2007—2012年我國(guó)民生檔案研究舉要

摘要：隨著十七大重視民生問(wèn)題的提出，民生檔案進(jìn)入了檔案界的視野，并逐漸成為了關(guān)注的熱點(diǎn)。自2007年國(guó)家檔案局提出加強(qiáng)民生檔案工作以來(lái)，學(xué)者們從民生檔案的內(nèi)涵和特點(diǎn)、資源建設(shè)與管理、服務(wù)與利用等角度進(jìn)行了多方面的研究，取得了階段性的成果。筆者對(duì)此進(jìn)行分析和總結(jié)。

關(guān)鍵詞：民生 民生檔案 研究綜述

關(guān)注民生、改善民生，已成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的主旋律，民生檔案正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。伴隨著國(guó)家檔案局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》在各級(jí)檔案部門的逐步實(shí)施，“民生檔案”成為檔案部門的一個(gè)熱門話題，并逐漸引起了理論界的關(guān)注和重視。筆者對(duì)2007年以來(lái)的相關(guān)研究成果進(jìn)行綜述。

一、資料統(tǒng)計(jì)與分析

通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)，以“民生檔案”為檢索詞，以“主題”為檢索項(xiàng)，檢索時(shí)間限定為2007年1月至2012年12月。“文獻(xiàn)來(lái)源”限定在北大核心期刊目錄第五版的10種檔案學(xué)、檔案事業(yè)類核心期刊，共得到相關(guān)文獻(xiàn)226篇。其年度分布如下表所示。

從檢索結(jié)果來(lái)看，有關(guān)民生檔案主題的文章出現(xiàn)的時(shí)間比較晚，但發(fā)展勢(shì)頭迅猛。2007年，鄭金月在《中國(guó)檔案》第8期發(fā)表的《關(guān)注民生服務(wù)民生一浙江省推進(jìn)民生領(lǐng)域檔案工作紀(jì)實(shí)》一文，介紹了浙江省開(kāi)展民生檔案工作的實(shí)踐情況，標(biāo)志著檔案界對(duì)民生檔案工作開(kāi)始關(guān)注和探索。起初，絕大多數(shù)有關(guān)民生檔案的文章，是來(lái)自檔案館（室）實(shí)踐部門或檔案行政管理部門的作者對(duì)開(kāi)展民生檔案工作現(xiàn)狀的介紹與工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及加強(qiáng)民生檔案工作的措施等方面的探討，僅有少數(shù)的文章從理論層面對(duì)民生檔案進(jìn)行了研究。隨著我國(guó)人本社會(huì)的建設(shè)和政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，學(xué)術(shù)界開(kāi)始意識(shí)到民生檔案的重要性，相關(guān)的理論研究迅速開(kāi)展起來(lái)。

二、民生檔案研究的主要內(nèi)容

（一）民生檔案的內(nèi)涵、特點(diǎn)

關(guān)于民生檔案，國(guó)家檔案局在《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》中提出：“民生檔案包括各類與民生有關(guān)的專門檔案。”這是將民生檔案定義為與民生有關(guān)的許多專門檔案的集合。但這并不算是明確的民生檔案的概念，并且“民生檔案包括各類與民生有關(guān)的專門檔案”的提法也容易使人誤以為民生檔案就是一些專門檔案，其實(shí)不然。

關(guān)于民生檔案的概念，目前檔案界比較接受的說(shuō)法有廣義和狹義兩種。廣義的民生檔案是指各類與人民群眾民生密切相關(guān)的所有檔案。李廣都認(rèn)為，“民生檔案是與百姓生活密切相關(guān)的各類檔案的統(tǒng)稱?！辈芎降热苏J(rèn)為，民生檔案是指“國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織在社會(huì)管理活動(dòng)中涉及民生范圍的直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式的歷史記錄?！被蛘呙裆鷻n案是指“國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成并保存?zhèn)洳榈?、與民生有關(guān)的各種形式的歷史記錄?！蹦啕惥陝t將民生檔案與民生建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，并從社會(huì)組織與個(gè)人兩方面加以論述，認(rèn)為，民生檔案是“社會(huì)組織與個(gè)人在民生建設(shè)過(guò)程中所形成的反映民生狀況的檔案，具體包括社會(huì)意義上的民生檔案與個(gè)人意義上的民生檔案。”

從狹義上講，“民生檔案是涉及勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、社會(huì)管理等各項(xiàng)民生工作的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位直接形成的與社會(huì)群眾利益直接相關(guān)的，具有一定保存查考價(jià)值的各種原始記錄的各類專門檔案?！奔磳⒚裆鷻n案歸屬為專門檔案。

由上可見(jiàn)，民生檔案作為一個(gè)概念無(wú)論是內(nèi)涵還是外延都是十分寬泛的。民生檔案不是一種實(shí)體檔案的名稱或者某個(gè)檔案門類，而是一個(gè)集合概念，它是黨與政府關(guān)注民生問(wèn)題在檔案界的體現(xiàn)。嚴(yán)永官認(rèn)為，民生檔案實(shí)際上是作為一種工作，一種提法，是檔案部門“在政治方向上與黨中央保持高度一致”，為服務(wù)民生而“積極主動(dòng)地將工作方向調(diào)整”的結(jié)果。它的提出在于明確一種服務(wù)方向。

民生檔案的研究涉及最多的是社會(huì)保障、醫(yī)療教育等人民群眾最關(guān)心的民生問(wèn)題記錄及其管理。此外，農(nóng)村檔案、人口和計(jì)劃生育檔案、婚姻檔案、環(huán)保和城建檔案、社區(qū)檔案、就業(yè)檔案、土地和住房管理檔案也為諸多研究者關(guān)注和探討。南京市檔案局聯(lián)合課題組將民生檔案涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容劃分為三個(gè)層次：第一層面的內(nèi)容，主要是關(guān)于民眾基本生存狀態(tài)的檔案，具體包括社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)性的衛(wèi)生服務(wù)、住房保障等等。第二層面的內(nèi)容，主要是關(guān)于民眾基本發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力的檔案，具體包括職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)、社會(huì)流動(dòng)渠道、消除歧視問(wèn)題等等。第三層面的內(nèi)容，主要是關(guān)于民眾基本權(quán)益保障的檔案，具體包括公民的勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)事務(wù)參與權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、公民的精神文化需求權(quán)利等等。

民生檔案內(nèi)涵的豐富性和動(dòng)態(tài)性決定了民生檔案的特點(diǎn)。曹航、宗培嶺認(rèn)為，民生檔案首先具有大眾性，即與普通百姓切身利益相關(guān)，涉及社會(huì)各個(gè)階層的廣大人民群眾，利用對(duì)象主要是老百姓；其次要具有直接性，即民生檔案的內(nèi)容是直接地而不是間接地與廣大人民群眾相聯(lián)系，直接關(guān)系到老百姓的日常生活；此外還應(yīng)該具有實(shí)用性，即民生檔案可以作為憑證材料，解決老百姓的切身利益問(wèn)題，對(duì)他們非常實(shí)用。

南京市檔案局聯(lián)合課題組認(rèn)為，民生檔案在性質(zhì)上有以下三個(gè)突出的特點(diǎn)：一是廣泛性。民生檔案是關(guān)乎到民眾利益的各種門類檔案的集合，不單純地僅限一種門類的檔案，它更多地散存在各門類檔案中，如文書(shū)檔案、科技檔案、照片檔案、聲像檔案等各類檔案中。二是非獨(dú)立性。它更類似于集合概念，無(wú)法將其作為一個(gè)實(shí)體概念單列。目前，民生檔案還是散存在各類檔案中的泛概念，無(wú)法很明確地將其作為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體來(lái)認(rèn)識(shí)和管理。三是動(dòng)態(tài)性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民生檔案范圍內(nèi)容也在不斷變化。認(rèn)清民生檔案的這些問(wèn)題對(duì)于有效地開(kāi)展民生檔案工作具有重要意義。

（二）民生檔案資源的建設(shè)

為服務(wù)民生才有民生檔案工作。檔案工作服務(wù)民生首先需要擁有豐富的檔案資源。因此，民生檔案資源建設(shè)是開(kāi)展民生檔案服務(wù)工作的基礎(chǔ)，加強(qiáng)民生檔案資源體系的建設(shè)是開(kāi)展民生檔案工作中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。楊冬權(quán)提出要建立覆蓋民生、覆蓋人民群眾的檔案資源體系。要改變過(guò)去“重物輕人、重事輕人”的檔案價(jià)值觀念，樹(shù)立“人的檔案最重要”的觀念，重新認(rèn)識(shí)所有與普通百姓、與民生有關(guān)的各種專業(yè)檔案的價(jià)值，把所有涉及人的檔案收集齊全，認(rèn)真管好，讓檔案資源體系能夠覆蓋民生的各個(gè)領(lǐng)域，覆蓋最廣大的人民群眾。

張衛(wèi)東認(rèn)為，民生檔案資源體系建設(shè)并不是從原有全宗中抽調(diào)出與民生相關(guān)的檔案，重建一套體系，破壞原有的館藏體系，其本質(zhì)是一種系統(tǒng)的定題服務(wù)，根據(jù)百姓關(guān)注的民生問(wèn)題，有重點(diǎn)地收集和挖掘民生檔案，建立民生檔案目錄，有針對(duì)性地提供利用。由于民生檔案來(lái)源分散，需要全方面推進(jìn)，確保民生檔案的齊全完整。一要深入挖掘現(xiàn)有館藏中涉及民生的檔案資源。二要有效指導(dǎo)民生檔案形成部門及時(shí)建檔。三要注意從其他渠道收集民生檔案。

有效開(kāi)展民生檔案資源建設(shè)工作，首先需要認(rèn)清現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上才能做好收集、整理工作。曹航認(rèn)為，開(kāi)展對(duì)民生檔案資源的調(diào)研活動(dòng)是民生檔案建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，是摸清現(xiàn)有民生檔案資源家底的行動(dòng)，也是構(gòu)建檔案資源體系和利用體系的前提。調(diào)研應(yīng)該由當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門牽頭進(jìn)行，目的是摸清民生檔案建設(shè)需求、基本現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)條件和存在的問(wèn)題。其次，強(qiáng)化宣傳，樹(shù)立民生檔案意識(shí)，為民生檔案建設(shè)提供思想保障和輿論支持。第三，綜合檔案館應(yīng)該率先構(gòu)建適應(yīng)民生需求的檔案資源體系。第四，推動(dòng)家庭建檔工作。第五，加強(qiáng)民生檔案建設(shè)立法，為民生檔案建設(shè)提供法律保障。張林華、劉欣璇對(duì)上海市檔案館、上海市盧灣區(qū)檔案館的民生檔案建設(shè)所作的調(diào)查表明，目前“館藏結(jié)構(gòu)單一，民生檔案數(shù)量非常有限，原有的館藏結(jié)構(gòu)已難以滿足人們對(duì)檔案信息的利用需求”。他們建議，通過(guò)加強(qiáng)民生檔案前端控制管理、改進(jìn)民生檔案收集范圍、推進(jìn)民生檔案資源共享和健全民生檔案法規(guī)制度與保障體系等途徑和措施來(lái)開(kāi)展民生檔案資源建設(shè)。

宋建青認(rèn)為，抓好民生檔案資源建設(shè)應(yīng)該與各有關(guān)部門合力，從源頭上加強(qiáng)資源建設(shè)工作，必須一手抓好館藏資源檔案建設(shè)，一手抓好室藏檔案資源建設(shè)。還要抓緊整合民生檔案信息資源，盡快實(shí)現(xiàn)民生檔案資源的信息化共享。

梁紹紅提出，要以民生檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)為重點(diǎn)，加快檔案信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的步伐。把保護(hù)原件作為民生檔案數(shù)字化的重要目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮檔案數(shù)字化的效益問(wèn)題，根據(jù)不同民生檔案的特點(diǎn)確定數(shù)字化的范圍，并處理好民生檔案利用過(guò)程中的保密和保護(hù)隱私問(wèn)題。

（三）民生檔案的管理

陳玉萍認(rèn)為，民生檔案在管理上具有一定的特殊性，造成民生檔案的保存地點(diǎn)比較分散，給公眾利用民生檔案帶來(lái)某種程度的不便。倪麗娟指出，就檔案實(shí)體管理而言，在館藏結(jié)構(gòu)完整的情形下，民生檔案散布于相關(guān)門類檔案之中。民生問(wèn)題涉及社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛性及其與眾多社會(huì)實(shí)踐的直接交融性，意味著我們不可能將民生檔案作為一個(gè)單獨(dú)的類別來(lái)進(jìn)行管理。那樣的話，既背離檔案實(shí)體分類的基本原則——職能分類原則，也會(huì)導(dǎo)致原有的實(shí)體分類格局受到破壞，導(dǎo)致檔案實(shí)體分類出現(xiàn)混亂。

吳海琰認(rèn)為，目前民生檔案在管理中存在以下問(wèn)題：民生檔案種類龐雜、數(shù)量較多、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)；民生檔案歸屬繁雜、管理標(biāo)準(zhǔn)不一；民生檔案接收進(jìn)館的范圍沒(méi)有明確界定：民生檔案利用率較高，但數(shù)字化程度較低，檢索不便。為此，民生檔案的管理要做到：一是檔案部門需對(duì)管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生、保存的各類民生檔案進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查研究，摸清家底，做好民生檔案排查和登記工作。二是根據(jù)不同形式、不同服務(wù)人群等制定各自的管理標(biāo)準(zhǔn)或遵循行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民生檔案實(shí)體進(jìn)行分散保管，同時(shí)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)管理。三是綜合考慮民生檔案的各種情況，合理規(guī)定進(jìn)館范圍。四是對(duì)民生檔案進(jìn)行數(shù)字化加工，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一檢索。

此外，民生檔案的管理還需要以法律、法規(guī)制度為保障。2007年12月，國(guó)家檔案局《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》明確提出，通過(guò)建立健全的民生檔案管理法規(guī)和制度來(lái)保證和促進(jìn)民生檔案資源體系的建設(shè)和利用。這種觀點(diǎn)得到了檔案界的認(rèn)同。

但是，我國(guó)民生檔案法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀并不盡如人意。潘玉民等人認(rèn)為，目前涉及民生檔案的法規(guī)還比較分散，缺乏一定的系統(tǒng)性。完善民生檔案法規(guī)，目前主要有兩個(gè)方面：一是對(duì)于沒(méi)有制定的檔案法規(guī)應(yīng)盡快立法：二是對(duì)于已有的但不夠完善的檔案法規(guī)要修改完善。張東華等人指出，目前檔案法律意識(shí)整體層面滯后，使公眾難以融入檔案領(lǐng)域，檔案部門難以走出史料保管，無(wú)法最大限度地服務(wù)社會(huì)民生。而且現(xiàn)行民生檔案法律法規(guī)的立法層面較低，民生檔案相關(guān)法律的制定缺乏社會(huì)整合性，民生檔案的執(zhí)法、監(jiān)督和普法環(huán)節(jié)流于形式。由于社會(huì)發(fā)展和檔案社會(huì)范式趨向于深化，應(yīng)結(jié)合檔案領(lǐng)域自身發(fā)展的需求，立足于社會(huì)范式對(duì)民生檔案法制建設(shè)進(jìn)行相應(yīng)的思考。檔案管理社會(huì)范式立足于社會(huì)公眾利益，以更為開(kāi)放的姿態(tài)完善自身服務(wù)，其管理制度、服務(wù)方式和機(jī)構(gòu)，以及管理人員的服務(wù)素質(zhì)都更加趨向于社會(huì)化，追求的是一種積極面向公眾和主動(dòng)開(kāi)放的服務(wù)精神。民生檔案是檔案管理社會(huì)范式最為直接的一種開(kāi)放式信息服務(wù)體現(xiàn)，而民生檔案法制建設(shè)是屬于民生檔案信息服務(wù)相關(guān)管理手段中最具法律強(qiáng)制性和社會(huì)權(quán)威性的一種。因此民生檔案法制建設(shè)的立法角度、立法主體、執(zhí)法方式和普法途徑等方面都需要體現(xiàn)社會(huì)公共性，在不斷完善的過(guò)程中逐步轉(zhuǎn)向檔案管理社會(huì)范式的本質(zhì)核心，從而真正實(shí)現(xiàn)民生檔案信息服務(wù)工作有法可依、有法可循。

（四）民生檔案的服務(wù)與利用

服務(wù)民生是開(kāi)展民生檔案工作的方向和最終目標(biāo)。搞好民生檔案的服務(wù)工作，促進(jìn)民生檔案的利用，是民生檔案工作的重點(diǎn)。民生檔案資源建設(shè)和管理是基礎(chǔ)，為民眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的民生檔案服務(wù)應(yīng)該成為檔案部門民生檔案工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2008年1月，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上提出，要轉(zhuǎn)變檔案工作中重機(jī)關(guān)團(tuán)體利用、輕個(gè)人利用，重為機(jī)關(guān)團(tuán)體服務(wù)、輕為群眾服務(wù)的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)，像重視機(jī)關(guān)團(tuán)體利用那樣重視人民群眾利用，努力建立服務(wù)人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案及時(shí)服務(wù)社會(huì)。

陳玉萍提出，通過(guò)做好民生檔案資源的開(kāi)發(fā)利用宣傳工作，構(gòu)建民生檔案查詢平臺(tái)，搭建民生檔案公共服務(wù)平臺(tái)來(lái)不斷優(yōu)化服務(wù)方式，完善民生檔案服務(wù)利用體系，提高民生檔案利用效率和服務(wù)質(zhì)量。鄧羽認(rèn)為，促進(jìn)民生檔案利用需要檔案工作者增強(qiáng)自身的社會(huì)意識(shí)，提高自身素質(zhì)，強(qiáng)化檔案利用服務(wù)的理念，以“以人為本”的服務(wù)理念為指導(dǎo)，通過(guò)熱情、周到、快捷的服務(wù)，提供全方位的檔案信息服務(wù)，讓利用者真正感受到檔案對(duì)自己的重要性。宋建青提出民生檔案實(shí)體宜由最便利人民群眾利用的單位保管，以方便民眾利用。

張衛(wèi)東通過(guò)對(duì)服務(wù)主體、服務(wù)受眾、資源體系以及服務(wù)手段四個(gè)要素的分析，提出需構(gòu)建一個(gè)檔案服務(wù)民生的模式。這個(gè)模式是一個(gè)多組織共同參與，各種資源全面覆蓋，多種手段全面實(shí)施的綜合系統(tǒng)，需要政府、檔案部門和普通公眾的共同參與。

三、總結(jié)

民生檔案是檔案工作服務(wù)民生的產(chǎn)物，順應(yīng)了民眾的需求，是檔案工作走向社會(huì)大眾的有效途徑。從服務(wù)民生的角度開(kāi)展檔案工作與服務(wù)民眾正是民生檔案研究的意義和前景所在。因此，做好民生檔案工作，服務(wù)好民眾，已經(jīng)成為廣大檔案工作者的共識(shí)。隨著我國(guó)民生檔案工作實(shí)踐的不斷豐富，檔案學(xué)界對(duì)民生檔案的探討和研究也會(huì)愈加深入。如何全面、深入地理解民生檔案的內(nèi)涵，準(zhǔn)確地把握其基本概念、特征和實(shí)質(zhì)，如何具體、有效地開(kāi)展民生檔案工作，充分發(fā)揮民生檔案的作用，還需要理論工作者和廣大檔案工作者在實(shí)踐中不斷地探索和總結(jié)。