以大部門內(nèi)的縱向改革促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府

摘 要：在黨的十八大所闡述的中國(guó)特色行政體制目標(biāo)模式中，大部門制和人民滿意的服務(wù)型政府是其一體兩面，前者是組織形態(tài)，后者是實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。目前改革的關(guān)注點(diǎn)集中于大部門制的橫向整合上，而同樣對(duì)新體制起重要支撐作用的大部門內(nèi)縱向改革應(yīng)當(dāng)是下一步改革的重要內(nèi)容。在一定意義上說(shuō)，縱向改革的成敗嚴(yán)重影響到大部門制和服務(wù)型政府的效果。因此，應(yīng)當(dāng)抓緊以大部門內(nèi)的縱向改革促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：大部門制；縱向改革；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2013）03-0006-04

黨的十八大報(bào)告在部署今后一個(gè)時(shí)期行政體制改革任務(wù)的時(shí)候，明確提出了要建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)從基本內(nèi)涵上講就是要建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”，而從行政體制類型上講則應(yīng)當(dāng)是大部門制。兩者的結(jié)合就是中國(guó)行政體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)模式。它解決了我國(guó)行政體制改革最終要建成什么樣的政府的根本問(wèn)題。其他各項(xiàng)具體的改革內(nèi)容和要求都是以此為核心，圍繞這個(gè)目標(biāo)模式展開(kāi)并為其服務(wù)的。在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)模式的過(guò)程中，大部門內(nèi)的縱向決策與執(zhí)行分開(kāi)改革具有十分重要的促進(jìn)作用，是在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)大力探索和推動(dòng)的一項(xiàng)改革內(nèi)容。

一、大部門制與服務(wù)型政府是行政體制改革目標(biāo)模式的一體兩面

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的行政體制改革經(jīng)過(guò)了從以“破”為主要內(nèi)容向以“立”為主要內(nèi)容轉(zhuǎn)變的兩個(gè)階段。所謂以“破”為主要內(nèi)容的階段是指20世紀(jì)80-90年代的行政體制改革。它要完成的艱巨任務(wù)是逐步將作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制核心構(gòu)造部分的傳統(tǒng)行政體制予以破除，解除這個(gè)體制對(duì)發(fā)展生產(chǎn)力的束縛作用，從中釋放出上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)和促進(jìn)性作用。改革的主要對(duì)象是傳統(tǒng)行政體制中政府部門與企業(yè)的相互關(guān)系，即一方面放松政府對(duì)企業(yè)的嚴(yán)格管制，給企業(yè)松綁，還企業(yè)以活力。另一方面扭轉(zhuǎn)企業(yè)對(duì)政府部門的嚴(yán)重依賴性，讓企業(yè)成長(zhǎng)為自主經(jīng)營(yíng)的商品經(jīng)濟(jì)單元。改革具體包括兩個(gè)內(nèi)容，一是改造建筑在傳統(tǒng)政企關(guān)系之上的政府職能體系，轉(zhuǎn)變政府部門對(duì)企業(yè)從組建到架構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部人事、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理、原料和產(chǎn)品購(gòu)銷直至每一筆貸款的發(fā)放與歸還、每一個(gè)生產(chǎn)項(xiàng)目的上馬與撤銷等等這些微觀環(huán)節(jié)的指揮、命令和事無(wú)巨細(xì)的管控與安排的職能，把政府部門長(zhǎng)期充當(dāng)?shù)钠髽I(yè)董事會(huì)、總經(jīng)理兼監(jiān)事會(huì)班子的角色還給企業(yè)，將企業(yè)從實(shí)質(zhì)上充當(dāng)?shù)恼块T生產(chǎn)車間的地位提高到真正自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)地位。二是撤銷履行這些微觀經(jīng)濟(jì)管理職能的政府組織機(jī)構(gòu)，首當(dāng)其沖的是細(xì)分至產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，例如一輕局、二輕局、紡織工業(yè)局、化學(xué)工業(yè)局等等部門。這一任務(wù)名曰“拆廟”。因?yàn)椴徊鸪@些實(shí)體性的廟堂，政府不合理的微觀管理職能就不可能轉(zhuǎn)變。所以，從1982年開(kāi)始至1998年歷次政府機(jī)構(gòu)改革主要都是在完成這種“拆廟”亦即“破”的任務(wù)。伴隨這個(gè)進(jìn)程，我國(guó)市場(chǎng)導(dǎo)向的改革逐步推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架基本搭建起來(lái)。

但是，“破”始終只是“立”的前奏。行政體制改革不是以破為目的的，而是要在破解傳統(tǒng)行政體制之后建立一個(gè)適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型行政體制。對(duì)于這個(gè)體制的未來(lái)模樣，從黨的十二大開(kāi)始?xì)v次黨代會(huì)報(bào)告都有一些要求或某種程度上的描繪。這些不同的描繪盡管是根據(jù)各個(gè)不同歷史時(shí)期的具體改革任務(wù)而提出的，但有逐步向前推進(jìn)的意蘊(yùn)在里面。今天回過(guò)頭來(lái)看20-30年前的行政體制改革，我們也確實(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)年改革的設(shè)計(jì)者對(duì)未來(lái)要建成的行政體制的類型并沒(méi)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有形成一個(gè)確定的目標(biāo)模式。換言之，“破”的任務(wù)完成之后，我們究竟要“立”一個(gè)什么樣的行政體制，長(zhǎng)期沒(méi)有歸納成一個(gè)簡(jiǎn)潔鮮明的類型。例如，1992年黨的十四大報(bào)告突出了要下決心改革現(xiàn)行行政管理體制，雖然要求政府要“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”，但尚沒(méi)有明確指出改革追求的新體制的內(nèi)容和類型。1997年黨的十五大報(bào)告描述了在精簡(jiǎn)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門后要建立的是“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”，首次界定了改革所追求的目標(biāo)體制的內(nèi)涵。2002年黨的十六大報(bào)告又對(duì)這個(gè)目標(biāo)體制的內(nèi)涵進(jìn)行了新的概括，要求“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，但仍然沒(méi)有提出一個(gè)內(nèi)涵和外延高度統(tǒng)一、形式和內(nèi)容兼具的目標(biāo)體制的概念或者模式。這個(gè)目標(biāo)模式直到2007年黨的十七大報(bào)告才第一次清楚描繪出來(lái)，這就是大部門體制基礎(chǔ)上的服務(wù)型政府。大部門制是這個(gè)目標(biāo)模式的體制形態(tài)，服務(wù)型政府是這個(gè)目標(biāo)模式的本質(zhì)內(nèi)涵。

如果說(shuō)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的是以大量專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門構(gòu)造起來(lái)的行政體制的話，那么與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段相適應(yīng)的則是以行業(yè)管理部門為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的行政體制。而與較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的則應(yīng)當(dāng)是以大系統(tǒng)管理為特色的大部門制構(gòu)建起來(lái)的行政體制。縱觀當(dāng)今世界，主要發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基本上都實(shí)行大部門制。這可以視為是一種規(guī)律性匹配現(xiàn)象。我國(guó)要建成較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，當(dāng)然也要配之以大部門行政體制。正如我們不可能在專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門構(gòu)造起來(lái)的行政體制上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，我們也不可能在一般行業(yè)管理部門構(gòu)建起來(lái)的行政體制上建成較為成熟完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這就是我們從體制形態(tài)的角度來(lái)分析選擇大部門制并與國(guó)際潮流接軌的基本原因。

另一方面，從體制內(nèi)涵的角度來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的行政體制就是典型的管制型行政體制，而成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)式的行政體制則必定是服務(wù)型行政體制。因?yàn)槌墒焓袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)讓政府回歸自身的基本功能，它劃清了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，政府的職能回歸公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理，不再集規(guī)則制定者和運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身。為市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)生活提供基本秩序和保障服務(wù)成為政府的天職。這正是服務(wù)型政府的特點(diǎn)。所以，在行政體制改革的目標(biāo)模式中我們必然選擇黨的十八大報(bào)告要求的人民滿意的服務(wù)型政府。

然而，如果不實(shí)行大部門制，政府的職能和組織機(jī)構(gòu)不能綜合到相應(yīng)的高度，不能集中到以宏觀戰(zhàn)略管理為重點(diǎn)，它就仍然會(huì)沿著無(wú)止境的細(xì)分方向發(fā)展下去，陷于眾多“替民作主”式自我設(shè)定的事務(wù)藩籬、眾多包含設(shè)租性質(zhì)的行政許可的誘惑陷阱之中不能自拔，服務(wù)型政府的愿望最終也會(huì)落空。所以，要建成人民滿意的服務(wù)型政府，就必須推行大部門制。大部門制與服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府體制的兩翼，也是我國(guó)行政體制改革目標(biāo)模式的一體兩面，分別從內(nèi)涵品質(zhì)和形態(tài)結(jié)構(gòu)上相互支撐、相互補(bǔ)充，是改革目標(biāo)體系的核心內(nèi)容。

二、大部門制改革的關(guān)鍵在于縱向的決策與執(zhí)行分開(kāi)

大部門制由縱橫結(jié)合的兩個(gè)基本內(nèi)容構(gòu)成。

一是大規(guī)模、高綜合性的政府部門組織結(jié)構(gòu)。從我國(guó)改革的順序來(lái)說(shuō)，綜合型大部門需要從傳統(tǒng)行政體制中細(xì)化分工的小型、專業(yè)化政府部門進(jìn)行橫向歸并而形成。歸并的原則是職能相近，或相互之間有內(nèi)在聯(lián)系性，或可以在一個(gè)大概念下歸入同一個(gè)大系統(tǒng)之內(nèi)。這種歸并是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府管理方式變革、職能體系調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制變化提出的必然要求，否則政府管理就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成巨大阻礙作用，所以它并不同于過(guò)去那種主要出于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)需要而進(jìn)行的捆綁式合并。歸并形成的綜合性大部門可以帶來(lái)諸多優(yōu)勢(shì)，例如可以解決因小型部門眾多而造成的職責(zé)交叉、宏觀調(diào)控與監(jiān)管不力問(wèn)題，因部門專業(yè)化程度高和目標(biāo)視野窄而造成的戰(zhàn)略管理力度弱、水平低和決策質(zhì)量不高的問(wèn)題，因機(jī)構(gòu)重疊而帶來(lái)的管理成本較高和溝通協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題，因部門相互推諉而執(zhí)行力相互抵消的問(wèn)題。部門的歸并整合還可以因?yàn)闇p少了部門數(shù)量而優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，等等。

二是由決策和執(zhí)行適度分開(kāi)形成的新型政府部門組織機(jī)構(gòu)類型和新的政府管理、運(yùn)行機(jī)制。比較橫向的體制內(nèi)容來(lái)說(shuō)，這個(gè)縱向改革內(nèi)容更具復(fù)雜性、操作難度更高而意義更大，因此是大部門制改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。實(shí)行大部門制的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般都采用了不同形式的決策與執(zhí)行分開(kāi)模式，表明它不是大部門制中可有可無(wú)的內(nèi)容。而從我國(guó)行政體制改革的邏輯順序來(lái)說(shuō)，我們既可以先對(duì)小型化部門進(jìn)行某種程度的橫向歸并，再對(duì)其進(jìn)行縱向決策與執(zhí)行分開(kāi)，也可以將二者同時(shí)展開(kāi)。不過(guò)，如果要等基本完成橫向歸并之后再嘗試縱向決策執(zhí)行分開(kāi)改革，或者根本就不打算推行縱向改革，只合并出大型部門就以為是大部門制了，那么所謂大部門制就不能真正建成，更無(wú)法順利運(yùn)行并發(fā)揮出這種體制的獨(dú)特作用，反而可能受到這種不到位的大部門制的危害。

將縱向改革視為大部門制的核心和重點(diǎn)內(nèi)容，是基于如下幾個(gè)原因。

其一，黨的十八大報(bào)告要求的政府“職能科學(xué)”必須在決策執(zhí)行分開(kāi)的前提下才能全面實(shí)現(xiàn)。改革要求我們應(yīng)當(dāng)在形成大部門組織機(jī)構(gòu)的同時(shí)對(duì)從數(shù)個(gè)小型部門中歸并起來(lái)的各種職能進(jìn)行整合處理，最終形成大部門內(nèi)有機(jī)統(tǒng)一的新職能體系。原職能的簡(jiǎn)單疊加既不是改革追求的效果，也不可能達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一的境界，而必須要對(duì)眾多職能進(jìn)行兩個(gè)方面的深度加工。一是刪繁就簡(jiǎn)，清除重復(fù)交叉，抹掉由部門權(quán)力劃分而人為造成的職能邊界，并根據(jù)社會(huì)發(fā)育程度適時(shí)將公民個(gè)人和社會(huì)組織可以自主處理的事項(xiàng)權(quán)歸還公民個(gè)人和社會(huì)，將市場(chǎng)機(jī)制可以自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)處理權(quán)還給市場(chǎng)，使政府職能逐漸回歸公共服務(wù)和社會(huì)管理等公共性職能。二是對(duì)大部門內(nèi)的政府職能按流程原則進(jìn)行決策與執(zhí)行的縱向劃分，盡可能將執(zhí)行性職能交由專業(yè)化、高自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其發(fā)揮出企業(yè)和社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的靈活高效優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)政府管理的效能效率和回應(yīng)性。決策職能在高度綜合化之后集中于核心決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，擺脫了其與執(zhí)行職能一體化時(shí)嚴(yán)重的部門利益誘惑，分化了政府部門封閉式的權(quán)力自利循環(huán)圈，使其更具公共性和科學(xué)性，更多地回歸到追求公平正義的天職上來(lái)。如果不將決策職能與執(zhí)行職能縱向分開(kāi)，這一效果將不能達(dá)到。

其二，黨的十八大報(bào)告要求的政府組織“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”必須要在決策與執(zhí)行分開(kāi)的基礎(chǔ)上完整實(shí)現(xiàn)。部門橫向歸并只是完成了結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一半任務(wù)，它使政府部門數(shù)量減少，交叉重疊性降低，綜合程度提高。但是，從實(shí)踐上看，在歸并形成的大部門中，其內(nèi)部各機(jī)構(gòu)往往保留著原小部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形態(tài)和職能履行方式，絲毫沒(méi)有變化，僅僅是挪了位置而已。這就難免使大部門成為原小型部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“大口袋”或收納所，運(yùn)行機(jī)制也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。這樣的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)某種程度上說(shuō)不僅沒(méi)有什么優(yōu)化，反而趨向劣化。改革要求大部門內(nèi)設(shè)立具有獨(dú)立自主管理權(quán)限的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其與決策機(jī)構(gòu)分開(kāi)設(shè)置，不再按一般內(nèi)設(shè)廳局或處室模式運(yùn)行，而是依績(jī)效合約自主管理、獨(dú)立運(yùn)行。這樣的組織結(jié)構(gòu)是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大部門制的通行模式，它可以帶來(lái)政府組織的新形態(tài)，是部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇。我國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式可以具有中國(guó)特色，但獨(dú)立自主性的基本屬性不能取消。

其三，黨的十八大報(bào)告要求的政府管理“廉潔高效”也需要借助決策與執(zhí)行分開(kāi)得以實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)榇蟛块T權(quán)力更多更大，更難以從外部進(jìn)行有效監(jiān)督，更需要內(nèi)部的相互制約。從黨的十六大、十七大到十八大三次黨代會(huì)的報(bào)告都要求決策、執(zhí)行之間的相互制約，說(shuō)明這個(gè)目標(biāo)只能建立在決策與執(zhí)行實(shí)質(zhì)性分開(kāi)的組織體制基礎(chǔ)之上，即要設(shè)立擁有自主管理權(quán)限的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其與決策機(jī)構(gòu)之間保持適當(dāng)張力，切斷部門利益的欲望鏈條和實(shí)現(xiàn)途徑，二者之間因此存在權(quán)力上的制衡性，從而形成內(nèi)生性監(jiān)督動(dòng)力。如果沒(méi)有決策與執(zhí)行分開(kāi)的體制，大部門內(nèi)的所有下屬機(jī)構(gòu)就必然要按傳統(tǒng)體制模式百分之百依部門首長(zhǎng)指令行事，從而喪失監(jiān)督動(dòng)力，全部門、全系統(tǒng)集體腐敗、沉默認(rèn)可甚至攻守同盟式集體掩蓋腐敗與過(guò)錯(cuò)責(zé)任的局面就會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，廉潔高效將無(wú)從談起。

三、積極推動(dòng)大部門內(nèi)的縱向改革，促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府

從以上所述可以看出，大部門制如果沒(méi)有決策與執(zhí)行分開(kāi)的體制機(jī)制就幾乎等于沒(méi)有靈魂，當(dāng)然也難擔(dān)當(dāng)服務(wù)型政府體制形態(tài)的重任。正是在這個(gè)意義上說(shuō)，大力推動(dòng)大部門內(nèi)部的縱向改革，就是促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府。

推進(jìn)大部門內(nèi)的縱向改革首先要解決一個(gè)觀念問(wèn)題。自黨的十六大始提決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的改革理念以來(lái)，海內(nèi)外輿論就有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為這是中國(guó)實(shí)行“三權(quán)分立”政治制度的前奏，是先在行政系統(tǒng)內(nèi)部試行小“三權(quán)分立”。由于這種觀點(diǎn)觸及到國(guó)體、政體這樣的基本政治制度問(wèn)題，造成了不小的理論誤解，對(duì)改革形成了十分不利的輿論環(huán)境。事實(shí)上行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者的相互制約與相互協(xié)調(diào)關(guān)系是一種管理性分權(quán)關(guān)系，局限在管理體制問(wèn)題范圍之內(nèi)，并且主要是以效率為追求對(duì)象的縱向流程性分開(kāi)關(guān)系，與政治制度上三個(gè)權(quán)力的橫向平行分立在性質(zhì)、范圍和目的上完全不同。我們應(yīng)當(dāng)將二者清楚區(qū)分開(kāi)來(lái)，打消思想顧慮。事實(shí)上英國(guó)在20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始推行這項(xiàng)改革時(shí)，已經(jīng)明確將其定性為管理改革，確認(rèn)其不涉及憲制層面的問(wèn)題。另一種思想顧慮則是懷疑這項(xiàng)改革的價(jià)值，它簡(jiǎn)單地從概念出發(fā)認(rèn)為從理論上和實(shí)踐上看決策與執(zhí)行都無(wú)法完全分開(kāi)，或者不能產(chǎn)生分權(quán)改革的價(jià)值。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐對(duì)此早有驗(yàn)證。正如特倫斯·丹提斯和阿蘭·佩茲所說(shuō)：“獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一制度設(shè)計(jì)擴(kuò)展到歐洲，就是最有力的明證”[1]。黨的十八大再提要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”[2]28，就是要大力推動(dòng)這項(xiàng)改革。

其次，推動(dòng)大部門內(nèi)的縱向改革需要選擇一種合適的決策執(zhí)行分開(kāi)方式，最關(guān)鍵的問(wèn)題是要確定一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型，同時(shí)確定它與決策機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系模式。執(zhí)行機(jī)構(gòu)類型包括純政府機(jī)構(gòu)式、半政府機(jī)構(gòu)式、非政府機(jī)構(gòu)式和混合式等幾種。純政府機(jī)構(gòu)式又包括普通部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)式和半獨(dú)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)式兩種。半政府機(jī)構(gòu)式包括法定機(jī)構(gòu)等形態(tài)。非政府機(jī)構(gòu)式包括企業(yè)和社會(huì)組織等。對(duì)于一個(gè)國(guó)家和一級(jí)政府來(lái)說(shuō)，多種執(zhí)行機(jī)構(gòu)類型都可以同時(shí)選擇使用，從而形成混合執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系。它們和決策機(jī)構(gòu)之間關(guān)系類型不同，但共同的一點(diǎn)是都有較高的獨(dú)立自主性。我國(guó)大部門內(nèi)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以選擇以政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的半獨(dú)立式執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主的混合執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系。這個(gè)體系可以在保持政府強(qiáng)大控制力的同時(shí)帶來(lái)決策與執(zhí)行分開(kāi)的體制新優(yōu)勢(shì)。

再次，推行大部門內(nèi)的縱向改革需要頂層設(shè)計(jì)，自上而下推動(dòng)。因?yàn)?，?duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)改革是全新的，且不是如機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)那樣易于操作并廣為大眾所理解和接受。所以，頂層設(shè)計(jì)的必要性就在于它可以避免各種認(rèn)識(shí)混亂、不知所措和推動(dòng)不力的狀況。當(dāng)然，這不排除在層級(jí)較高的地方政府率先進(jìn)行探索試驗(yàn)。黨的十七大以來(lái)深圳和順德的試驗(yàn)各有特點(diǎn)。不過(guò)，如果有中央政府部委的率先改革，那么各級(jí)地方改革的推行將會(huì)更加順利。

最后，我們說(shuō)大部門內(nèi)的縱向改革有力地促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，是因?yàn)檫@項(xiàng)改革有利于政府部門更快速地植入服務(wù)型政府的基因。例如，縱向改革能使政府部門更專心致志于公共利益，更少追求自身利益。正是決策與執(zhí)行的分開(kāi)使大部門的核心決策機(jī)構(gòu)不再有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過(guò)政策制定尋求自身利益，特別是意圖通過(guò)更多設(shè)立行政許可來(lái)設(shè)租的欲望得到了遏制。因?yàn)闆Q策與執(zhí)行斷開(kāi)之后設(shè)租者將不能從尋租中受益，因此他們會(huì)更多地將注意力集中到政策的合理性、科學(xué)性上來(lái)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的理論和實(shí)踐表明，在這種情況下，官員的自利動(dòng)機(jī)被壓縮到僅限于設(shè)法揮霍預(yù)算取得某些個(gè)人享受方面，但大規(guī)模權(quán)錢交易的空間則會(huì)越來(lái)越小。

同時(shí)，服務(wù)型政府是有服務(wù)效率、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼蟛块T內(nèi)的縱向改革將會(huì)促進(jìn)政府部門朝著這個(gè)方向邁出更大步伐。決策執(zhí)行分開(kāi)后設(shè)立的有較高獨(dú)立自主權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)以專業(yè)化為保證，致力于降低成本和提高公共服務(wù)的效率，運(yùn)用企業(yè)化的運(yùn)營(yíng)方式，克服傳統(tǒng)官僚制的怠惰習(xí)慣，使政府提供的公共服務(wù)能夠更快、更高質(zhì)量地到達(dá)服務(wù)對(duì)象面前。這一點(diǎn)已經(jīng)在英國(guó)等國(guó)家得到證明。效率是英國(guó)執(zhí)行局改革的主要訴求。另一方面，在決策執(zhí)行不分的體制下，政府公共管理責(zé)任難以具體落實(shí)和追究。在西方國(guó)家，政務(wù)官和業(yè)務(wù)官會(huì)相互推諉。在我國(guó)則會(huì)出現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)互相扯皮的普遍性現(xiàn)象。但是，隨著決策與執(zhí)行權(quán)力和責(zé)任的明確區(qū)分，政策制定的責(zé)任和政策執(zhí)行的責(zé)任將清楚地劃分開(kāi)來(lái)，扯皮的情況將大大減少，責(zé)任認(rèn)定和追究將比從前更加方便。這樣，落實(shí)黨的十八大報(bào)告要求的“健全部門職責(zé)體系”[2]28也將更有保障，政府部門履行公共服務(wù)、社會(huì)管理責(zé)任的模糊地帶就得到大大壓縮。這正是服務(wù)型政府建設(shè)所需要的重要前提條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]特倫斯·丹提斯，阿蘭·佩茲.憲制中的行政機(jī)關(guān)——結(jié)構(gòu)、自治與內(nèi)部控制[M].北京：高等教育出版社，2006：12.

[2]胡錦濤.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012.

責(zé)任編輯 張忠友