論職權(quán)法定是依法行政的核心、法治國(guó)家的靈魂

摘 要：法治國(guó)家的建設(shè)包含了立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多個(gè)方面，涉及眾多理論原則和規(guī)則，職權(quán)法定這一原則，作為依法行政的核心，有著十分重要的意義?；谛姓殭?quán)泛濫的現(xiàn)實(shí)，只有真正將其從權(quán)力產(chǎn)生的“源頭”進(jìn)行法律化，才有可能將行政行為真正規(guī)制于法律的框架內(nèi)，所以說，職權(quán)法定從邏輯上就天然地成為了依法行政的核心。而從法治國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)來看，目前破壞法治國(guó)家建設(shè)的很大一部分阻力就在于行政公權(quán)力的過分?jǐn)U張，行政行為得不到法律的全面控制，所以，為了真正達(dá)到法治國(guó)家建設(shè)的目的，必然要將職權(quán)法定落到實(shí)處，并且越來越成為當(dāng)前建設(shè)法治國(guó)家所亟須解決的重要問題，所以說，職權(quán)法定是依法治國(guó)的核心、法治國(guó)家的靈魂。

關(guān)鍵詞：職權(quán)法定；依法行政；法治國(guó)家

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）09-0106-02

職權(quán)法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在依法行政中必須首先遵循的原則。職權(quán)法定的含義是指行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)來源于法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于法律的授予，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使權(quán)力，做出決定時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)看法律有無規(guī)定、法律是否允許，同時(shí)，即使有行使權(quán)力的法律依據(jù)，還必須按法律所設(shè)定的權(quán)力范圍和要求去行使，而不能為所欲為[1]。在當(dāng)前我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程下，越來越多的人開始關(guān)注職權(quán)法定對(duì)于法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵意義，雖然說法治國(guó)家的建設(shè)包含了立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多個(gè)方面，涉及眾多理論原則和規(guī)則，但是，職權(quán)法定這一原則，作為依法行政原則的核心，越來越成為當(dāng)前建設(shè)法治國(guó)家所亟須解決的重要問題，甚至可以毫不夸張地說，職權(quán)法定是依法行政的核心、法治國(guó)家的靈魂。

一、職權(quán)法定與依法行政、法治國(guó)家的邏輯關(guān)系

我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過程中所提出的指導(dǎo)方針是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，其中，“有法可依”是建設(shè)法治國(guó)家的前提條件，建立健全法律制度體系，形成在憲法之下的完善的法律體統(tǒng)和國(guó)家權(quán)力關(guān)系，是建設(shè)法治國(guó)家的先決條件。但是，“有法必依”是為了“有法必依”，如果“有法不依”，則法律就成為了一紙空文。所以說，“有法可依”和“有法必依”是建設(shè)法治國(guó)家的重要環(huán)節(jié)。

依法治國(guó)天然地要求國(guó)家的行政和司法都要在法律的框架下進(jìn)行，司法系統(tǒng)依法辦事一直以來被貫徹得相對(duì)較好，這也是司法的性質(zhì)所決定的，司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門進(jìn)行法律事務(wù)管理的機(jī)關(guān)，不論是從其職權(quán)設(shè)計(jì)還是從業(yè)人員配置上，都是將法律作為一項(xiàng)重要參考指標(biāo)來進(jìn)行的，司法機(jī)關(guān)的人員在行使國(guó)家賦予的司法權(quán)時(shí)，當(dāng)然會(huì)按照法律辦事，這是他們工作的天然屬性。所以，真正決定依法治國(guó)能否得以最終實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容就是政府行政公權(quán)力部門能否在法律的框架下進(jìn)行管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。所以，依法行政是依法治國(guó)的重點(diǎn)和核心。

依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事物必須有法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。在針對(duì)依法行政這一命題進(jìn)行討論的觀點(diǎn)中，幾乎所有人都會(huì)將職權(quán)法定作為依法行政的重要內(nèi)涵，認(rèn)為職權(quán)法定是依法行政的先決條件，所以，依法行政這一原則可以說是天然地包含著職權(quán)法定的含義。

綜上所述，從法治國(guó)家、依法治國(guó)到依法行政、職權(quán)法定，這幾個(gè)命題在邏輯上形成了層層包含的關(guān)系，每一個(gè)外延命題都因其目的和手段天然地囊括了對(duì)內(nèi)延命題的追求。

二、依法行政原則對(duì)職權(quán)法定的依賴

由于行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等事務(wù)的最重要和最強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力，因此，只有落實(shí)行政權(quán)或行政執(zhí)法權(quán)的行政法制約，確保行政權(quán)的合法行使，才能真正實(shí)現(xiàn)依法行政。

行政執(zhí)法權(quán)是行政機(jī)關(guān)專有的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)法領(lǐng)域廣泛。行政權(quán)力廣泛存在于國(guó)家行政管理的各個(gè)部門，是一種最廣泛的國(guó)家權(quán)力，凡是有行政權(quán)力存在的地方，幾乎就有行政執(zhí)法權(quán)的存在。（2）自由裁量度大。行政執(zhí)法權(quán)面對(duì)千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)問題，為了提高行政效率和盡快解決問題，法律賦予行政執(zhí)法權(quán)的自由裁量度往往比賦予司法權(quán)的自由裁量度大得多。行政執(zhí)法權(quán)擁有較大的自由裁量度，這在客觀上為解決復(fù)雜的行政管理問題，提高行政效率提供了重要的保障，但是，自由裁量度大也容易產(chǎn)生執(zhí)法的任意性，甚至人為地?cái)U(kuò)大行政執(zhí)法范圍，加大處罰的力度，造成行政執(zhí)法的違法，侵害公民的正當(dāng)權(quán)益。（3）以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使。行政執(zhí)法權(quán)是國(guó)家行政管理權(quán)威的具體體現(xiàn)，因此，任何國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法權(quán)都非?？粗?，把行政執(zhí)法權(quán)看成是國(guó)家權(quán)威的重要組成部分，以國(guó)家的強(qiáng)制力保證行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)現(xiàn)[2]。

職權(quán)法定原則是依法行政的基本原則之一。它是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在依法行政中必須首先遵循的原則。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)法治政府的建設(shè)，而所謂法治政府，它是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其所包含的基本原則——職權(quán)法定原則也體現(xiàn)了歷史發(fā)展的客觀必然性，堅(jiān)持這一原則，對(duì)于我國(guó)行政機(jī)關(guān)的依法行政具有十分重要的意義。

首先，職權(quán)法定原則是創(chuàng)建約束型政府的先決條件。在憲政思想下，政府是在憲法的框架下，由人民所選舉出來的進(jìn)行管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，政府所執(zhí)行的每一項(xiàng)事務(wù)，都應(yīng)該被憲法和法律所約束，而不能夠由政府任意為之。政府不能夠隨意地行使具有暴力和強(qiáng)制色彩的公權(quán)力，公務(wù)人員也不應(yīng)當(dāng)被賦予過多的“自由”，這主要是為了約束政府的行為防止其任意迫害公民的權(quán)利。創(chuàng)建約束型政府是憲政思想的必然要求，也是現(xiàn)代國(guó)家的必然選擇，通過職權(quán)法定，人民的意愿就通過法律的形式對(duì)政府的行為進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到了約束政府行為的目的，也在一定意義上實(shí)現(xiàn)了憲政和法治。

其次，職權(quán)法定是建立契約型政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。幾千年來封建思想壓迫下的“人治”思想，讓人們習(xí)慣了成為中央集權(quán)而不是對(duì)人民負(fù)責(zé)和為人民服務(wù)，于是超越職權(quán)、濫用職權(quán)、以權(quán)代法、以權(quán)謀私、貪污賄賂等現(xiàn)象屢見不鮮。但事實(shí)上，根據(jù)社會(huì)契約理論，公民和法人作為納稅人，通過向政府繳納賦稅來換取政府公權(quán)力的服務(wù)和保護(hù)，所以，政府與公民是建立在民法契約關(guān)系上的類平等主體，政府提供服務(wù)的質(zhì)量決定著其是否“對(duì)得起”公民和法人的稅費(fèi)。因此，強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定原則，就可以讓每個(gè)公務(wù)員都懂得其手中的權(quán)力是人民授予的，人民通過平等的契約“雇傭”公務(wù)人員和政府在法律的范圍內(nèi)“自由”地行使國(guó)家權(quán)力，通過服務(wù)來換取國(guó)家稅費(fèi)轉(zhuǎn)化成為的勞動(dòng)報(bào)酬，徹底打消“官與民兩個(gè)階級(jí)”的隔閡，真正做到“全心全意為人民服務(wù)”。

再次，職權(quán)法定原則是建立廉潔型政府的客觀要求。人是有私欲和權(quán)欲的動(dòng)物，憲政就是為了控制執(zhí)政者的權(quán)力濫用。權(quán)力的行使一旦違背人民授權(quán)的初衷，將出現(xiàn)政治異化。對(duì)此，美國(guó)憲法之父麥迪遜對(duì)世人警告說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵3]因此，行政機(jī)關(guān)在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則，遏止權(quán)力濫用及腐敗，通過對(duì)職權(quán)的約束來達(dá)到建立廉潔型政府的目的。強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定原則，還能夠使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，自覺接受人民監(jiān)督，更加有利于公民對(duì)政府的信任，有利于整個(gè)社會(huì)的全面發(fā)展。

由此可見，為了實(shí)現(xiàn)依法行政，并且達(dá)到建立約束型、契約型、服務(wù)型、廉潔型的政府的目的，職權(quán)法定都是要遵守的首要原則，所以說，依法行政原則依賴于職權(quán)法定，職權(quán)法定是依法行政的核心。

三、建設(shè)法治國(guó)家必然以職權(quán)法定為靈魂

經(jīng)歷了漫長(zhǎng)“人治”社會(huì)的中華民族，隨著民族的解放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越認(rèn)識(shí)到了“法治”對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)足發(fā)展的重要性，建設(shè)法治國(guó)家?guī)缀醭蔀榱巳w公民的心聲。現(xiàn)代意義上的法治國(guó)家，基本含義是國(guó)家權(quán)力，特別是行政權(quán)力必須依法行使。

建設(shè)法治國(guó)家，在目前的現(xiàn)實(shí)中，主要表現(xiàn)在規(guī)范行政行為，將行政行為納入法治的范疇，不斷將依法行政原則落實(shí)到位，理由如下：

為了建立一個(gè)民主法制的國(guó)家，首先要將民主憲政落實(shí)到位。我國(guó)實(shí)行的是以人民代表大會(huì)制度為核心的人民民主專政，憲法作為國(guó)家的根本法，在法律效力上具有最崇高的效力。在憲法的指導(dǎo)下，人民代表大會(huì)行使立法權(quán)，中央和各級(jí)政府各司其職進(jìn)行國(guó)家的行政管理，各級(jí)法院和檢察院行使司法權(quán)，構(gòu)成了立法、行政、司法的體系，我國(guó)目前的現(xiàn)狀是，人民代表大會(huì)在行使立法權(quán)時(shí)，嚴(yán)格遵循《立法法》的程序，將立法活動(dòng)納入法治的軌道；司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)，也是遵循不同的程序法律和實(shí)體法律進(jìn)行司法活動(dòng)，加之司法機(jī)關(guān)工作人員作為法律工作者的先天優(yōu)勢(shì)，其活動(dòng)也在法治的軌道下不斷完善。當(dāng)前形勢(shì)下，最需要完善的，就是將行政行為全面納入到法治的范圍，形成系統(tǒng)的行政法治是目前建設(shè)民主法治國(guó)家的核心工作。

職權(quán)法定原則完全符合民主憲政的客觀要求。從近代資產(chǎn)階級(jí)革命開始，天賦人權(quán)、人民主權(quán)和法律至上等學(xué)說，肯定了行政權(quán)的所有者是人民，政府只是充當(dāng)一個(gè)行使者的角色，正如法國(guó)啟蒙思想家羅伯斯庇爾所說：“人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物和所有物，社會(huì)服務(wù)人員是人民的公仆。”因此，近代憲法的出發(fā)點(diǎn)就是限制政府的權(quán)力、保障公民權(quán)利。西方國(guó)家的“代議民主制”都標(biāo)榜人民是權(quán)力的唯一合法的所有者。許多國(guó)家由此都把自己稱為人民共和國(guó)或民主共和國(guó)。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不是行政機(jī)關(guān)本身所固有的，而是經(jīng)人民授予，也就是由人民制定的法律法規(guī)而授予的。所以，職權(quán)法定原則是民主憲政的必然產(chǎn)物。江平教授認(rèn)為“憲政的最高原則是權(quán)力制衡”。法治的核心價(jià)值是對(duì)公權(quán)力形成有效的制約。只要在與人治對(duì)立的基礎(chǔ)上講政治，其含義必定包括對(duì)公權(quán)力的制約。從這種意義上說，法治主要要解決的是手中握有權(quán)力的人如何依法行使職權(quán)的問題，正確行使職權(quán)，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的一個(gè)首要前提便是“職權(quán)法定化”。因此，政府職權(quán)法定化則是法治的一個(gè)重要方面，法治則是政府職權(quán)法定化的根本目標(biāo)。

綜合看來，職權(quán)法定作為依法行政的核心，同時(shí)，也是符合民主憲政思想的核心產(chǎn)物，加上依法行政在建設(shè)法治國(guó)家中的核心作用，使得職權(quán)法定原則成為了建設(shè)法治國(guó)家的核心工作的核心，也就是建設(shè)法治國(guó)家的靈魂。

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