我國生態(tài)補償現(xiàn)狀及解決途徑

摘 要 生態(tài)補償是保護生態(tài)環(huán)境的一種經(jīng)濟手段。我國生態(tài)補償機制上面臨的種種困難，應從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度對中國建立生態(tài)補償機制進行系統(tǒng)的審視與研究，這也是進一步落實科學發(fā)展觀、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧的重要步驟。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償；現(xiàn)狀；解決途徑

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1673-9671-（2012）112-0216-01

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。廣義的生態(tài)補償不僅包括由生態(tài)系統(tǒng)服務受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務提供者提供因保護生態(tài)環(huán)境所造成損失的補償，還包括由生態(tài)環(huán)境破壞者向生態(tài)環(huán)境破壞受害者的賠償。

生態(tài)補償可以分3個層次：生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化手段，特別是資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化；一種促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，建立有利于生態(tài)保護的財政和稅費制度，促進地方開展生態(tài)保護；一種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，依據(jù)生態(tài)環(huán)境的外部性和區(qū)域性特征建立區(qū)域生態(tài)補償機制，提高生態(tài)環(huán)境保護的積極性和保護效率，促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

機制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實問題，戰(zhàn)略與政策框架應該包括7個部分：戰(zhàn)略定位、目標、原則和步驟，優(yōu)先領(lǐng)域，法律和政策依據(jù)，補償依據(jù)和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

1 我國實施生態(tài)補償?shù)幕厩闆r

我國最早的生態(tài)補償實踐開始于上世紀80年代， 我國森林與自然保護區(qū)的補償工作起步較早，國家投入較多，取得了較明顯的成效，除了森林生態(tài)效益補償基金制度之外，天然林保護、退耕還林等6大工程也是對長期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補償。1992年，國務院批轉(zhuǎn)國家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟體制改革要點的通知》，明確提出“要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用”；1993年國務院發(fā)出《關(guān)于進一步加強造林綠化工作的通知》，指出“要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收生態(tài)效益補償費制度”。1993年征收范圍擴大到礦產(chǎn)開發(fā)、土地開發(fā)、旅游開發(fā)、自然資源、藥用植物和電力開發(fā)等六大類。征收方式主要有按項目投資總額、產(chǎn)品銷售總額、產(chǎn)品單位產(chǎn)量、按生態(tài)破壞的占地面積征收，綜合性收費和押金制度等六種。之后，國家實施了國家級自然保護區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費的嘗試；實施了天然林保護、退耕還林、三北和長江流域防護林體系等重點生態(tài)體系建設工程，加強森林資源的生態(tài)補償；實施退牧還草，加強對草原資源的生態(tài)補償。2004年，中央森林生態(tài)效益補償基金正式建立，標志著我國森林生態(tài)效益補償基金制度的實質(zhì)性確立。

在流域方面，地方實踐主要集中在城市飲用水源地保護和行政轄區(qū)內(nèi)的中小流域上下游間的生態(tài)補償，其主要政策手段是上級政府對被補償?shù)胤秸呢斦D(zhuǎn)移支付，或整合相關(guān)資金渠道集中用于被補償?shù)貐^(qū)。20世紀80年代中期起，我國對礦產(chǎn)資源開發(fā)征收礦產(chǎn)資源稅，從1994年起開征礦產(chǎn)資源補償費。1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》具體規(guī)定，不能履行水土保持、土地復墾和環(huán)境保護責任的采礦人，應向有關(guān)部門交納履行上述責任所需的費用。

近年來黨和政府提出了科學發(fā)展觀，強調(diào)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)建設給予高度重視，并采取了一系列加強生態(tài)保護和建設的政策措施，有力地推進了生態(tài)狀況的改善。

2 我國生態(tài)補償機制存在的主要問題

1）基礎(chǔ)研究薄弱。生態(tài)價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確界定。如何科學準確地界定生態(tài)補償標準和對象，成為制約生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素。

2）補償方式比較單一。沒有建立良性投融資機制。投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金，分散使用，造成資金的低效利用和浪費。

3）現(xiàn)行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補償機制的建立。例如，我國現(xiàn)行的資源稅政策，計稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業(yè)對資源的濫采濫用，造成了資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

4）征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。其他相關(guān)行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護投入得不到補助，在一定程度上影響相關(guān)單位保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

5）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，國家投入巨額資金的生態(tài)建設項目和補償存在著地方和部門漁利行為。

6）法律法規(guī)體系不健全。我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規(guī)定，但法律條款之間存在著矛盾，影響了生態(tài)補償制度的實施。如在承包荒山植樹造林的過程中，承包人好不容易等到樹木成才，但法律不允許種樹人隨意采伐、挖掘具有防風固沙等生態(tài)功能的植被，受益艱難，挫傷了當事人投資種樹的積極性。

3 生態(tài)補償機制的對策建議

建立和完善生態(tài)補償機制，必須認真落實科學發(fā)展觀，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力，堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制，逐步加大補償力度，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化，推動各個區(qū)域走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

1）加強生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)研究工作。開展生態(tài)保護立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據(jù)；根據(jù)我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實際情況，突出重點，針對群眾反映突出、嚴重影響生產(chǎn)生活和需要實行搶救性保護的區(qū)域，如自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、受野生動物危害人類難以生存地區(qū)開展補償試點。

2）要加強宣傳教育，增強利益相關(guān)各方對生態(tài)補償?shù)恼J知與參與。

3）建立健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度加快建立“環(huán)境財政”。把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?。采取“以能代賑”等措施，通過貨幣幫助或?qū)嵨镅a貼，大力支持開發(fā)利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農(nóng)村特別是西部地區(qū)農(nóng)村燃能問題。

4）強化生態(tài)補償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機制進一步完善生態(tài)補償?shù)氖召M制度。完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。進一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?，并向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜。

5）拓寬生態(tài)建設和環(huán)境保護資金籌措渠道要注意開展多渠道融資。政府投入為主、全社會支持生態(tài)環(huán)境建設的投資融資體制。建立健全生態(tài)補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作，形成多方并舉，合力推進。

6）要逐步完善生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制。應理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的加快建立。

7）加強生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?。環(huán)境財政稅收政策的穩(wěn)定實施，生態(tài)項目建設的順利進行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。要積極借鑒國內(nèi)外在生態(tài)補償方面的成功經(jīng)驗，堅持改革創(chuàng)新，健全政策法規(guī)，完善管理。

參考文獻

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