公共管理視域下文檔管理理論與實(shí)踐范式研究

摘 要：隨著我國改革開放的深入和社會各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步，我國社會步入全面的、整體性社會轉(zhuǎn)型期，公共管理思想成為我國當(dāng)今公共事務(wù)管理的主導(dǎo)思想。檔案管理作為我國公共事務(wù)管理的組成部分，也逐漸汲取了公共管理的精華部分，公共管理理念對我國當(dāng)代檔案學(xué)思想影響也日漸明顯，公共檔案館、民生檔案、社會檔案館的理念破土而出。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共檔案館；民生檔案；社會檔案館

中圖分類號：G271 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）09-0160-02

一、公共管理——公共事務(wù)管理的主導(dǎo)理念

公共事務(wù)管理是人類社會活動中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。公共事務(wù)有兩重含義：一為公共領(lǐng)域的事務(wù)；二為關(guān)涉公眾共同利益的事務(wù)。公共事務(wù)可以界定為：公共領(lǐng)域內(nèi)關(guān)乎公眾共同利益的事務(wù)[1]?？梢哉f，從日常生活中的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老，到市場秩序維護(hù)、大型水利設(shè)施的修建，以及公眾的財(cái)產(chǎn)、人權(quán)和自由等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都與其有著密不可分的關(guān)系。公共管理是以政府為核心的公共組織以促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方式，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方式，依法有效提供公共服務(wù)和公共物品的活動[2]。與傳統(tǒng)的行政管理相比，兩者的責(zé)任對象是不一樣的，社會管理的理念也是根本不相同的。傳統(tǒng)的行政管理主要是向國家負(fù)責(zé)，在社會管理過程中缺乏一種人文關(guān)懷的公益性理念，而公共管理則主要是向社會與公眾負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)以人為本的公益性理念。公共管理是一種建立在得到強(qiáng)化了的公共精神、公共利益、正義原則與公眾參與基礎(chǔ)上的一種服務(wù)型社會治理模式，它的核心價(jià)值體系是以人為本與社會正義，即向公眾提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給，并時(shí)刻關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)，追求公共利益的最大化，它的核心要素是管理好國計(jì)民生的社會公益事業(yè)，意味著以政府投入為主、納入公共財(cái)政體系的公益化發(fā)展模式的回歸[3]。20世紀(jì)80年代以后，在經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化、經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革不斷推進(jìn)、社會組織的培育和公共領(lǐng)域的發(fā)展、信息技術(shù)飛速發(fā)展和普遍運(yùn)用等多種社會因素的推動下，我國社會步入全面的、整體性社會轉(zhuǎn)型期，學(xué)習(xí)和借鑒公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)，從理念、體制到方式等進(jìn)行深刻的改革，成為我國公共行政學(xué)眾多學(xué)者關(guān)注的課題和理論取向，成為指導(dǎo)我國公共事務(wù)管理的主導(dǎo)理念。

二、檔案事業(yè)——公共管理的核心要素

公共管理的核心要素是管理好關(guān)乎國計(jì)民生的社會公益事業(yè)，檔案館是我國檔案事業(yè)的主體，我國的檔案事業(yè)也可以理解成檔案館事業(yè)。我國檔案管理體制將檔案館定位于事業(yè)單位是有利于檔案館樹立“公共利益”服務(wù)目標(biāo)的，因?yàn)槭聵I(yè)單位定義內(nèi)在蘊(yùn)含了“公益性”。事業(yè)單位是一種具有中國特色的社會組織，其概念誕生于新中國成立之初，人們一般將事業(yè)單位理解為不具有行政管理職能、為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)、不以盈利為目的的實(shí)體性社會組織。1998年國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，第一次對我國事業(yè)單位進(jìn)行了規(guī)范定義，即事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。因此，事業(yè)單位的定位實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了活動的“公益性”和“非營利性”，也區(qū)別了“行政管理”與社會服務(wù)。相應(yīng)地，我國檔案館事業(yè)屬于社會公益事業(yè)，是公共管理的核心要素之一[4]。

三、公共服務(wù)——檔案學(xué)思想的新趨向

檔案事業(yè)的社會公益性質(zhì)，成為公共管理的核心要素。公共管理的理念和思想不可避免地滲透到檔案管理領(lǐng)域，對當(dāng)代檔案學(xué)思想產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，使檔案服務(wù)思想由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，將封閉性的服務(wù)提升到了檔案公共服務(wù)的高度，逐漸強(qiáng)化為全體公民服務(wù)、關(guān)注民生民意、維護(hù)公共利益的服務(wù)目標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)檔案部門的公益性和公共責(zé)任，更加重視服務(wù)受體的公眾性和“公民個(gè)人”的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。于是，以“公共檔案館建設(shè)”帶動的“檔案公共服務(wù)”思想成為我國檔案學(xué)思想的新趨向，不斷詮釋著檔案事業(yè)的服務(wù)本質(zhì)，具體而言，這種趨向主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）公共檔案館理念的形成

公共服務(wù)理念使檔案部門全面審視國家檔案館的歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展前景，并重新思考國家檔案館的傳統(tǒng)定位和新形勢下的正確定位，一種接軌國際、符合國情、以人為本的檔案館建設(shè)理念順勢而生?！肮矙n案館”的首次提出源于19世紀(jì)30年代的英國。2002年，朱基在第九屆全國人大五次會議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出，要“加強(qiáng)圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館等公共文化和體育設(shè)施建設(shè)”，將檔案館確立為公共文化服務(wù)的主體。自此公共檔案館的理念開始在我國流行，公共檔案館建設(shè)成為學(xué)術(shù)研討的熱點(diǎn)話題，理論氛圍開始形成。2003年在上海舉辦的“新時(shí)期公共檔案館建設(shè)”論壇就公共檔案館的定位、目標(biāo)、功能開發(fā)、形象設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)途徑、未來走向進(jìn)行了研討。2005年在上海舉辦“面向未來的城市檔案館”國際學(xué)術(shù)研討會就新時(shí)期公共檔案館的發(fā)展之路等議題進(jìn)行了探討；2005年在中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院舉行的“公共檔案館利用服務(wù)社會化”學(xué)術(shù)研討會就公共檔案館的界定等問題進(jìn)行了研討；2005年在沈陽舉辦公共檔案館建設(shè)專題報(bào)告會就公共檔案館的含義及其歷史背景、我國綜合檔案館公共服務(wù)的現(xiàn)狀及面臨的任務(wù)進(jìn)行了闡述。尤其是近幾年來，檔案報(bào)刊發(fā)表了不少探討公共檔案館建設(shè)的文章，也有學(xué)者在檔案館基本理論專著中就構(gòu)建我國公共檔案館系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)的理論探索?！肮病倍纸沂玖藱n案館為民眾所有的性質(zhì)。公共檔案館是公共文化設(shè)施，理應(yīng)服務(wù)于人民，為民眾共享[5]。公共檔案館的提出并不是建造一個(gè)新的檔案機(jī)構(gòu)，而是從理念到行動上變革檔案館的利用服務(wù)工作。公共檔案館的建設(shè)也并不僅僅是一種口號和理論，而是承載著我們實(shí)現(xiàn)“檔案公共服務(wù)”的美好理想。公共檔案館建設(shè)，充分反映出我國檔案服務(wù)“公共性”的加強(qiáng)，也凸顯了社會公眾對“檔案公共服務(wù)的”現(xiàn)實(shí)需要和未來期許。對公共檔案館建設(shè)的實(shí)踐發(fā)揮著總結(jié)、引導(dǎo)和前瞻的作用。

（二）民生檔案成為新的關(guān)注點(diǎn)

民生檔案是圍繞著黨的十七大報(bào)告所提出的核心內(nèi)容——要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)而提出的。2007年12月29日，為認(rèn)真貫徹黨的十七大精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動民生檔案工作深入開展，推動建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系和服務(wù)人民群眾的檔案利用體系，國家檔案局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》要求全國各級檔案部門貫徹實(shí)施，檔案界迅速掀起一場民生檔案的熱潮，檔案界的一些學(xué)者也開始關(guān)注民生檔案的研究。檔案部門借十七大契機(jī)提出民生檔案，一方面是國家和政府的政治體制改革的需要，另一方面昭示著檔案部門更加關(guān)注社會民生，塑造“親民”的檔案文化導(dǎo)向。民生檔案的指導(dǎo)思想是通過檔案工作貼近民眾，從而對涉及民生內(nèi)容的檔案加大監(jiān)控力度，以保證這部分檔案的齊全歸檔、安全保管和有效利用。檔案界的學(xué)者紛紛從理論高度上來闡釋和探討民生檔案的相關(guān)范疇。要求全國各級檔案部門自覺將民生檔案工作納入工作范疇，積極探索民生檔案管理和利用途徑，為構(gòu)建和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。意見下發(fā)后，各級檔案行政部門立即開展了一系列相關(guān)宣傳工作。除此之外，各級檔案部門和檔案學(xué)會也積極組織形式豐富的以民生檔案為主題的研討會，各種檔案學(xué)雜志上也刊載了諸多相關(guān)文章，以期為檔案管理實(shí)踐部門提供開展檔案工作的新思路，促進(jìn)檔案工作社會化的深入。檔案服務(wù)民生理念，是各級檔案行政管理部門為響應(yīng)服務(wù)理念以及改善民生的思想在檔案管理工作的回應(yīng)，是對檔案館以人為本的服務(wù)理念的進(jìn)一步強(qiáng)化。

（三）社會檔案觀初現(xiàn)端倪

1991年，在第十三屆國際檔案大會上，加拿大檔案學(xué)者特里·庫克總結(jié)出，檔案理論和實(shí)踐正經(jīng)歷著從“國家檔案觀”向“社會檔案觀”的轉(zhuǎn)折。事實(shí)上，順應(yīng)世界潮流，當(dāng)前我國也正在經(jīng)歷著這種檔案思想的變遷[6]。新中國成立初期，人們對檔案的認(rèn)識還僅局限在“國家檔案”、“黨政檔案”；將檔案館視作黨和政府的附屬機(jī)構(gòu)，而不是公共性科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。改革開放以來，這種“國家檔案觀”逐步淡化，1983發(fā)布的《檔案館工作通則》明確了檔案館的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，也拓展了檔案工作的服務(wù)范圍。1987年，《檔案法》制定后，檔案界和社會其他各界人士更加清晰地意識到，檔案工作是一項(xiàng)社會的公益性事業(yè)，而不僅僅是黨和國家的政治性活動。21世紀(jì)以后，2003年9月的全國社區(qū)檔案工作座談會，2004年4月的全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作經(jīng)驗(yàn)交流會，2005年4月的全國民營企業(yè)檔案工作座談會，2006年3月的全國檔案館拓展社會服務(wù)功能座談會，2007年國家檔案局楊冬權(quán)局長在“中國·沈陽家庭建檔與和諧社會建設(shè)高層論壇”提出家庭建檔這項(xiàng)工作有“三個(gè)有利于”，即有利于家庭、社會、檔案工作，這些都充分反映了上述檔案工作重心的轉(zhuǎn)移，說明了“社會檔案觀”的深入。從國家檔案觀到社會檔案觀的轉(zhuǎn)變，是以人為本，還政于民、還檔于民的必然選擇，是檔案由政治功能向文化功能的回歸，是檔案工作向從“國家模式”過渡到“社會模式”的思想根基和前提條件。社會檔案觀使得檔案界乃至整個(gè)社會開始重新審視檔案的價(jià)值，體會檔案的意義，積極地利用檔案為社會服務(wù)。

以上三個(gè)理念，是筆者基于公共管理視角探索檔案領(lǐng)域的新的思想——檔案公共服務(wù)思想的趨勢所衍生的三個(gè)理念，它們是從檔案公共理念的不同角度的分支理念，有一定的交錯(cuò)性和重復(fù)性。總而言之，檔案公共服務(wù)思想拓展和升華了檔案理論界的視野，順應(yīng)了社會發(fā)展對檔案工作的新要求，其思想指導(dǎo)的檔案管理實(shí)踐為檔案工作貫徹科學(xué)發(fā)展觀、服務(wù)構(gòu)建社會主義和諧社會找到理想切入點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹聞民，陳憲.檔案文化學(xué)[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2007.

[2]添有.嬗變與重構(gòu)：當(dāng)代中國公共管理模式轉(zhuǎn)型研究[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2008.

[3]徐桂華.新范式與新工具：公共管理視角下的公共政策[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008.

[4]李揚(yáng)新.檔案公共服務(wù)政策研究[M].上海：世界圖書上海出版公司，2011.

[5]馮惠玲.論檔案館的“親民”戰(zhàn)略[J].檔案學(xué)研究，2005，（1）：10-13.

[6]張斌，徐擁軍.檔案事業(yè)：從“國家模式”到“社會模式”[J].中國檔案，2008，（4）.