海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的若干思考

隨著國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的發(fā)展，貿(mào)易安全與便利成為各個(gè)國(guó)家首要考慮的問(wèn)題，這給海關(guān)與商界均帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)?！度蛸Q(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》提出了海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的概念，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，本文擬首先介紹伙伴關(guān)系提出的背景和各國(guó)海關(guān)相應(yīng)的做法，然后具體分析實(shí)現(xiàn)海關(guān)與商界伙伴關(guān)系遇到的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略。

一、提出海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的背景

“9.11”事件及隨后發(fā)生的一系列恐怖主義事件促使國(guó)際社會(huì)大大提升了對(duì)貿(mào)易安全與便利的重視程度，為保證各國(guó)海關(guān)有效履行稅收征管、邊境保護(hù)等方面的重要職能，加強(qiáng)國(guó)際合作，促進(jìn)監(jiān)管互認(rèn)，信息共享，保障國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，世界海關(guān)組織（World Customs Organization，以下簡(jiǎn)稱WCO）在充分吸收成員國(guó)海關(guān)和商界的意見、建議的基礎(chǔ)上制定了一個(gè)關(guān)于保障國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利的制度，即《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》），作為WCO成員必須接受和實(shí)施的最低標(biāo)準(zhǔn)。海關(guān)與商界之間的伙伴關(guān)系是《標(biāo)準(zhǔn)框架》的兩大支柱之一。至此，海關(guān)與商界伙伴關(guān)系被正式提出，在《標(biāo)準(zhǔn)框架》隨后的技術(shù)說(shuō)明中，將伙伴關(guān)系解釋為“各國(guó)海關(guān)都應(yīng)該與企業(yè)建立伙伴關(guān)系，以保證國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全”。

二、AEO概念的引入

為明確海關(guān)與商界伙伴關(guān)系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，《標(biāo)準(zhǔn)框架》引入了“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者”（Authorized Economic Operator，簡(jiǎn)稱AEO）的概念：“以任何一種方式參與貨物國(guó)際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報(bào)關(guān)行、承運(yùn)商、理貨人、中間商、口岸和機(jī)場(chǎng)、貨站經(jīng)營(yíng)者、綜合經(jīng)營(yíng)者、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和分銷商”?；锇殛P(guān)系的主體便是海關(guān)與AEO，AEO需要達(dá)到一定的安全標(biāo)準(zhǔn)、在日常業(yè)務(wù)中應(yīng)采取加強(qiáng)安全的最佳做法或制定若干安全制度，且這些標(biāo)準(zhǔn)、做法和制度應(yīng)是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和各企業(yè)的商業(yè)運(yùn)作模式之上。海關(guān)應(yīng)與AEO加強(qiáng)合作，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全與便利。

三、 各國(guó)海關(guān)與商界合作現(xiàn)狀

1.外國(guó)海關(guān)與商界合作現(xiàn)狀

（1）美國(guó)海關(guān)。受9.11事件的影響，美國(guó)海關(guān)全面重組，特別加強(qiáng)了邊境保護(hù)和貿(mào)易安全的職能。其中一個(gè)舉措就是實(shí)施“海關(guān)－商界反恐伙伴”計(jì)劃（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，簡(jiǎn)稱C-TPAT），以優(yōu)惠通關(guān)、簡(jiǎn)化貨物安檢手續(xù)等為條件，要求國(guó)內(nèi)或外國(guó)進(jìn)口商、貨運(yùn)商、貿(mào)易中間商、制造商等按照一定安全標(biāo)準(zhǔn)，建立公司內(nèi)部安全控制制度，自主規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）瑞典海關(guān)。瑞典海關(guān)為促進(jìn)貿(mào)易便利化實(shí)行階梯式管理系統(tǒng)（The Stairway）。海關(guān)通過(guò)對(duì)企業(yè)的詳細(xì)調(diào)查給企業(yè)確定級(jí)別，頒發(fā)證書。企業(yè)的資信與手續(xù)的簡(jiǎn)化是對(duì)等的。企業(yè)的級(jí)別越高，按海關(guān)要求做的越多，承諾的越多，通關(guān)時(shí)，海關(guān)做的就越少，通關(guān)就越便利。瑞典海關(guān)高度重視與商界的伙伴關(guān)系，認(rèn)為“以客戶為主”、“與客戶對(duì)話”與有效的邊境監(jiān)管一樣重要。

（3）荷蘭海關(guān)。荷蘭海關(guān)依據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、進(jìn)出口業(yè)務(wù)量及企業(yè)以往守法記錄確定了大約700多家便捷通關(guān)的較大型企業(yè)，海關(guān)在這些企業(yè)設(shè)有專門的企業(yè)協(xié)調(diào)人（Client coordinator）。作為海關(guān)與企業(yè)的紐帶，其工作的主要內(nèi)容便是協(xié)調(diào)處理海關(guān)與企業(yè)之間的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，獲得企業(yè)大量的風(fēng)險(xiǎn)信息資料。

除此以外，加拿大海關(guān)“保護(hù)伙伴”計(jì)劃及澳大利亞海關(guān)“客戶認(rèn)證項(xiàng)目”都是海關(guān)與商界合作模式的典范。

2.我國(guó)海關(guān)與商界之間合作的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)海關(guān)與商界之間合作的主要形式有企業(yè)分類管理制度、簽訂合作諒解備忘錄等。

（1）企業(yè)分類管理制度。根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)企業(yè)實(shí)施分類管理辦法》，海關(guān)根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理狀況、報(bào)關(guān)情況、遵守海關(guān)法律法規(guī)的情況等，設(shè)置A、B、C、D四個(gè)管理類別，對(duì)企業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)的分類管理。企業(yè)分類管理制度體現(xiàn)了海關(guān)“誠(chéng)信守法便利、失信違法懲戒”的監(jiān)管原則，有效地促進(jìn)了企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)，提高了企業(yè)的守法自律意識(shí)，也在一定程度上降低了守法企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、合法經(jīng)營(yíng)的口岸經(jīng)濟(jì)秩序具有積極促進(jìn)作用。

（2）合作諒解備忘錄（以下簡(jiǎn)稱MOU）。簽訂MOU是實(shí)現(xiàn)海關(guān)主管、企業(yè)自管、社會(huì)共管的重要手段。按照MOU的要求，海關(guān)與企業(yè)必須建立固定的聯(lián)系渠道和磋商機(jī)制，加強(qiáng)信息的交流和互通，并注重相互間的協(xié)調(diào)配合和專題調(diào)研。同時(shí)，通過(guò)MOU，海關(guān)可以幫助企業(yè)明確自己的權(quán)利，為企業(yè)提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，及時(shí)給規(guī)范出口企業(yè)提供最新便利措施。海關(guān)與企業(yè)簽訂MOU，體現(xiàn)了海關(guān)以企業(yè)為單元的管理思想。

除此以外，海關(guān)還通過(guò)召開企業(yè)座談會(huì)、實(shí)施關(guān)務(wù)公開等制度與企業(yè)建立聯(lián)系渠道。

四、我國(guó)海關(guān)與商界合作存在的問(wèn)題

1.法律問(wèn)題

《海關(guān)法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)海關(guān)是國(guó)家的進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)?！边@從法律角度就把海關(guān)與商界的關(guān)系定義為“監(jiān)督管理”和“被監(jiān)督管理”，如果不能對(duì)這一關(guān)系作合理理解，那么海關(guān)與商界的“伙伴”關(guān)系從一開始就缺乏法律授權(quán)。

2.意識(shí)問(wèn)題

海關(guān)的主體意識(shí)與商界的客體意識(shí)仍然根深蒂固。在實(shí)際操作中，海關(guān)重“管理”，輕“服務(wù)”；重“安全”，輕“便利”。我國(guó)海關(guān)與商界雖然也存在著多種形式的合作，但海關(guān)都是居于主導(dǎo)地位，企業(yè)屬于被動(dòng)接受的狀態(tài)。企業(yè)自身的主體意識(shí)還有待加強(qiáng)，特別是中小企業(yè)意識(shí)不夠，擔(dān)心海關(guān)出臺(tái)的任何政策都會(huì)以增加企業(yè)成本為代價(jià)，造成企業(yè)消極應(yīng)付的狀態(tài)。

3.“商界”的范圍狹窄。

《標(biāo)準(zhǔn)框架》中對(duì)商界的定義就是AEO—“經(jīng)授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者”， AEO不僅包括大企業(yè)，還包括數(shù)量眾多的中小企業(yè)，不僅涉及海關(guān)與企業(yè)兩個(gè)主體，還包括了以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的第三方組織，美國(guó)海關(guān)C-TPAT計(jì)劃中的AEO甚至還包括美國(guó)本土外的企業(yè)。對(duì)比我國(guó)海關(guān)的實(shí)際情況，目前與商界的關(guān)系還局限在與進(jìn)出口企業(yè)的合作關(guān)系上，不包括第三方的參與，商界的范圍需要在實(shí)踐中加以拓展。

五、帶來(lái)的啟發(fā)

1.順應(yīng)形勢(shì)，轉(zhuǎn)變思想，服務(wù)大局

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)海關(guān)過(guò)多側(cè)重于監(jiān)管職能，而忽視了服務(wù)便利職能?；谶@一點(diǎn)，為應(yīng)對(duì)環(huán)境變化，順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)海關(guān)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想，樹立起海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的意識(shí)，將海關(guān)與商界置身于一個(gè)平等的框架內(nèi)開展合作，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)海關(guān)的信心。在實(shí)踐中要積極引導(dǎo)企業(yè)建立主體意識(shí)，主動(dòng)把企業(yè)自身和海關(guān)連成一片，要讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到，海關(guān)與企業(yè)的根本利益是一致的。

2.構(gòu)建有中國(guó)特色的海關(guān)與商界伙伴關(guān)系

事實(shí)上，關(guān)于海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，國(guó)際社會(huì)也沒(méi)有一致的結(jié)論，各國(guó)都是站在本國(guó)的立場(chǎng)去加以理解。構(gòu)建海關(guān)與商界伙伴關(guān)系不能照搬照抄國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，要考慮到中國(guó)國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，比如中小企業(yè)多，實(shí)力較弱，主體意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)海關(guān)信心不夠等。我們應(yīng)積極整合現(xiàn)在我國(guó)海關(guān)與商界合作的各項(xiàng)資源，避免全盤否定，只求“創(chuàng)新”，應(yīng)在對(duì)比、借鑒的基礎(chǔ)之上逐步整合創(chuàng)新。

（1）大企業(yè)帶動(dòng)小企業(yè)。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中都具有不可忽視、不可替代的作用。海關(guān)與商界伙伴關(guān)系不僅要考慮到大企業(yè)的利益，還應(yīng)該重點(diǎn)引導(dǎo)和關(guān)心中小企業(yè)。但由于中小企業(yè)實(shí)力較弱，對(duì)國(guó)際貿(mào)易的運(yùn)作流程比較生疏，導(dǎo)致海關(guān)對(duì)其實(shí)行旨在促進(jìn)貿(mào)易便利化的措施時(shí)，中小企業(yè)會(huì)因?yàn)榭赡茉黾舆\(yùn)營(yíng)成本而產(chǎn)生消極退出的想法。由于海關(guān)與商界伙伴關(guān)系對(duì)企業(yè)實(shí)行的是自愿加入原則，首先應(yīng)在感興趣的守法大企業(yè)里進(jìn)行試點(diǎn)，產(chǎn)生成效后再逐步推廣到中小企業(yè)。

（2）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。我國(guó)的企業(yè)數(shù)量相當(dāng)龐大，涉及面極為廣泛，海關(guān)不可能承擔(dān)對(duì)所有企業(yè)的溝通和指導(dǎo)工作。行業(yè)協(xié)會(huì)是以同行業(yè)企業(yè)為主體，在自愿的基礎(chǔ)上為增進(jìn)共同利益而組織起來(lái)的，身份地位相對(duì)客觀和獨(dú)立，是海關(guān)與企業(yè)之間一個(gè)較為合適的聯(lián)系橋梁。各國(guó)海關(guān)如美國(guó)、荷蘭和瑞典等國(guó)海關(guān)，均相當(dāng)重視與商會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)系和配合。應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，建立與行業(yè)協(xié)會(huì)的定期溝通聯(lián)系制度，是構(gòu)建海關(guān)與商界伙伴關(guān)系的重要基礎(chǔ)。