破解非水網(wǎng)地

摘 要：對(duì)于非水網(wǎng)地區(qū)大量出現(xiàn)采砂船這一新生事物，水上安全監(jiān)管仍然存在很大難度，給海事部門監(jiān)管提出了新的更高的要求。

關(guān)鍵詞：非水網(wǎng)地區(qū) 采砂船 安全監(jiān)管

臨汾市位于山西省中南部，地處黃土高原，屬于典型的非水網(wǎng)地區(qū)。隨著國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需，各類工程項(xiàng)目需要的黃河沙致使黃河挖砂船舶發(fā)展迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前臨汾市沿黃四縣已有200多艘，絕大多數(shù)采砂船均屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)，給水上交通安全帶來(lái)了極大的隱患。對(duì)于非水網(wǎng)地區(qū)大量出現(xiàn)采砂船這一新生事物，水上安全監(jiān)管仍然存在很大難度。

縣（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府內(nèi)河交通安全管理主體責(zé)任制落實(shí)難

一是一些主要領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)內(nèi)河交通安全管理工作職責(zé)劃分不清，認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為采砂船舶不像客船那樣安全責(zé)任重大，一般也不會(huì)出現(xiàn)什么重大人員傷亡事故，頂多是一些財(cái)產(chǎn)損失，因此對(duì)采砂船舶的管理沒(méi)有引起足夠的重視；二是當(dāng)?shù)刎?cái)政困難，不能保證水上交通運(yùn)輸和安全保障方面投入；三是縣鄉(xiāng)政府對(duì)內(nèi)河交通安全宣傳教育力度不夠，缺乏對(duì)水上運(yùn)輸安全源頭管理；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理員多為兼職，縣鄉(xiāng)政府不能為其履行職責(zé)提供必要的條件保障，缺乏工作積極性。另外，對(duì)于采砂船舶的管理也是由多個(gè)部門聯(lián)合管理，包括航道、水利、海事、國(guó)土等部門，政出多門，也造成了對(duì)采砂船舶的管理界線模糊，職責(zé)不清，不能直接有力地對(duì)船舶進(jìn)行管理，致使采砂船舶一度甚至處于無(wú)序失管失控狀態(tài)。采砂船不斷數(shù)量在增加，如何變堵為疏，是縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府部門要切實(shí)考慮的重大問(wèn)題，切不可掉以輕心。

海事自身體制不完善

海事部門作為執(zhí)法部門，現(xiàn)在既不是行政部門編制，又不是財(cái)政事業(yè)編制，而是自收自支事業(yè)單位，由于本地區(qū)屬非水網(wǎng)地區(qū)，水運(yùn)欠發(fā)達(dá)，實(shí)際工作只能以安全監(jiān)管和服務(wù)為主，只有社會(huì)效益，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，根本達(dá)不到自收自支，再加上大多數(shù)基層海事部門在貧困縣，海事經(jīng)費(fèi)也得不到當(dāng)?shù)刎?cái)政保障，直接影響工作開展。其次，海事部門設(shè)置有的設(shè)在交通局，有的和運(yùn)管合署辦公，人員和工資由地方管理，業(yè)務(wù)受上級(jí)海事部門指導(dǎo)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理體制和制約機(jī)制，對(duì)落實(shí)海事工作和保證工作質(zhì)量影響很大。

法制不健全制約了對(duì)采砂船舶的有效監(jiān)管

《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》雖然明確規(guī)定了海事部門是水上交通安全的行業(yè)管理部門，山西省也于2007年出臺(tái)了《山西省水上交通安全管理辦法》，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)水上安全監(jiān)管工作的落實(shí)，但是都沒(méi)有對(duì)采砂船舶的管理提出明確的管理方向和具體辦法，致使這一新生事物在監(jiān)管過(guò)程中開始出現(xiàn)一些問(wèn)題，缺少法律依據(jù)，成為采砂船舶安全監(jiān)管工作的難點(diǎn)。據(jù)了解，河道采砂一直沒(méi)有專門的法律來(lái)規(guī)范，法律不健全是治理采砂的一大障礙。航道、國(guó)土、海事、水利、地方政府都介入，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以協(xié)調(diào)。

管理手段落后

在該非水網(wǎng)地區(qū)，采砂船多在偏遠(yuǎn)山區(qū)，隱蔽性強(qiáng)，靈活性大，出入無(wú)常，很難監(jiān)控。而且很多采砂船在地級(jí)市交界處，采砂的地界管理模糊，也給管理帶來(lái)一定難度。由于各個(gè)相關(guān)部門某種利益相關(guān)的問(wèn)題，也難免會(huì)出現(xiàn)一些地方保護(hù)主義，更是給采砂船的管理帶來(lái)了更大的難度，甚至使采砂船一度出現(xiàn)失控失管的狀況。

從業(yè)人員和執(zhí)法人員素質(zhì)相對(duì)偏低

臨汾市的船員，多是放下鋤頭走上船頭的農(nóng)民，由于教育、培訓(xùn)工作跟不上，導(dǎo)致思想觀念的落后和安全意識(shí)的淡薄，普遍存在文化低、操作技能差、應(yīng)急能力差、安全意識(shí)差、法制意識(shí)差的問(wèn)題，私自造船、非法下水作業(yè)、不服從相關(guān)部門的管理等情況多有發(fā)生。近年來(lái)，多方政策又強(qiáng)性規(guī)定不允許海事部門對(duì)船員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，要求考培分離，這對(duì)于大政策來(lái)講是絕對(duì)沒(méi)有任何問(wèn)題的。但對(duì)于非水網(wǎng)地區(qū)來(lái)說(shuō)，的確有些實(shí)際問(wèn)題存在。臨汾市船員多在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，當(dāng)?shù)責(zé)o法成立專門的船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，即使有人有意向想要成立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，短期內(nèi)也很難達(dá)到上級(jí)部門所要求的資質(zhì)，而要求這些船員千里迢迢地趕赴省城去參加培訓(xùn)，顯然有些不切實(shí)際。從執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，臨汾市基層海事人員多為從其它行業(yè)轉(zhuǎn)到海事工作崗位上，不同程度存在著業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，專業(yè)技能偏低的問(wèn)題，雖然也采取了一些短期培訓(xùn)的辦法，但實(shí)際工作能力還是差強(qiáng)人意，差距較大。

執(zhí)法難，執(zhí)法程序復(fù)雜

由于臨汾市的水運(yùn)業(yè)不發(fā)達(dá)，監(jiān)管船舶多為低質(zhì)量船舶，監(jiān)管相對(duì)人大多數(shù)為當(dāng)?shù)卮迕?，生活艱苦，因此，海事部門的監(jiān)管方式也只能以批評(píng)教育、正面引導(dǎo)為主，根本不能采取罰款的手段和收取相對(duì)人的任何費(fèi)用。一直以來(lái)海事部門都沒(méi)有辦理相關(guān)的收費(fèi)許可，因此也無(wú)法對(duì)船舶及經(jīng)營(yíng)人采取真正意義上的罰款，沒(méi)有正規(guī)的罰款票據(jù)，也無(wú)法對(duì)罰款進(jìn)行正規(guī)的管理和使用。另外，根據(jù)《內(nèi)河安全管理?xiàng)l例》對(duì)船舶進(jìn)行處罰，罰款額度也相對(duì)較高，在非水網(wǎng)地區(qū)執(zhí)行起來(lái)，的確是困難和有些不切實(shí)際。再者，執(zhí)法成本高，執(zhí)法文書難以下達(dá)。根據(jù)正規(guī)的海事管理處罰文書，如果對(duì)無(wú)證船舶進(jìn)行扣押，將是一系列的管理問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單的扣押船舶這一種行為，如扣押在哪，如何管理，扣押手續(xù)如何辦理，扣押船舶的保管費(fèi)用及看護(hù)等等，都是一系列的棘手問(wèn)題。因此，對(duì)挖砂船舶的管理，就形成了一種“你來(lái)我停，你走我挖”的尷尬局面。而無(wú)法真正對(duì)其進(jìn)行有效的管理。

監(jiān)管對(duì)策

提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感。挖砂船舶的水上交通安全監(jiān)管工作是一項(xiàng)涉及面廣、綜合性強(qiáng)，事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的大事。各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則擔(dān)負(fù)著水上交通安全監(jiān)管工作的主體責(zé)任，海事部門負(fù)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，企業(yè)或個(gè)體經(jīng)營(yíng)人則是船舶第一責(zé)任人。因此，各部門要高度重視，本著對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全高度負(fù)責(zé)的精神，強(qiáng)化對(duì)采砂船舶的水上交通安全監(jiān)督管理，牢固樹立“安全第一、預(yù)防為、綜合治理”的思想，把挖砂船舶的管理做為重點(diǎn)來(lái)抓。海事部門要做好政府部門的好助手，好參謀，積極發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用，及時(shí)把信息反饋給政府，督促縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出正確反應(yīng)，提高各級(jí)政府對(duì)采砂船舶的重視。要建立健全“政府、行業(yè)主管部門、監(jiān)督管理部門、經(jīng)營(yíng)管理單位、水上運(yùn)輸企業(yè)、船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人層層落實(shí)”的安全責(zé)任制。組織、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)作，切實(shí)履行安全管理職能。

隨著時(shí)代的發(fā)展，安全問(wèn)題越來(lái)越被人重視，水上安全在非水網(wǎng)地區(qū)也一再被提起，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也更加地重視水上安全，對(duì)海事工作的支持也在逐步提高，借著全國(guó)稅費(fèi)改革的東風(fēng)，海事機(jī)構(gòu)調(diào)整改革也將會(huì)越來(lái)越順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，也將會(huì)越來(lái)越利國(guó)利民。各部門要抓好源頭管理，理順管理關(guān)系，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。

加強(qiáng)立法，制定切實(shí)可行的挖砂船舶管理的地方性法規(guī)?？梢詤⒄账W(wǎng)地區(qū)及長(zhǎng)江航道一些關(guān)于采砂船舶管理的規(guī)定，制定出適用性強(qiáng)，可操作性強(qiáng)，適合臨汾市的管理規(guī)定。雖然在非水網(wǎng)地區(qū)，由于沒(méi)有順航道航行，沒(méi)有嚴(yán)格劃分禁采區(qū)和可采區(qū)，但挖砂船舶對(duì)水利、地質(zhì)及航道的影響是不容置疑的，央視及一些地方性電視新聞對(duì)此也時(shí)有報(bào)道，因此，各相關(guān)部門不僅要高度重視采砂船舶無(wú)序管理帶來(lái)的危害，防患于未然，不要非到了不可挽回的局面才引起大家的重視，更要制定符合本地安全發(fā)展的法規(guī)，為挖砂船舶的管理提供強(qiáng)有力的法制支撐。

加大投入，提高管理手段。精良的裝備是海事機(jī)構(gòu)最大發(fā)揮職能作用的重要保證，也是做好水上交通安全監(jiān)管工作、提升管理手段和服務(wù)水平的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從目前情況來(lái)看，臨汾市的執(zhí)法裝備相對(duì)滯后，必須積極爭(zhēng)取各級(jí)人民政府、交通主管部門的大力支持，不斷加大投入力度，努力提升執(zhí)法裝備的數(shù)量和質(zhì)量，有力地保證海事人員在日常監(jiān)管和應(yīng)急救助過(guò)程中發(fā)揮重要作用。比如候馬市，對(duì)澮河二庫(kù)安裝了監(jiān)控?cái)z像，使管理對(duì)象時(shí)刻處于監(jiān)控之中，確保安全無(wú)事故。

加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高人員素質(zhì)。人員素質(zhì)的高低，直接影響著水上交通安全監(jiān)管的效果。海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員相當(dāng)部分為非專業(yè)人員，在實(shí)際工作中不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，成為制約臨汾市水上安全發(fā)展的重要因素。因此，必須進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，結(jié)合海事專業(yè)的學(xué)歷教育等方式，將培訓(xùn)人員、目標(biāo)、內(nèi)容、計(jì)劃列入重要的議事日程，從科學(xué)發(fā)展的角度，從安全發(fā)展的角度，使全市海事專業(yè)人才達(dá)到60%以上，更好地適應(yīng)海事發(fā)展的需要。對(duì)于船員培訓(xùn)方面，要因地制宜，適當(dāng)權(quán)力下放，設(shè)立一些便民的培訓(xùn)站、點(diǎn)，服務(wù)上門，重點(diǎn)在于崗前安全培訓(xùn)，盡量降低船員培訓(xùn)的成本，提高船員獲取適任證書的積極性，逐步消除無(wú)證上崗現(xiàn)象。

盡快制定符合本地實(shí)際的、操作性強(qiáng)的全省統(tǒng)一的執(zhí)法文書，針對(duì)非水網(wǎng)地區(qū)，罰款額度與當(dāng)?shù)匕傩帐杖胂鄬?duì)平衡但又要起到警示和懲戒作用的。目前，已出臺(tái)了《山西省水路交通管理?xiàng)l例》，（2011年10月1日起施行）為山西省水運(yùn)事業(yè)的安全發(fā)展提供強(qiáng)有力的法制支撐。

（作者單位：山西省臨汾市地方海事局）