淺論食品安全治理

摘 要：目前中國(guó)采取由政府作為單一管理主體的食品安全監(jiān)管模式，制定了諸多嚴(yán)厲的法律法規(guī)，采取了種類繁多的措施，但卻收效甚微，無(wú)法從根本上解決食品安全的亂象。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來(lái)提供。因此，建立一個(gè)高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，抓好企業(yè)自主監(jiān)管工作，大力培育具有公益性、靈活性等優(yōu)勢(shì)的第三方，使多個(gè)主體在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用，實(shí)現(xiàn)食品安全治理多中心的均衡互動(dòng)，是做好中國(guó)食品安全工作的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：食品安全；多中心；治理

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0093-02

一、管理主體單一化無(wú)法遏制食品安全亂象

政府的首要職責(zé)是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，食品安全是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，做好食品衛(wèi)生監(jiān)管工作是政府的義務(wù)。中國(guó)目前正是遵循這個(gè)邏輯建構(gòu)了以政府為單一主體的食品管理基本模式，該模式具有如有四個(gè)特點(diǎn)與缺陷。

（一）食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問(wèn)題本身分散化的矛盾

現(xiàn)在中國(guó)整個(gè)食品安全監(jiān)管采取的是以政府為單一主體的高度集中化的模式，食品安全監(jiān)管的權(quán)力只有負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的公務(wù)人員才具備。然而，食品安全問(wèn)題本身又是十分分散的，全國(guó)各地可能生產(chǎn)各種各樣的食品，某個(gè)企業(yè)的食品加工使用了什么樣的添加劑，這樣的問(wèn)題很難進(jìn)行集中統(tǒng)一化的管理。食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問(wèn)題本身分散化產(chǎn)生了激烈的沖突，從根本上造成了了食品安全監(jiān)管的低效，甚至是失效。

（二）政府內(nèi)部多頭管理、職責(zé)交叉

食品安全的管理，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)。不同食品品種、不同環(huán)節(jié)，都有不同的部門在管理。甚至不同地方，監(jiān)管體系都有所差別。從國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成部門來(lái)看，目前對(duì)外正式公布的有13個(gè)，包括國(guó)家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家糧食局、國(guó)家食品藥品監(jiān)管局。據(jù)了解，目前組成部門有所增加，但尚未經(jīng)過(guò)正式批準(zhǔn)。在組成部門中，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局五個(gè)部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的部門，其他組成部門的職責(zé)僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負(fù)責(zé)。這種管理體制導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程中存在著嚴(yán)重的職能交叉、模糊與空白地帶，引發(fā)政出多門現(xiàn)象的出現(xiàn)，既造成了政府本身資源的浪費(fèi)，又給問(wèn)題食品流入市場(chǎng)有可乘之機(jī)。這不得不歸因于食品安全監(jiān)管體系的鏈條過(guò)長(zhǎng)、環(huán)節(jié)過(guò)多、政出多門、職責(zé)不清、銜接不暢等問(wèn)題。

（三）單一主體模式下的食品安全管理粗獷化特征明顯

在食品安全監(jiān)管集中化與食品安全問(wèn)題本身分散化以及多頭管理、職能嚴(yán)重交叉的弊端影響下，必然會(huì)由于或責(zé)任心缺失、推諉扯皮，或監(jiān)管人員精力有限無(wú)法細(xì)化等問(wèn)題造成中國(guó)食品安全監(jiān)管的粗獷化。這與食品安全監(jiān)管必須精細(xì)化的內(nèi)在特性相違背。

（四）忽視食品安全監(jiān)管社會(huì)力量的培育，導(dǎo)致合力的缺失

切實(shí)解決食品安全問(wèn)題，僅靠政府一己之力是難以實(shí)現(xiàn)的，政府只是社會(huì)發(fā)展的舵手，其社會(huì)治理是宏觀的。市場(chǎng)則具有自利性和信息不對(duì)稱的缺陷，市場(chǎng)主體面對(duì)利潤(rùn)往往缺乏治理的積極動(dòng)機(jī)。政府與市場(chǎng)的這種雙重局限要求食品安全中社會(huì)監(jiān)管力量的崛起。然而在一盤散沙的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，個(gè)人力量是很弱小的，當(dāng)其個(gè)人權(quán)益受到損害時(shí)，也無(wú)法引起人們的足夠重視。特別是由于高度集中的管理模式導(dǎo)致的資源分配不均衡，誘發(fā)了基層監(jiān)管力量薄弱的問(wèn)題，彌補(bǔ)這個(gè)不足的有效方法在于社會(huì)力量的培育。

二、食品安全多中心治理的必然性

多數(shù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共資源的治理由于存在集體行動(dòng)的困境，即誰(shuí)也不愿意付出成本去推動(dòng)公共治理，都想搭便車，因而只能陷入困境，所以公共資源只能交由政府去管理，或者私有化，讓私人公司來(lái)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)的任務(wù)。但是埃莉諾·奧斯特羅姆的研究發(fā)現(xiàn)，在很多地方，包括中國(guó)，面對(duì)很多復(fù)雜的公共領(lǐng)域，多中心的，也即政府、私人公司、居民自治、行業(yè)自治、專家意見等均可參與進(jìn)來(lái)，從而形成一種多中心治理的格局。食品安全是一種公共產(chǎn)品。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來(lái)提供。原因在于兩點(diǎn)：一是食品安全問(wèn)題具有明顯的外部效應(yīng)。食品市場(chǎng)上的守法廠商對(duì)消費(fèi)者和不法廠商產(chǎn)生正的外部性，守法廠商生產(chǎn)并出售合乎質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品，給消費(fèi)者以信賴感，吸引消費(fèi)者購(gòu)買。消費(fèi)者購(gòu)買同類但卻是不法廠商生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品，結(jié)果給不法廠商帶來(lái)了收益，守法廠商對(duì)于不法廠商產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而不法廠商對(duì)于消費(fèi)者和守法廠商則產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此如果僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制，不法食品提供者或廠商行為往往會(huì)損害其他相關(guān)方的切身利益，并且可以得到守法廠商帶來(lái)的邊際收益。二是食品安全問(wèn)題信息不對(duì)稱特征明顯。信息不對(duì)稱引起的食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的投機(jī)主義行為以及消費(fèi)者的“逆向選擇”，僅僅依靠市場(chǎng)和消費(fèi)者自身來(lái)獲取有關(guān)食品安全的信息難度相當(dāng)大，這里既有能力問(wèn)題也有成本問(wèn)題。基于上述理論邏輯，食品安全的提供需要包括政府、第三方的參與等多主體在內(nèi)。

因此，加強(qiáng)食品安全的社會(huì)監(jiān)管，必須將個(gè)人組織起來(lái)，通過(guò)組織的渠道導(dǎo)引公民的行為，培育公民的責(zé)任意識(shí)，使公民主動(dòng)參與到食品安全監(jiān)管的活動(dòng)中來(lái)。近年來(lái)，中國(guó)食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)各類民間組織的興起，為提升食品安全監(jiān)管的社會(huì)力量奠定了根基。民間組織具有公益性、非盈利性等特征優(yōu)勢(shì)，契合了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要。

三、多中心治理：保障食品安全的路徑選擇

（一）整合食品安全管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮政府在食品安全管理中的作用

建立一個(gè)高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。多中心的治理不是要忽視政府的作用，關(guān)鍵在于如何在強(qiáng)化政府應(yīng)有作用的基礎(chǔ)上引入助力。針對(duì)目前中國(guó)食品安全監(jiān)管體制中多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清的弊病，當(dāng)前必須整合相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面上建立一個(gè)高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。使其在領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)食品安全管理工作，收集與分析食品安全信息，制定整體的食品安全政策，組織各部門制定和修改全國(guó)食品安全長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃等方面發(fā)揮積極作用。2009 年2 月，中華人民共和國(guó)《食品安全法》通過(guò)，其中食品安全委員會(huì)的條款規(guī)定意味著這一措施目前已進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。然而，食品監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)的設(shè)置只能算對(duì)目前體制的一種變通，多頭監(jiān)管的弊端仍然存在，在實(shí)際操作上也面臨許多困難。針對(duì)這一不足，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，把多部門監(jiān)管改為少部門集中全程監(jiān)管。而羅杰等人則在承認(rèn)現(xiàn)有分段管理的前提下，強(qiáng)調(diào)了中央和地方協(xié)調(diào)的重要性，在國(guó)家食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決部門之間的聯(lián)合行動(dòng)、地域之間的職權(quán)沖突及職權(quán)空白問(wèn)題的同時(shí)，地方各級(jí)政府也要設(shè)立與中央類似的食品安全委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的食品安全管理工作，并在行政上接受國(guó)家食品安全委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到中央和地方的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）完善社會(huì)信用體系、推動(dòng)企業(yè)自我管制

《食品安全法》中規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)是食品質(zhì)量安全第一責(zé)任人。對(duì)企業(yè)而言，要采取各種手段保障食品質(zhì)量安全。而企業(yè)要保障食品質(zhì)量安全，很大程度上取決于其各項(xiàng)檢驗(yàn)工作是否扎實(shí)、有效。企業(yè)所做的檢驗(yàn)是一種“自我監(jiān)督”，那么怎樣才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管呢？筆者認(rèn)為政府應(yīng)在完善社會(huì)信用體系方面做更多工作，以此激勵(lì)和約束企業(yè)自我管制，這不僅可降低政府監(jiān)管成本，也是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。

（三）大力培育第三方，使其在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用

無(wú)論如何，自主治理的監(jiān)控不是一夜之間就可以進(jìn)行的。人們要有能力建立一個(gè)行業(yè)組織，形成一種力量，來(lái)自行監(jiān)控食品安全。這個(gè)組織不需要政府的支持。當(dāng)然在中國(guó)，這個(gè)情況可能比較困難，但是我們可以想象一下，建立這樣一組人群或者團(tuán)隊(duì)，他們是獨(dú)立于政府的食品安全監(jiān)管部門的，這個(gè)人群可以包括科學(xué)家、生產(chǎn)蔬菜或者肉類、牛奶的農(nóng)民自己，或者其他的對(duì)這一問(wèn)題比較關(guān)注的普通公民。相關(guān)的人員可以成立主要包括志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)等組織在內(nèi)的第三方。第三方在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，比如貼近基層、靈活、效率、專業(yè)等。在食品安全方面，可以考慮確立社會(huì)中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費(fèi)者提供信息服務(wù)，對(duì)生產(chǎn)銷售者進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政府監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)要指導(dǎo)和幫助社會(huì)力量監(jiān)督食品經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者。建立多向信息途徑，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息的透明度，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，同時(shí)能對(duì)消費(fèi)者和生產(chǎn)者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。由他們來(lái)共同探討關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的解決方案，比如通過(guò)發(fā)表一些新聞信件或者專業(yè)的科學(xué)文章，來(lái)探討食品安全問(wèn)題的根源，搞清楚到底是什么導(dǎo)致了食品安全問(wèn)題，彌補(bǔ)這方面知識(shí)的缺乏；弄清楚在此之前有無(wú)收受賄賂，或者說(shuō)尋租牟利的需求。如果被給予更多自主權(quán)的話，行業(yè)也許就可以有自己的檢查人員，這些檢查人員可以決定什么時(shí)候、去哪里、檢查誰(shuí)的產(chǎn)品質(zhì)量，包括我們還可以得到一些來(lái)自大學(xué)的研究人員的支持，由他們來(lái)決定或者建議進(jìn)行什么樣的檢查。互聯(lián)網(wǎng)也可以提供幫助，讓這個(gè)行業(yè)共同體當(dāng)中的人們，包括消費(fèi)者，對(duì)食品安全的情況進(jìn)行更多的信息交流。

總之，就是要用不同的方法來(lái)打破一種對(duì)食品安全治理的壟斷，讓食品安全的相關(guān)信息能夠?qū)Ω鹘玳_放，改變食品安全監(jiān)控的“自上而下”的原有模式，將食品生產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程開放。打破壟斷之后，隨著整個(gè)食品生產(chǎn)中相關(guān)知識(shí)的傳播，可以逐漸地去解決這個(gè)問(wèn)題。

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