土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究

摘 要：通過對(duì)土地征收制度實(shí)施績效進(jìn)行分析，遵循指標(biāo)的綜合性與系統(tǒng)性、相對(duì)性和科學(xué)性原則，運(yùn)用目標(biāo)法，從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)公平和用地結(jié)構(gòu)三方面篩選22個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在選取土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法對(duì)土地征收制度實(shí)施績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出影響土地征收制度的障礙因素，為土地征收制度的優(yōu)化提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：土地征收制度；績效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2013.02.0１８

Study on the Construction of Evaluation Index of Land Expropriation System Performance

TIAN Min-min， XU Yue-ming， YUE Kun

（Hebei Agricultural University，Baoding， Hebei 071000， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Based on the land expropriation system performance analysis， follow the index of comprehensive and systematic， relativity and scientific principles， using the method， from the economic effect， social justice and the land use structure of the three screening of 22 construction of the evaluation index system of land expropriation of implementing performance evaluation index system. On the selection of land expropriation system the implementation of performance evaluation index system based on the multi index comprehensive evaluation method， use of the land expropriation system the implementation of performance evaluation， to find out the effect of land expropriation system obstacle factors for land expropriation system， provided the basis for the optimization.

Key words： the land expropriation system；performance evaluation；index system

土地征收制度是國家為了公共利益的需要，以強(qiáng)制方式取得土地的一種方式。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中，土地征收制度發(fā)揮的作用越來越大，但也暴露出各種各樣的缺陷。實(shí)施績效評(píng)價(jià)是我們發(fā)現(xiàn)問題并改正問題的關(guān)鍵，怎樣合理評(píng)價(jià)以及全面衡量土地征收制度的實(shí)施績效顯得尤為重要。在進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程中，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取是土地征收制度績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，現(xiàn)在已有學(xué)者致力于績效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面的研究，如任奎和周生路在《南京市土地征用制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)研究初探》中已建立了明確的指標(biāo)體系，但目前對(duì)于系統(tǒng)介紹績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的文章并不多，筆者在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，初步探索土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究。

1 土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用

土地征收制度實(shí)施績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是對(duì)土地征收制度實(shí)施后產(chǎn)生效果評(píng)價(jià)的指標(biāo)，是對(duì)土地征收制度不同方面影響的定量考核。指標(biāo)體系的構(gòu)建具有以下三方面的作用：第一，反映與評(píng)估?？陀^地反映土地征收制度的現(xiàn)狀，合理地評(píng)價(jià)土地征收制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障公平、促進(jìn)用地結(jié)構(gòu)合理性三方面的作用。第二，檢測(cè)與預(yù)警。在指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，檢測(cè)土地征收各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問題，通過具體指標(biāo)的量化對(duì)土地征收各個(gè)問題環(huán)節(jié)發(fā)出預(yù)警信號(hào)。第三，糾正和完善。通過對(duì)一系列指標(biāo)的分析找出土地征收制度的障礙因素，促進(jìn)土地征收制度的不斷完善[1]。

2 土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

人多地少、土地資源緊張是我國的基本國情[2]，怎樣高效率利用我國現(xiàn)有土地是緩解這一問題的關(guān)鍵。由于歷史原因，我國集體所有土地面積較大，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)向農(nóng)村取地的趨勢(shì)越來越明顯，嚴(yán)重威脅我國1.2億公頃耕地紅線。自土地征收制度建立以來，不僅為我國城市建設(shè)提供了用地保障，而且兼顧了我國的基本國情，有效利用與合理規(guī)劃現(xiàn)有土地，從根本上保護(hù)了農(nóng)業(yè)用地，確保我國糧食安全。

2.1 指標(biāo)選取的原則

在指標(biāo)選取時(shí)，為保證選取的指標(biāo)能夠有效反映土地征收制度的實(shí)施績效，使績效評(píng)價(jià)的實(shí)施得以進(jìn)行，應(yīng)遵循一定的指標(biāo)選取原則。

2.1.1 指標(biāo)的綜合性與系統(tǒng)性[3] 全面考慮土地征收制度的各個(gè)方面，建立綜合的土地征收制度績效指標(biāo)體系，既要考慮到各個(gè)指標(biāo)之間的相互聯(lián)系，又要兼顧指標(biāo)之間的獨(dú)立性。

2.1.2 相對(duì)性原則 在對(duì)土地征收制度績效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要從正反兩方面著手，既要認(rèn)識(shí)到土地征收制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所起的正面作用，又要結(jié)合社會(huì)的實(shí)際情況，全面考慮可能由此帶來的負(fù)面影響，進(jìn)行指標(biāo)選取時(shí)，應(yīng)根據(jù)相對(duì)性原則，從兩方面選取指標(biāo)。

2.1.3 科學(xué)性原則 科學(xué)性分兩個(gè)方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的科學(xué)性和數(shù)據(jù)獲取的科學(xué)性。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的科學(xué)性是指所選取的指標(biāo)能夠正確反映土地征收制度的績效，數(shù)據(jù)獲取的科學(xué)性是指所選取的指標(biāo)是可以獲取的，在不同時(shí)間段的縱向?qū)用嫔虾筒煌貐^(qū)的空間層面上具有連續(xù)性。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的來由分析

隨著城市化的加快和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷進(jìn)行，對(duì)土地的需求尤其是對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，土地征收作為取得土地的主要方式之一，為支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，在被征收的土地中，90%的土地被用做建設(shè)用地，隨著建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，直接促進(jìn)了地方人均GDP的發(fā)展[4]。在土地的利用過程中，涉及到了契稅、土地使用稅等，稅費(fèi)的繳納也對(duì)土地征收制度實(shí)施的經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生了影響。

由于土地征收后歸為國有，征收后的土地用途主要用于除農(nóng)業(yè)之外的二、三產(chǎn)業(yè)，因此，不可避免的會(huì)造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)生活水平的差距，以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的完善程度差距上。對(duì)土地征收制度實(shí)施績效的影響歸納為公平效應(yīng)指標(biāo)。

征收后的土地分別用于工業(yè)、金融業(yè)、住宅用地，它們之間的面積比例是否協(xié)調(diào)以及其本身是否得到合理利用，成為表現(xiàn)土地征收制度在結(jié)構(gòu)效應(yīng)方面發(fā)展程度的主要標(biāo)志。

2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

選取評(píng)價(jià)指標(biāo)的方法有目標(biāo)法、問題法、范圍法、部門法、因果法等[5]。在充分了解土地征收制度各主體間相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地征收制度的內(nèi)容和本身具有的特點(diǎn)，運(yùn)用目標(biāo)法，從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)公平、用地結(jié)構(gòu)[6]是否公平三方面選取相互獨(dú)立并且能夠反映土地征收實(shí)施績效的敏感性指標(biāo)，建立土地征收制度實(shí)施績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見表1。

2.3.1 土地征收制度實(shí)施績效經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)

（1）契稅、房產(chǎn)營業(yè)稅占財(cái)政收入的比重[7]。指契稅與房產(chǎn)營業(yè)稅之和與財(cái)政收入的比值。該指標(biāo)反應(yīng)土地征收用于商品房后帶來的經(jīng)濟(jì)收益。

（2）地均GDP。指每平方公里土地創(chuàng)造的GDP，由于土地征收制度帶來的經(jīng)濟(jì)效益是由土地引起的，所以地均GDP比人均GDP更能反映土地帶來的經(jīng)濟(jì)收益。該指標(biāo)反映了土地利用效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（3）土地出讓金占財(cái)政收入的比重。土地出讓金是指受讓人按照規(guī)定應(yīng)該收取的費(fèi)用，該指標(biāo)反映土地征收制度的成本費(fèi)用，在進(jìn)行實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)需進(jìn)行指標(biāo)正向化。

（4）土地使用稅占財(cái)政收入的比重。土地征收會(huì)給政府帶來直接經(jīng)濟(jì)收益，該指標(biāo)對(duì)土地征收制度實(shí)施績效的影響為正向的。

（5）非農(nóng)業(yè)收入比。三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)林牧漁產(chǎn)值之差除以三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。由于土地征收后主要用于非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過非農(nóng)業(yè)收入的發(fā)展趨勢(shì)，可以評(píng)價(jià)土地征收績效的間接經(jīng)濟(jì)效益。

（6）工業(yè)總產(chǎn)值增加率。第二年的工業(yè)總產(chǎn)值與第一年工業(yè)總產(chǎn)值之差除以第一年的工業(yè)總產(chǎn)值。征收后的土地很大比重用于工業(yè)用途，工業(yè)總產(chǎn)值的增加率確切地反映土地征收制度在間接經(jīng)濟(jì)效益方面的實(shí)施績效。

2.3.2 土地征收制度實(shí)施績效公平效應(yīng)指標(biāo)

（1）房價(jià)收入比。指住房價(jià)格與城市居民家庭年收入的比值。通過房價(jià)收入比與標(biāo)準(zhǔn)值相比，反映該地區(qū)土地征收制在住房公平方面的實(shí)施績效。

（2）城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)。城鎮(zhèn)個(gè)人食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重，反映城鎮(zhèn)人民生活水平的高低情況，反映土地征收制度在城鎮(zhèn)中的實(shí)施績效。

（3）農(nóng)村恩格爾系數(shù)。農(nóng)村個(gè)人食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重，反映農(nóng)村人民生活水平高低的情況，反映土地征收制度在城鎮(zhèn)中的實(shí)施績效。

（4）失地農(nóng)民的基本生活保障。用土地被征收后失地農(nóng)民獲得的人均征地補(bǔ)償費(fèi)來表示。土地被征收后，失地農(nóng)民的基本生活保障成為評(píng)價(jià)土地征收保證公平程度的指標(biāo)之一。該指標(biāo)反映土地征收的保障制度是否公平。

（5）人均居住面積。指地區(qū)內(nèi)總的住房用地建筑面積與總常住人口的比值，該指標(biāo)反映土地征收制度實(shí)施后住房用地面積的變化趨勢(shì)，是評(píng)價(jià)土地征收制度實(shí)施后住房用地結(jié)構(gòu)是否合理的重要依據(jù)。

（6）人均耕地面積。指地區(qū)內(nèi)耕地總面積與地區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘谋戎?。該指?biāo)反映土地征收制度實(shí)施后對(duì)糧食安全造成的影響，人均耕地面積的縱向變化趨勢(shì)反映用地是否公平。

（7）人均公共綠地面積。指城市公共綠地面積與城市非農(nóng)業(yè)人口的比值，該指標(biāo)反映土地征收后用于綠化的面積分配是否合理。

（8）人均公用設(shè)施面積。用該地區(qū)的公共建筑面積除以該地區(qū)的常住總?cè)丝?。該指?biāo)反映土地被征收后用于發(fā)展公共設(shè)施的用地結(jié)構(gòu)是否合理，是衡量土地征收制度在用地安排上是否合理的重要指標(biāo)。

2.3.3 土地征收制度實(shí)施績效結(jié)構(gòu)效應(yīng)指標(biāo)

（1）工業(yè)用地比例。指用于工業(yè)生產(chǎn)的土地面積與土地利用總面積的比值，該指標(biāo)反映土地征收后的用途是否合理。

（2）住宅用地比例。指住宅用地面積占土地利用總面積的比例，該指標(biāo)反映土地征收后的數(shù)量分布是否合理。

（3）商業(yè)金融用地比例。指用于發(fā)展商業(yè)金融用地的面積占土地利用總面積的比例。該指標(biāo)值的大小是反映土地征收結(jié)構(gòu)中數(shù)量分布是否合理的重要指標(biāo)。

（4）平均容積率。容積率是指某項(xiàng)目區(qū)的建筑面積與土地利用面積的比率，容積率的平均值就是平均容積率。該指標(biāo)反映土地征收的土地利用效益。

（5）平均建筑密度。是指建筑首層用地面積與規(guī)劃用地面積的比值。該指標(biāo)反映建筑物的面積占用率，是反映土地征收制度實(shí)施后用地效率高低的重要標(biāo)志。

（6）房屋空置率。指某一時(shí)刻空置房屋的面積與房屋總面積的比值。該指標(biāo)反映被征收后的土地用于居住的用地效率。

（7）土地利用率。指已利用的土地面積與土地利用的總面積之比。被征收后的土地存在利用效率的高低，該指標(biāo)的大小反映土地利用的效率績效。

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)的處理

由于各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的單位和數(shù)量級(jí)不同，如果直接對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，無量綱化處理的目的就是消除量綱，使所選指標(biāo)成為無數(shù)量級(jí)差別的標(biāo)準(zhǔn)值，因此，必須對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化。無量綱化處理的方法有多種，分為線性無量綱化和非線性無量綱化，筆者采用均值化處理的方法，屬于線性無量綱化方法中的一種。

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)均值化處理的無量綱化

在所選取的指標(biāo)中，有的指標(biāo)值越大越好（極大型指標(biāo)），有的指標(biāo)值越小越好（極小型指標(biāo)），有的其取值越居中越好（居中型指標(biāo)）[8]。筆者選取的指標(biāo)有極大型指標(biāo)和極小型指標(biāo)，例如，房屋空置率是極小型指標(biāo)，在績效評(píng)價(jià)前，必須對(duì)指標(biāo)進(jìn)行一致化處理，否則無法進(jìn)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)一處理，剩余指標(biāo)均為極大型指標(biāo)[9]。

評(píng)價(jià)指標(biāo)的均值化處理公式為：

Yij=■

式中，Ｘˉj為指標(biāo)Xj的樣本平均值。均值化后各指標(biāo)的均值都為 1，其方差為：

var（Xj）=EXj-1■=E■■=■■

均值化后各指標(biāo)的方差是各指標(biāo)變異系數(shù)的平方， 它保留了各指標(biāo)變異程度的信息。

3.2 權(quán)重確定

不同指標(biāo)的重要程度不一樣，對(duì)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)大小也不盡相同。筆者應(yīng)用客觀賦權(quán)法合理地分析土地征用制度實(shí)施績效指標(biāo)值的變異系數(shù)，變異程度較大的指標(biāo)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的反應(yīng)情況有較好的區(qū)分，應(yīng)該賦予較大的權(quán)重；變異程度較小的指標(biāo)，賦予較小的權(quán)重。依據(jù)變異程度的大小確定河北省土地征用制度實(shí)施績效的參評(píng)因素因子權(quán)重[10]。

3.3 制度績效綜合評(píng)價(jià)

采用線性綜合評(píng)價(jià)模型：

Yi=■WjXij （i=1，2，...n，j=1，2，...，m）

式中，Xij為第 i 個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)第j項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值，Wj為評(píng)價(jià)指標(biāo) Xj的權(quán)重系數(shù)， Yi為第 i 個(gè)被評(píng)價(jià)系統(tǒng)的綜合值。從這個(gè)模型來看， 影響綜合評(píng)價(jià)結(jié)果可靠性的因素包括所選取的指標(biāo) Xj及各指的權(quán)數(shù)Wj[11]。

最后利用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算出的績效值進(jìn)行綜合分析，得出土地征收制度實(shí)施績效水平的高低。

4 結(jié) 論

建立合理的土地征收制度指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是實(shí)施土地征收制度績效評(píng)價(jià)的一項(xiàng)有效措施。通過建立指標(biāo)體系能夠量化、細(xì)化土地征收制度的實(shí)施績效，對(duì)土地征收制度的實(shí)施績效進(jìn)行科學(xué)的、合理的、公平的、公正的的考核與評(píng)價(jià)，為土地管理者完善土地征收制度提供可行的依據(jù)。同時(shí)，明確的土地征收制度指標(biāo)體系的建立能夠起到及時(shí)跟蹤、信號(hào)預(yù)警的作用，發(fā)揮一線監(jiān)督的作用，對(duì)我國土地征收制度的不斷完善起了重要的推動(dòng)作用。

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