新時期新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略分析

摘 要：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團擔(dān)負(fù)著國家賦予的屯墾戍邊職責(zé)。兵團的城鎮(zhèn)化是在我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期、新疆發(fā)展穩(wěn)定面臨重大機遇與挑戰(zhàn)的新形勢下，黨中央、國務(wù)院為了更好地發(fā)揮兵團維護新疆穩(wěn)定、促進民族團結(jié)作用的重大戰(zhàn)略安排。兵團應(yīng)通過加大“設(shè)市建鎮(zhèn)”工作力度；加大城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)力度；創(chuàng)新城鎮(zhèn)投資建設(shè)機制；加大人口向城鎮(zhèn)聚集力度；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式；加強、完善兵團城鎮(zhèn)管理體制和社區(qū)管理等措施來加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，完成國家賦予的戍邊使命。

關(guān)鍵詞：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團；城鎮(zhèn)化發(fā)展；長治久安

中圖分類號： E24 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0069-03

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是黨政軍企合一的特殊組織，擔(dān)負(fù)著國家賦予的屯墾戍邊的職責(zé)。中央新疆工作座談會指出:要把城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經(jīng)濟體制緊密結(jié)合的有效措施。這是在我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期、新疆發(fā)展穩(wěn)定面臨重大機遇與挑戰(zhàn)的新形勢下，黨中央、國務(wù)院為了更好地發(fā)展壯大兵團，更好地發(fā)揮兵團維護新疆社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)的重大戰(zhàn)略安排。因此，兵團要加快建設(shè)一批現(xiàn)代化城市和小城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)化來帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)兵團的跨越式發(fā)展和新疆的長治久安。

一、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義和作用

（一）有利于構(gòu)筑堅強堡壘，維護新疆穩(wěn)定

胡錦濤總書記視察新疆和兵團時指出，兵團要更好地發(fā)揮推動改革發(fā)展、促進社會進步的建設(shè)大軍作用；更好地發(fā)揮增進民族團結(jié)，確保社會穩(wěn)定的中流砥柱作用；更好地發(fā)揮鞏固西北邊防、維護祖國統(tǒng)一的銅墻鐵壁作用。目前，民族分裂勢力、暴力恐怖勢力和極端宗教勢力意欲向新疆境內(nèi)滲透，新疆地區(qū)維護社會穩(wěn)定的形勢十分嚴(yán)峻。溫家寶總理說:“一座城鎮(zhèn)，就是一個現(xiàn)代文明的聚集地，一個維穩(wěn)戍邊的堡壘。”兵團的14個師、175個農(nóng)牧團場，分散駐扎在兩大沙漠邊緣和邊境線地帶的戰(zhàn)略要沖上，表現(xiàn)出大分散、小集聚的地域分布格局，兵團的國民經(jīng)濟開始進入工業(yè)化的初中級階段，大量的團場農(nóng)業(yè)人口將向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，兵團必須根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、維穩(wěn)戍邊的需要，規(guī)劃、發(fā)展好城鎮(zhèn)體系，使兵團城鎮(zhèn)成為集聚人口，輻射帶動地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展，維護邊疆穩(wěn)定和國家安全的堅強堡壘。

（二）有利于發(fā)展壯大兵團經(jīng)濟，增強維穩(wěn)實力

兵團的城鎮(zhèn)化可以大大改善居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，為新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供良好的科技、人才、資金聚集環(huán)境，加速推進新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。新型工業(yè)化提供了大量的就業(yè)崗位，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為新型工業(yè)化提供發(fā)展所必須的土地、人口等要素。兵團未來的經(jīng)濟，是以城鎮(zhèn)化為載體，以新型工業(yè)化為支撐，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，“三化”協(xié)同推進的結(jié)果，而目前城鎮(zhèn)化是制約新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“結(jié)”，因此，在市場經(jīng)濟條件下，兵團經(jīng)濟要發(fā)展壯大，維穩(wěn)實力要增強，應(yīng)先行發(fā)展城鎮(zhèn)化，繼而推動新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，最后實現(xiàn)“三化”共同推進。

（三）有利于集聚人口、優(yōu)化新疆人口結(jié)構(gòu)

兵團是漢族人口的主要聚集區(qū)，以大散居、小聚居的形式分布于新疆境內(nèi)，與地方形成了犬牙交錯、相互交融的空間格局。兵團的城鎮(zhèn)化不僅改善了團場職工的生活環(huán)境，而且拓寬了團場職工的就業(yè)途徑，增強了團場的吸引力、凝聚力，能夠吸引回流因團場生產(chǎn)、生活條件所限而流失的兵團職工。而且良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境，吸引了大量的內(nèi)地外來務(wù)工人員在兵團安家落戶，發(fā)展事業(yè)，壯大了兵團職工隊伍。因此，兵團的城鎮(zhèn)化對聚集人口，促使廣大兵團職工穩(wěn)定邊疆、建設(shè)邊疆，更好地履行屯墾戍邊的使命具有重要的作用，對優(yōu)化新疆人口結(jié)構(gòu)具有重大意義。

（四）有利于不同民族的聚居與交流，從而實現(xiàn)文化的交流交融

兵團不是一個完整的區(qū)域，以點狀或塊狀“插花式”的分布于新疆境內(nèi)，漢族與少數(shù)民族間是鄰居與混居的分布。兵團城鎮(zhèn)化通過發(fā)揮與少數(shù)民族村莊相鄰的優(yōu)勢，使少數(shù)民族農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，這不僅減輕了農(nóng)村剩余勞動力的壓力，解決農(nóng)民增收問題，為實現(xiàn)各民族的共同發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，還減少了因長距離遷移就業(yè)而產(chǎn)生的文化沖突和不適。以經(jīng)濟和社會利益為紐帶的民族關(guān)系，更能有效克服狹隘的民族偏見和防備心理?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)作為精神文明和物質(zhì)文明的集中地，能夠為各民族提供相對豐富的公共產(chǎn)品，營造良好的生活環(huán)境，能夠為各民族創(chuàng)造更多的交往機會，縮短各民族之間的心理距離，實現(xiàn)文化的交流與交融。

（五）有利于完善新疆城鎮(zhèn)化體系，引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理分布

新疆現(xiàn)有城市30個、建制鎮(zhèn)229個，北疆地區(qū)城市間的平均距離是958公里，近2 700公里才有一個建制鎮(zhèn)，東疆近2萬公里才有一個建制鎮(zhèn)，南疆近1．3萬公里才有一個建制鎮(zhèn)，這個密度遠(yuǎn)低于全國平均水平。目前，兵團共有175個小城鎮(zhèn)，多是農(nóng)牧團場場部所在地，從名稱上都被稱做“某某鎮(zhèn)”，但這些小城鎮(zhèn)都未納入國家正式的建制鎮(zhèn)行列。這些城鎮(zhèn)，無論從經(jīng)濟規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面已成為區(qū)域的經(jīng)濟文化中心，但因其自籌自建，未納入新疆城鎮(zhèn)建制的原因，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐等問題。兵團“十二五”規(guī)劃中提出了“師建城市，團場建鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這將進一步完善新疆的城鎮(zhèn)體系，加強兵團城鎮(zhèn)對地區(qū)經(jīng)濟的輻射、帶動作用，引導(dǎo)生產(chǎn)要素的合理分配。

（六）有利于保護新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境

新疆是典型的內(nèi)陸干旱地區(qū)，綠洲面積6.4萬平方公里，占新疆國土面積的4.3%，沙漠面積81.5萬平方公里，占新疆國土面積的47.7%，兵團90個農(nóng)牧團場都有沙漠化土地分布。兵團是以構(gòu)建新疆穩(wěn)定的區(qū)域格局，以震懾和打擊“三股勢力”和各種敵對勢力為目的的空間布局，總體空間特征表現(xiàn)為大分散小集中，“邊、散、遠(yuǎn)”的分布特點明顯。目前，一些自然環(huán)境較為惡劣的團場、連隊已不適合居住、生存，在考慮維穩(wěn)戍邊需要的前提前下，適當(dāng)?shù)膶⑷丝诩校欣谕恋氐墓?jié)省、生態(tài)環(huán)境的保護和基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用。

二、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

兵團的城鎮(zhèn)最早是在師團駐地興建現(xiàn)代工礦商貿(mào)企業(yè)，興辦學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位，以滿足駐疆部隊的后勤供給而自發(fā)形成的。目前，兵團擁有自行建設(shè)管理的“五市一鎮(zhèn)”，其中石河子市屬于中等城市，五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯屬于小城市，石河子北泉鎮(zhèn)屬于縣級鎮(zhèn)。石河子市于1976年掛牌成立，由于掛牌時間較早，城市基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，產(chǎn)業(yè)聚集力較強。阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市于2004年掛牌，北屯市于2011年12月正式掛牌，這四個掛牌較晚的城市普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施不完備，缺乏城市支柱產(chǎn)業(yè)的問題。兵團還與地方共建農(nóng)七師奎屯天北新區(qū)、農(nóng)五師博樂新區(qū)、農(nóng)九師朝陽新區(qū)、十二師烏魯木齊新區(qū)，這些兵地共建城區(qū)普遍存在城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不暢和利益分享機制不健全 等問題。兵團還擁有以較大中心團場團部為基礎(chǔ)建設(shè)的69個農(nóng)牧團場中心小城鎮(zhèn)，106個一般小城鎮(zhèn)及1 792個連隊居民點，由于這些小城鎮(zhèn)未納入國家城鎮(zhèn)編制，沒有稅收征管權(quán)，普遍存在團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)不到位，二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展落后的問題。

三、新時期兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議

在新的歷史條件下，黨中央提出加快兵團城鎮(zhèn)化進程，是實現(xiàn)新疆經(jīng)濟跨越式發(fā)展和長治久安的重要途徑，因此，兵團要充分發(fā)揮既融入新疆社會又高度集中統(tǒng)一的組織優(yōu)勢及聚集人口的載體作用，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、土地利用空間和城鎮(zhèn)格局，大力推進城鎮(zhèn)化進程。按照師建城市、團場建鎮(zhèn)的目標(biāo)，促進人口、產(chǎn)業(yè)、公共資源向城鎮(zhèn)聚集，增強城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，使城鎮(zhèn)成為聚集人口產(chǎn)業(yè)、豐富戍邊內(nèi)涵、弘揚軍墾文化的重要平臺，形成具有兵團特色的城鎮(zhèn)體系。

（一）加強“設(shè)市建鎮(zhèn)”工作力度，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐

一是做優(yōu)做強現(xiàn)有城市。通過進一步加大兵團現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強產(chǎn)業(yè)和人口承載力，拓展城市功能，做優(yōu)做強現(xiàn)有城市。石河子市應(yīng)定位于天山北坡經(jīng)濟帶的次中心地位，五家渠市應(yīng)定位于烏—昌—五半小時城市經(jīng)濟圈中的核心城市，阿拉爾市應(yīng)定位于南疆經(jīng)濟圈的核心城市，圖木舒克市應(yīng)定位于喀什地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略支撐點，北屯市應(yīng)定位北疆地區(qū)重要的物流集散地和出口商品貿(mào)易加工區(qū)，阿爾泰地區(qū)的重要農(nóng)副產(chǎn)品加工交易基地，機電、水產(chǎn)、建材、百貨、農(nóng)資等交易市場。二培育建立新的城市。選擇在戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膲▍^(qū)中心城鎮(zhèn)，增設(shè)自治區(qū)直轄縣級市，并納入國家城市規(guī)劃體系。三加快團場設(shè)鎮(zhèn)工作。加快對戰(zhàn)略地位重要、資源環(huán)境承載能力較強，發(fā)展基礎(chǔ)較好的團場的設(shè)鎮(zhèn)工作，對兵團師市范圍內(nèi)的非建制鎮(zhèn)團場由“屬地管理”改為 “系統(tǒng)管理”，創(chuàng)建在地方城市中的兵團管理的“飛地鎮(zhèn)”。四是建立兵地城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立資源優(yōu)化整合機制，對兵地共建城區(qū)，要與地方政府在城市規(guī)劃上做好銜接，爭取統(tǒng)一規(guī)劃、自行建設(shè)和管理，對共建城區(qū)的行政管理、建設(shè)、乃至稅收分成實施分治管理，實現(xiàn)與所在城市共建、共享、共同發(fā)展，成為兵地融合發(fā)展的有效載體。

（二）培育和發(fā)展城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力

針對兵團城鎮(zhèn)缺乏二、三產(chǎn)業(yè)支撐的現(xiàn)狀，應(yīng)大力推進新型工業(yè)化進程，充分利用新疆和兵團農(nóng)業(yè)資源充足，疆內(nèi)及周邊地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，地處向西開放前沿這一優(yōu)勢，著力培育和發(fā)展城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。一要大力培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。依托資源優(yōu)勢和自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快發(fā)展食品飲料、紡織服裝、氯堿化工、礦產(chǎn)開發(fā)，培育壯大裝備制造、新型建材，培育延伸煤化工產(chǎn)業(yè)鏈，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成有經(jīng)濟規(guī)模、有市場需求、有競爭力的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二要加大城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)工業(yè)項目向園區(qū)集中，形成兵團產(chǎn)業(yè)集群，通過一個或幾個產(chǎn)業(yè)集群的支撐，推進兵團城鎮(zhèn)化進程。三是一般城鎮(zhèn)要結(jié)合團場實際和資源稟賦，找準(zhǔn)團場城鎮(zhèn)的功能定位，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，把基地建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成與龍頭企業(yè)的發(fā)展密切結(jié)合起來，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展專業(yè)城鎮(zhèn)和專業(yè)經(jīng)濟帶，實現(xiàn)基地建設(shè)的區(qū)域化、專業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（三）樹立城鎮(zhèn)經(jīng)營理念，創(chuàng)新城鎮(zhèn)投資建設(shè)機制

引入經(jīng)營城鎮(zhèn)的理念，建立以國家兵團資金為引導(dǎo)，金融資金支持，各種經(jīng)濟類型組織相結(jié)合的多元化投資體制和融資方式。一是加快兵團“設(shè)市建鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化工作步伐，爭取更多的國家城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，支持兵團城鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)與后續(xù)維護。二是爭取金融機構(gòu)的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮(zhèn)建設(shè)中的資金短缺。三是集中使用支援省市對口援疆資金和項目，用于團場基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中心連隊居住區(qū)建設(shè)。四是組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，將城鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)通過引入市場機制進行資本化運作，盤活存量資產(chǎn)。五是嘗試項目融資等新的融資方式，拓寬融資渠道。

（四）加大制度創(chuàng)新力度，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)聚集

一是放寬戶籍管理標(biāo)準(zhǔn)，降低在兵團城鎮(zhèn)落戶的難度。凡是有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的人員以及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理兵團城鎮(zhèn)常住戶籍。二是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制。按照明晰土地產(chǎn)權(quán)、激活流轉(zhuǎn)機制、規(guī)范操作秩序的總體思路，吸引產(chǎn)業(yè)資本介入農(nóng)業(yè)，鼓勵職工以承包經(jīng)營權(quán)入股團場農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，部分農(nóng)業(yè)職工成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的工人，更多的職工則進城務(wù)工經(jīng)商，促使團場農(nóng)業(yè)一線富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是建立健全社會保障制度。為轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)職工建立健全相應(yīng)的社會保障制度，建立和完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，解除農(nóng)業(yè)職工的后顧之憂。四是健全住房保障機制。通過集中建設(shè)保障性住房，滿足不同收入群體的住房需求，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中。五是完善自主創(chuàng)業(yè)扶持機制。通過組建創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)管理專職機構(gòu)，建立創(chuàng)業(yè)補貼激勵機制，健全小額擔(dān)保貸款工作管理機制，建設(shè)職工創(chuàng)業(yè)促就業(yè)基地，向勞動者提供不斷的與不同層次的培訓(xùn)，使他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量。

（五）加強和完善兵團城鎮(zhèn)管理體制，加強城鎮(zhèn)社區(qū)管理

一是加強和完善“師市合一”、“場鎮(zhèn)合一”的兵團城鎮(zhèn)管理體制。即兵團的師（團場）的黨委、紀(jì)委及其工作機構(gòu)和行政工作機構(gòu)，與在這些師（團場）所在地設(shè)立的市（鎮(zhèn)）的黨委、紀(jì)委及其工作機構(gòu)和政府工作機構(gòu)，實行一個機構(gòu)、兩塊牌子的管理體制。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節(jié)省了管理成本，提高了行政效率，使設(shè)市鎮(zhèn)的師及團場取得完備的政權(quán)職能，促進師（團場）的經(jīng)濟發(fā)展。二是加強城鎮(zhèn)社區(qū)管理。首先，應(yīng)明確城鎮(zhèn)社區(qū)管委會的行政主體或事業(yè)法人資格，以便于社區(qū)管委會依法處理民族間經(jīng)濟社會領(lǐng)域的糾紛。其次，在城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃和住房政策的制定上，推行混合居住模式，加強民族間的深度交往。最后，應(yīng)以社區(qū)為陣地，加強民族宗教政策法規(guī)和民族團結(jié)宣傳教育工作。以各類文體活動為載體，弘揚愛國主義文化，樹立社會主義核心價值觀。

（六）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式

對新疆這個脆弱的綠洲生態(tài)環(huán)境來說，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護是關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的重大問題，一是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。主要應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。如在投資政策和項目選擇上，應(yīng)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和資源循環(huán)利用的方向傾斜，對一些發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必需的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目進行直接投資或給予一定的資金補貼。二是要通過優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約和集約利用資源，加大環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)力度，走資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟效益好的集約式城鎮(zhèn)化道路。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]

收稿日期：2012-04-23

基金項目：2010年度石河子大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“基于新疆長治久安視角下的兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”（RWSK10—Y16）

作者簡介：趙志華（1975-），女，四川西充人，講師，從事區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)研究。