優(yōu)化浙江海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)問(wèn)題初探

摘 要：在陸域經(jīng)濟(jì)越來(lái)越因資源枯竭而受影響的今天，一個(gè)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否直接關(guān)系其競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，已經(jīng)建立了各種海洋保護(hù)區(qū)；實(shí)踐表明是符合中國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)與保護(hù)海洋環(huán)境之間矛盾較佳的解決方式。浙江省作為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的省份，在充分利用自己的地域優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，近年來(lái)也加大了海洋保護(hù)力度，建立起了數(shù)量和類(lèi)型都比較多的海洋保護(hù)區(qū)。在分析浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出了若干優(yōu)化海洋特別保護(hù)區(qū)管理的建議。

關(guān)鍵詞：海洋經(jīng)濟(jì)；海洋特別保護(hù)區(qū)；海洋環(huán)境；浙江

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0120-03

第六次人口普查報(bào)告顯示，浙江省常住人口為5 442.69萬(wàn)，而浙江省陸域面積只有10.18萬(wàn)平方公里。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地少人多的矛盾越來(lái)越突出。浙江省的海域面積有26萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于兩個(gè)半陸域面積。海岸線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)6 696公里，規(guī)劃可建萬(wàn)噸級(jí)以上泊位的深水岸線(xiàn)有506公里，面積500平方米以上的海島有2 878個(gè)，均為全國(guó)第一；舟山漁場(chǎng)是全球四大漁場(chǎng)之一，可捕撈量居全國(guó)第一；潮汐能、波浪能、洋流能、溫差能等可開(kāi)發(fā)的海洋能居全國(guó)首位；東海石油資源主要分布在浙江海域。如此豐富的海洋資源為浙江陸域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境找到了出路。事實(shí)上，浙江省已然建設(shè)成為一個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)大省。

2010年浙江省海洋生產(chǎn)總值達(dá)到3 500億元，約占全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量的1/10，占浙江GDP的比重約為13%。浙江已經(jīng)建立起比較完備的海洋產(chǎn)業(yè)體系，包括石化、鋼鐵、船舶修造等臨港產(chǎn)業(yè)和海洋旅游、海水淡化、海洋生物醫(yī)藥、海洋可再生能源等新能源產(chǎn)業(yè)。浙江省在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也伴隨著海洋環(huán)境污染、海洋生物多樣性破壞、漁業(yè)資源枯竭等一系列問(wèn)題。例如在漁業(yè)資源方面，隨著浙江省海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，不少重要養(yǎng)殖、捕撈水域被污染和侵占，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)品種的“三場(chǎng)一通道”被破壞。

海洋漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：20世紀(jì)國(guó)家投資建設(shè)的商品魚(yú)基地、浙江省漁民世代賴(lài)以生存的水域和一些養(yǎng)殖主導(dǎo)品種生產(chǎn)區(qū)域被占用、填埋；陸域環(huán)境污染和各類(lèi)沿海工程建設(shè)導(dǎo)致一些傳統(tǒng)養(yǎng)殖品種、特有（稀有）品種的繁育、生長(zhǎng)環(huán)境遭到破壞，水域逐步喪失漁業(yè)功能，生產(chǎn)力下降明顯，三門(mén)灣、樂(lè)清灣和象山港等漁業(yè)生物資源豐富的港灣環(huán)境條件急劇變化，貝類(lèi)、魚(yú)蝦類(lèi)等海水養(yǎng)殖苗種（附苗）基地大幅度減少；過(guò)度捕撈造成近海和內(nèi)陸水域漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退；由于長(zhǎng)期采取粗放型、掠奪式的捕撈方式，造成傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)漁業(yè)品種資源衰退程度加劇，漁獲物的低齡化、小型化、低值化現(xiàn)象嚴(yán)重，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益明顯下降 [1]。

如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)之間的難題？面對(duì)這種海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與寶貴的海洋資源及海洋保護(hù)之間的深層次矛盾，急需以海洋可持續(xù)利用為宗旨建立一批海洋特別保護(hù)區(qū)，充分實(shí)現(xiàn)在對(duì)少數(shù)珍稀自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行絕對(duì)保護(hù)的同時(shí)，在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)海洋資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[2]。

一、建設(shè)海洋特別保護(hù)區(qū)的必要性

由于全球性的海洋開(kāi)發(fā)，近岸海域環(huán)境遭到破壞，海洋資源被過(guò)度利用，導(dǎo)致海洋生態(tài)保護(hù)問(wèn)題日益突出。國(guó)際社會(huì)越來(lái)越重視海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)相繼制定了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《生物多樣性公約》等條約為海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理構(gòu)建了國(guó)際法律框架。沿海地區(qū)和國(guó)家相繼建立起了各種類(lèi)型的海洋保護(hù)區(qū)。國(guó)內(nèi)外的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)建立海洋保護(hù)區(qū)能夠完整地保存自然環(huán)境和自然資源的本來(lái)面貌：能保護(hù)、恢復(fù)、發(fā)展、引種、繁殖生物資源，能保存生物物種的多樣性，能消除和減少人為的不利影響，海洋保護(hù)區(qū)的興起，為人類(lèi)保護(hù)海洋環(huán)境及其資源，開(kāi)辟了新的途徑 [3]。

海洋保護(hù)區(qū)延續(xù)了陸地保護(hù)區(qū)的理念，要對(duì)保護(hù)海域進(jìn)行部分或全部的封閉管理，這必然限制了已有的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，與傳統(tǒng)的海洋開(kāi)放觀念有沖突。至于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，人口大國(guó)，開(kāi)發(fā)利用自然資源對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重要的作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題在中國(guó)似乎更加突出。在中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情國(guó)力下，如果單純?cè)O(shè)立大量嚴(yán)格意義上的保護(hù)區(qū)，勢(shì)必在沿海日益增長(zhǎng)的人口和資源需求之間產(chǎn)生更大、更多矛盾，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定 [3]。

海洋保護(hù)區(qū)的管理正在從傳統(tǒng)的強(qiáng)制性管理向考慮當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求，保護(hù)和開(kāi)發(fā)相結(jié)合的新模式轉(zhuǎn)變。海洋特別保護(hù)區(qū)本質(zhì)上是一種兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)，通過(guò)特殊的協(xié)調(diào)管理手段，促進(jìn)海洋資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的特定海域。海洋特別保護(hù)區(qū)的目標(biāo)和宗旨適應(yīng)了該發(fā)展趨勢(shì)，將成為海洋保護(hù)與利用的必然選擇。因此，建立海洋特別保護(hù)區(qū)，符合中國(guó)的實(shí)際需要。

二、浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀分析

浙江省是一個(gè)海洋大省，海洋資源豐富，有利于發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。浙江省海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的破壞作用正日益顯現(xiàn)。海洋環(huán)境和資源是海洋經(jīng)濟(jì)賴(lài)以發(fā)展的要素，為了持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，浙江省提出了可持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的口號(hào)，在全省范圍內(nèi)對(duì)海洋環(huán)境和資源進(jìn)行保護(hù)。經(jīng)過(guò)不懈努力，目前浙江省的海洋保護(hù)水平已經(jīng)處于前列。現(xiàn)統(tǒng)計(jì)浙江省內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)如下：

從上表可見(jiàn)，浙江省已經(jīng)建立起國(guó)家級(jí)和地方級(jí)多層次的海洋特別保護(hù)區(qū)體系，現(xiàn)以普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)為例，結(jié)合《浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》、《浙江普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》、《浙江省海洋環(huán)保項(xiàng)目與資金管理辦法》、《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作方案》等法規(guī)文件分析浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理模式。

浙江省普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保護(hù)區(qū)）以保護(hù)被保護(hù)對(duì)象及其賴(lài)以生存的自然環(huán)境為宗旨，實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、開(kāi)發(fā)利用服從保護(hù)的方針。浙江省特設(shè)普陀中街列島海洋特別保護(hù)區(qū)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保護(hù)區(qū)管理局）為其主管部門(mén)。保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立重點(diǎn)區(qū)。重點(diǎn)區(qū)劃分為一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)。一級(jí)保護(hù)區(qū)包括黃興島西北側(cè)島礁資源和巖礁性魚(yú)類(lèi)資源保護(hù)區(qū)、葉子山貝藻類(lèi)資源保護(hù)區(qū)；二級(jí)保護(hù)區(qū)包括中街山列島無(wú)居民島島礁資源保護(hù)區(qū)、西福山貝藻類(lèi)資源保護(hù)區(qū)；開(kāi)發(fā)利用區(qū)包括青浜島東側(cè)海域人工魚(yú)礁增殖放流區(qū)、中街山列島生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)、中街山列島生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)。

一級(jí)保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度最強(qiáng)，該區(qū)在近三至五年內(nèi)在選劃的一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施封閉式保護(hù)，除特殊事項(xiàng)外禁止一切人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，避免人為采捕活動(dòng)對(duì)資源和環(huán)境造成的影響：二級(jí)保護(hù)區(qū)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重，主要是進(jìn)行季節(jié)性保護(hù)，在保護(hù)對(duì)象繁殖生長(zhǎng)季節(jié)進(jìn)行保護(hù)，此后進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的度由資源調(diào)查結(jié)果來(lái)決定。開(kāi)發(fā)利用區(qū)主要是以開(kāi)發(fā)為主，利用保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的環(huán)境條件，對(duì)旅游資源、養(yǎng)殖環(huán)境等進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)利用。保護(hù)區(qū)實(shí)行保護(hù)區(qū)監(jiān)察隊(duì)與當(dāng)?shù)厝罕姳Ｗo(hù)管理和結(jié)合的管理方式。

在對(duì)海洋資源的管理方面，根據(jù)對(duì)象的不同分別實(shí)行許可發(fā)證準(zhǔn)入采捕制度、捕撈日志制度、配額采捕管理模式、禁漁期制度、禁捕期制度。保護(hù)區(qū)建立科研機(jī)構(gòu)對(duì)海洋生物資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)管。對(duì)為保護(hù)區(qū)的研究和管理作出貢獻(xiàn)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)破壞保護(hù)區(qū)的行為進(jìn)行處罰，以行政處罰為主，刑事處罰為輔。另外，浙江省財(cái)政設(shè)立海洋環(huán)保補(bǔ)助資金，用于海洋環(huán)保項(xiàng)目的資助，資助保護(hù)區(qū)管理局的工作。資助對(duì)象包括海洋環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、海洋環(huán)境調(diào)查、海洋環(huán)保管理機(jī)制建設(shè)、海洋環(huán)境治理項(xiàng)目。

（一）浙江省海洋保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)

結(jié)合上述普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)的基本情況可以得出浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的一些特征：

1.浙江省政府重視海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)。例如在《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作方案》中規(guī)定發(fā)展目標(biāo)之一為海洋生態(tài)明顯改善，陸源污染物入海排放得到有效控制，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系逐步健全。海洋資源得到科學(xué)開(kāi)發(fā)和利用，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)與修復(fù)，生態(tài)功能不斷改善。到2013年，清潔海域面積達(dá)12%，到2015年，清潔海域面積達(dá)15%以上[1]。

2.設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家級(jí)的海洋特別保護(hù)區(qū)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，省級(jí)的海洋特別保護(hù)區(qū)由相應(yīng)的地方海洋行政主管，主管部門(mén)比較單一。

3.有海洋環(huán)保項(xiàng)目資金對(duì)保護(hù)區(qū)活動(dòng)進(jìn)行資助?！墩憬『Ｑ蟓h(huán)保項(xiàng)目與資金管理辦法》中規(guī)定省財(cái)政設(shè)立海洋環(huán)保補(bǔ)助資金，補(bǔ)助對(duì)象包括：各級(jí)海洋行政主管部門(mén)、從事海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)的單位、海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

4.保護(hù)類(lèi)型多元化、層次化。浙江省建立起了國(guó)家級(jí)和地方級(jí)的海洋特別保護(hù)區(qū)，保護(hù)方式也比較多樣，包括資源保護(hù)區(qū)、增殖放流區(qū)、生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)、生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)等。

（二）浙江省海洋特別保護(hù)區(qū)的不足

浙江省的海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理盡管已經(jīng)走在全國(guó)的前列，但是實(shí)踐中仍然存在各種問(wèn)題。

1.保護(hù)區(qū)管理缺乏資金。然有海洋環(huán)保項(xiàng)目資金的保障，但是國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)由國(guó)家財(cái)政直接撥款，保護(hù)力度比省級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的力度大很多。海洋保護(hù)區(qū)與陸地保護(hù)區(qū)不同，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、科研水平要求相對(duì)較高。資金投入不足會(huì)直接影響保護(hù)區(qū)的日常工作[3]。

2.沿岸海域的保護(hù)力度不夠。從上文的統(tǒng)計(jì)資料可以看出，目前浙江省的海洋特別保護(hù)區(qū)大多保護(hù)海島及周邊的海域，而像其他的同樣生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地方，例如海岸、海灣、濱海濕地、入海海口等地方同樣需要政府進(jìn)行保護(hù)，浙江省在這些區(qū)域的保護(hù)力度明顯不夠。

3.內(nèi)部管理機(jī)制欠完善。雖然從總體上看各級(jí)保護(hù)區(qū)都有比較單一的主管機(jī)關(guān)，但是基于中國(guó)行政管理的分散性，保護(hù)區(qū)的內(nèi)部管理機(jī)制還不完善。比如普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)雖然建立了管理局，但是管理局與地方政府部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題在實(shí)踐中問(wèn)題不斷。再比如保護(hù)區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)主要由旅游部門(mén)管理，這樣保護(hù)區(qū)肯定會(huì)牽涉好幾個(gè)部門(mén)。多部門(mén)管理必然會(huì)導(dǎo)致利益紛爭(zhēng)。

4.海洋管理人才的缺乏。這不僅是浙江省的問(wèn)題，也是全國(guó)性的問(wèn)題。由于海洋特別保護(hù)區(qū)大多遠(yuǎn)離陸地，條件比較艱苦，對(duì)管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求又很高，因而這方面的人才培養(yǎng)比較困難。海洋保護(hù)區(qū)管理人才的缺失導(dǎo)致管理者管理方式、管理思維不科學(xué)，阻礙了海洋特別保護(hù)區(qū)發(fā)揮其應(yīng)有的功能，甚至導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)建而不管的問(wèn)題。

5.保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。雖然浙江省普陀中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c保護(hù)區(qū)的監(jiān)察，但是當(dāng)?shù)毓妳⑴c的程度以及方式很單一，并沒(méi)有真正發(fā)揮公眾參與制度應(yīng)該具備的作用。

三、優(yōu)化浙江海洋特別保護(hù)區(qū)的建議

海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)，可以有效地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。因而完善海洋特別保護(hù)區(qū)制度現(xiàn)實(shí)意義很重大，因此針對(duì)上文分析的問(wèn)題，筆者提出以下建議：

1.優(yōu)化海洋特別保護(hù)區(qū)的管理模式。中國(guó)行政管理的分散性在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法改變，那么只能尋找體制之外的管理參與者來(lái)優(yōu)化管理模式。例如在海洋特別保護(hù)區(qū)的管理中可以也必須吸收公眾和社會(huì)團(tuán)體的支持和參與。公眾參與可以加強(qiáng)海洋特別保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)中各個(gè)對(duì)象對(duì)其價(jià)值和特性的理解，還能提供一個(gè)有益的協(xié)商和協(xié)調(diào)，并最終把政府不同部門(mén)的工作集合起來(lái)，更好地平衡海洋經(jīng)濟(jì)—生態(tài)之間的矛盾[5]。

2.加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)的定期檢測(cè)，積極建設(shè)數(shù)字海洋工程。通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)的定期檢測(cè)可以了解保護(hù)區(qū)內(nèi)海洋生物多樣性和資源分布狀況，可以為生物多樣性保護(hù)和資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)提供科學(xué)依據(jù)，有利于下一步科學(xué)管理保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[2]。積極建設(shè)數(shù)字海洋工程可以向公眾宣傳海洋方面的情況，有利于提高公眾的海洋環(huán)保意識(shí)。

3.注重海洋特別保護(hù)區(qū)相關(guān)人才培養(yǎng)。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)人才。海洋管理人才可以為保護(hù)區(qū)的又快又好發(fā)展提供智力支持。建議浙江海洋學(xué)院可以設(shè)立相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)，招收本科生并大力發(fā)展海洋方面的職業(yè)技術(shù)教育，有利于短期內(nèi)解決海洋管理人才缺乏的難題。當(dāng)然只有提高公民的海洋環(huán)保意義，才能更好地解決人才建設(shè)的困境。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，筆者認(rèn)為，海洋特別保護(hù)區(qū)是解決發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和保護(hù)海洋環(huán)境的有效途徑，完善海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。浙江省是一個(gè)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)大省，要想持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)必須保護(hù)好海洋環(huán)境。浙江省在海洋保護(hù)方面的建設(shè)已經(jīng)走在全國(guó)的前列，但仍然有很多問(wèn)題。在現(xiàn)有制度上，只有完善海洋保護(hù)區(qū)的管理模式，重視海洋人才的建設(shè)才能促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用，也才能更好的發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)型海洋經(jīng)濟(jì)，使浙江省早日躋身海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的隊(duì)伍。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]