的管理問題，找出這些問題存在的根源，為制定、修改和完善法律法規(guī)和管理政策提供依據(jù)，務(wù)求各項(xiàng)工作有法可依，有章可循。

（二）進(jìn)一步明確專業(yè)管理和城管執(zhí)法的功能定位

當(dāng)前要盡快在區(qū)有關(guān)部門牽頭下，進(jìn)一步明確專業(yè)管理與城管執(zhí)法的職責(zé)界限和功能定位。特別是要對(duì)相互交叉的部分職權(quán)進(jìn)行細(xì)化，事先做出比較明確的約定，防止出現(xiàn)新的交叉或真空現(xiàn)象。

首先，城管執(zhí)法的功能定位和主要職責(zé)：一是重點(diǎn)是履行行政處罰職能，而不是其他職能。二是要承擔(dān)適當(dāng)?shù)?、與行政處罰相關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督檢查、宣傳教育以及一定的協(xié)調(diào)、組織職能。執(zhí)法監(jiān)督檢查要以全方位巡查為主，宣傳教育的重點(diǎn)對(duì)象是違法當(dāng)事人，組織協(xié)調(diào)主要是在專項(xiàng)集中整治活動(dòng)和具體執(zhí)法方面。

其次，專業(yè)主管的功能定位和主要職責(zé)：一是履行審批許可職能，必要時(shí)對(duì)不履行綜合執(zhí)法部門處罰決定的當(dāng)事人做出撤銷許可的決定。二是專業(yè)管理和批后管理，履行日常的管理監(jiān)督檢查和鑒定。重點(diǎn)是定期監(jiān)督檢查審批許可的履行情況，并建立日常檢查臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)違法行為及時(shí)抄告城管執(zhí)法部門進(jìn)行立案查處。三是強(qiáng)化政策調(diào)研和政策制定工作，根據(jù)日常管理的實(shí)際效果和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的反饋，不斷改進(jìn)管理政策，從源頭上控制違法現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是強(qiáng)化服務(wù)引導(dǎo)。重點(diǎn)做好對(duì)全體市民和外來人員的普遍的法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，提高公眾對(duì)管理政策和相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知程度。

再次，在環(huán)保行政管理處罰方面：城管執(zhí)法和環(huán)保部門的職權(quán)界限就是由環(huán)保行政管理部門負(fù)責(zé)從舉報(bào)到做出違法事實(shí)的認(rèn)定工作，再移交給城管執(zhí)法局實(shí)施行政處罰工作。規(guī)劃行政管理處罰方面參照環(huán)保方面，就是對(duì)違法建筑的定性工作，從舉報(bào)（如城市管理部門接到舉報(bào)，可轉(zhuǎn)給規(guī)劃行政管理部門）到定性為止，由規(guī)劃行政管理部門負(fù)責(zé)，然后移交給城管執(zhí)法局具體實(shí)施行政處罰。

（三）爭(zhēng)取各種強(qiáng)制性措施到位，提高執(zhí)法效率

權(quán)力和責(zé)任是辯證的統(tǒng)一體。權(quán)力小于責(zé)任，那履行責(zé)任時(shí)顯得蒼白無力甚至無法履行，當(dāng)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，責(zé)任就有了順利履行的保證。在調(diào)整行政處罰職能的同時(shí)，調(diào)整相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)，賦予執(zhí)法隊(duì)伍一定的強(qiáng)制手段，使職責(zé)與權(quán)力相統(tǒng)一。要完善司法保障，積極與法院溝通，暢通申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的渠道。

（四）進(jìn)一步完善執(zhí)法配套制度和運(yùn)行機(jī)制，廣泛宣傳、協(xié)調(diào)各方、努力形成城管工作新合力

首先，總體上要建立系統(tǒng)治理和集中整治相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。要建立市、區(qū)兩級(jí)城市管理聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)城市管理熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究，制定出臺(tái)綜合治理的方案和政策，由區(qū)政府組織相關(guān)部門具體實(shí)施，協(xié)同作戰(zhàn)。如治理流動(dòng)設(shè)攤、渣土亂倒、油煙擾民等問題，一方面要加大巡查和集中整治力度，另一方面要大力抓好各項(xiàng)疏導(dǎo)分流工作，緩解社會(huì)矛盾和執(zhí)法壓力。

其次，要與相關(guān)專業(yè)主管部門建立完善的聯(lián)系協(xié)作機(jī)制。通過政府規(guī)章等形式，進(jìn)一步明確雙方信息抄送、案件移交、協(xié)作機(jī)制的操作細(xì)則和追究責(zé)任，從制度上確保雙方都平等、全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握審批和處罰信息，從機(jī)制上促進(jìn)雙方的協(xié)作，從而將審批許可和行政處罰有機(jī)結(jié)合起來，形成一個(gè)有效的管理系統(tǒng)，共同實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。一方面以審批許可強(qiáng)化行政處罰，通過行政審批部門撤銷許可，增強(qiáng)行政處罰的工作力度。如對(duì)經(jīng)常違法或無正當(dāng)理由拒不履行行政處罰決定的有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的臨街占道修車、飲食店等，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及時(shí)書面通知相關(guān)行政主管部門，采取責(zé)令停業(yè)、吊銷執(zhí)照等措施，協(xié)助查處違法案件。

再次，積極開展對(duì)市民的法制宣傳教育，提高整個(gè)社會(huì)的遵紀(jì)守法意識(shí)。要想方設(shè)法深入機(jī)關(guān)、街道、社區(qū)、學(xué)校，廣泛宣傳城市管理工作，提高市民素質(zhì)及參與城市管理的能力，爭(zhēng)取政府和廣大市民的理解、支持和幫助。調(diào)動(dòng)居民、社區(qū)、單位、部門參與城市管理的積極性。與有關(guān)部門、社區(qū)建立定期協(xié)調(diào)制度，開展共建活動(dòng)，借助社會(huì)各方的力量，努力形成齊抓共管的大城管局面。

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