以國庫視角探析財政專戶管理

摘 要：從財政專戶的產(chǎn)生及沿革入手，結(jié)合近年來財政專戶管理現(xiàn)狀，提出當(dāng)前財政專戶管理中存在財政專戶管理混亂、賬戶開設(shè)必要性不足、財政資金管理效率低、財政專戶使用不規(guī)范以及財政專戶存在流動性風(fēng)險等問題，并深層次分析存在這些問題的原因，提出修訂完善財政專戶管理制度、加快國庫單一賬戶體系建設(shè)、創(chuàng)新人民銀行國庫服務(wù)方式、建立對財政專戶監(jiān)督約束機(jī)制等方面的對策建議。

關(guān)鍵詞：財政專戶管理；現(xiàn)狀分析；建議

中圖分類號：G475 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號： 1673-291X（2012）11-0079-03

財政專戶是財政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在商業(yè)銀行，實行專戶管理、專項核算、專款專用的一種財政性專項資金賬戶。財政專戶在一定程度上防止了專項資金被挪用、擠占的情況，在特定時期發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會的較好發(fā)展。財政專戶的設(shè)置、使用與管理是否規(guī)范，不僅關(guān)系到各類專戶財政資金能否安全、高效運(yùn)行，而且深刻影響到財政國庫管理制度的改革。隨著財政專戶數(shù)量的不斷擴(kuò)大、資金范圍和資金量的急劇膨脹，財政專戶管理呈現(xiàn)出賬戶設(shè)立過濫、大量預(yù)算資金滯留財政專戶、資金管理不規(guī)范等問題，這些問題已經(jīng)成為影響公共財政體制建立和政府預(yù)算順利執(zhí)行的重要因素。因此，研究財政專戶管理有關(guān)問題已顯得十分必要。

一、財政專戶的產(chǎn)生和沿革

1.財政專戶的形成階段（1958—1978年）。財政專戶伴隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生而產(chǎn)生。建國之初，我國實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支型財政管理體制，其主要特征是中央財政具有全部財政資金管理權(quán)限。為了調(diào)動地方的積極性，1958年，國家開始把原來預(yù)算內(nèi)的一部分收入放到預(yù)算外管理，主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的游離于國家一般預(yù)算以外的各種財政性資金所形成的收支。隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生，為了管理這部分資金，財政部門開始設(shè)立財政專戶。

2.財政專戶迅速膨脹階段（1978—1996年）。改革開放后，“分灶吃飯”的財政體制使各級政府十分關(guān)注自身的財政狀況，隨著預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹，各種名目的財政專戶也應(yīng)運(yùn)而生，財政專戶管理出現(xiàn)較為混亂的局面。對此，國務(wù)院曾于1986年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，要求切實加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，各級政府和財政部門對事業(yè)、行政單位管理的預(yù)算外資金，相繼實行了“計劃管理，財政審批，專戶儲存，銀行監(jiān)督”的管理辦法。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，開設(shè)財政專戶的需求不斷增加，而銀行的監(jiān)督效力有限，預(yù)算外資金財政專戶管理存在的問題越來越突出。

3.財政專戶管理探索階段（1996—2000年）。針對預(yù)算外資金制度與管理中存在的問題，國務(wù)院于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，隨后財政部制定了《中央預(yù)算外資金財政專戶管理暫行辦法》，規(guī)定中央部門和單位經(jīng)財政部批準(zhǔn)，可以按照國家有關(guān)規(guī)定在銀行開設(shè)專門用于預(yù)算外資金收支管理的收入過渡性賬戶和支出賬戶，并從制度上明確了中央財政專戶的基本職責(zé)、賬戶設(shè)置與管理辦法。然而，這一階段財政性資金繳庫和撥付方式仍是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，不僅延滯財政資金入庫時間，而且大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，降低了使用效率。

4.財政部門統(tǒng)一管理財政專戶階段（2001年至今）。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理意見》的通知，取消各執(zhí)收單位開設(shè)的各類預(yù)算外資金賬戶，改由財政部門按執(zhí)收單位分別開設(shè)預(yù)算外資金財政匯繳專戶，將各部門的預(yù)算外收入全部納入財政專戶管理，由財政部門統(tǒng)一管理。在實行“收支兩條線”改革的同時，2001年，國務(wù)院辦公廳公布了《財政國庫管理制度改革方案》，提出建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫集中收付改革，明確建立國庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類收入過渡性賬戶，預(yù)算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。財政國庫集中收付改革以來，財政部門逐步規(guī)范了預(yù)算單位賬戶零余額賬戶管理，先后制定了《中央預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》、《關(guān)于零余額賬戶管理有關(guān)事項的通知》等辦法，清理整頓了預(yù)算單位銀行賬戶，但對地方財政專戶及財政部門在商業(yè)銀行設(shè)置的其他賬戶卻沒有統(tǒng)一規(guī)定。

二、當(dāng)前財政專戶管理中存在的問題

從總體上看，財政部門在商業(yè)銀行開立的賬戶數(shù)量龐大，金額巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前各級財政部門在商業(yè)銀行至少開設(shè)27.2萬個專戶，開戶在100個以上的財政部門不在少數(shù)，而且資金量巨大，國庫資金體外循環(huán)，財政專戶成為事實上的“第二國庫”。

1.財政專戶性質(zhì)和名稱不規(guī)范，財政專戶管理混亂。一是賬戶性質(zhì)不規(guī)范。由于基本存款賬戶和專用存款賬戶的開立要受到諸多限制，部分商業(yè)銀行利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡便、不需要核準(zhǔn)的特點(diǎn)，鉆政策空子，為地方財政部門開立一般存款賬戶，用于核算預(yù)算專用資金。有的地方財政部門擅自改變賬戶的用途，利用以往開立的基本存款賬戶辦理非稅收等地方稅收的收納匯繳。二是賬戶名稱不規(guī)范。部分財政專戶的開立使用了財政部門內(nèi)部科室的名稱，也有些地方集中支付中心以自身名義為預(yù)算單位開戶，如某市財政部門以“財政集中支付中心”的名義為預(yù)算單位開立零余額賬戶60多個。

2.賬戶開設(shè)必要性不足，國庫資金分流嚴(yán)重。按規(guī)定，財政專戶必須依據(jù)省級以上財政部門的正式文件開設(shè)。而在實際操作中，財政部門往往巧立名目，以依據(jù)一個報告或一份證明文件的形式肆意增加專戶開設(shè)數(shù)量，賬戶性質(zhì)難以界定，被統(tǒng)一描述成“其他需要專項管理和使用的資金”，這給人民銀行認(rèn)定賬戶資金是否屬于財政性繳存款帶來很大困難。由于財政性繳存款屬不生息資產(chǎn)，因此，這部分賬戶資金往往被商業(yè)銀行有意歸入一般性繳存款。同時，財政部門通過拖延非稅收入繳庫時間、提前辦理國庫庫款支出和以預(yù)算暫付款等名義轉(zhuǎn)移國庫庫款，使得國庫資金不斷流向財政專戶，分流現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

3.同一資金性質(zhì)多頭開戶，地方財政資金管理效率低。目前，我國財政專戶的資金有16大類不同性質(zhì)的描述，而同一性質(zhì)的賬戶在多家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)開立，如非稅收入資金種類多、數(shù)額大，地方財政部門往往指定多家商業(yè)銀行代收，這就勢必造成在多家銀行分別開立財政匯繳專戶，相應(yīng)地開立了多個預(yù)算外資金專戶，用于收繳、撥付預(yù)算外資金，這樣就造成財政資金分散，不利于各級財政及時、全面地掌握財政資金現(xiàn)狀，不利于財政預(yù)算的編制，也不利于財政集中調(diào)度、統(tǒng)籌安排財政資金，最終導(dǎo)致財政資金管理效率低。

4.財政專戶使用不規(guī)范，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。目前，一些地方財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，同時被用于收繳預(yù)算收入，由財政部門根據(jù)預(yù)算完成情況來控制預(yù)算收入入庫進(jìn)度，造成大量的預(yù)算資金在財政專戶沉淀。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預(yù)算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預(yù)算單位，將財政專戶作為其控制預(yù)算進(jìn)程的工具，形成明顯的“第二國庫”。個別地方財政部門一家商業(yè)銀行開立兩個性質(zhì)相同的專戶，兩個賬戶之間、兩個賬戶與在他行財政專戶之間經(jīng)常使用轉(zhuǎn)款的方式來回轉(zhuǎn)移財政資金。以上可以看出，財政專戶儼然成了個別財政部門操控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴(yán)重影響了國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和真實性。而財政資金從國庫大量轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行財政專戶，一方面增加了人民銀行宏觀調(diào)控的財務(wù)成本，另一方面起到了事實上的貨幣擴(kuò)張效應(yīng)，影響貨幣政策執(zhí)行效果。

（5）財政專戶資金存在流動性風(fēng)險。大量的財政專戶的存在，必然加大財政部門內(nèi)部對資金管理和控制的操作風(fēng)險和道德風(fēng)險，同時，財政專戶資金存放在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行經(jīng)營的性質(zhì)決定了其具有一定的流動性風(fēng)險，尤其是部分地方商業(yè)銀行和信用社，得到了地方政府大力支持，其主要資金來源是財政存款，但這些小銀行抗擊風(fēng)險的能力相對較弱，一旦發(fā)生流動性風(fēng)險，勢必殃及財政資金。

三、財政專戶管理中存在問題的原因分析

多年來，由于大量財政專戶的存在，管理比較混亂，不僅分散了政府的財力、加大了對政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的難度，對財政資金的集中使用，政府預(yù)算的順利執(zhí)行都造成了一定的影響，而且巨額財政資金游離于國庫之外，成為了商業(yè)銀行競相追逐的對象，為滋生腐敗提供溫床。究其原因，主要有以下幾方面：一是財政專戶管理制度缺失，導(dǎo)致財政專戶開設(shè)過濫。目前，對于財政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散見人民銀行、財政部的部門規(guī)章或制度規(guī)定中。雖然《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》賦予了國庫監(jiān)督財政存款開戶的職責(zé)，但《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》等人民銀行內(nèi)部規(guī)章或制度，并未明確國庫在財政專戶開設(shè)和管理中應(yīng)發(fā)揮的政策性審核作用，因此，國庫對大量財政專戶管理束手無策，這樣財政專戶在開設(shè)過程中，財政部門和人民銀行相互制約機(jī)制缺失，是導(dǎo)致財政專戶開設(shè)過濫的重要原因之一。二是漸進(jìn)改革的財政管理體制和有限的國庫服務(wù)能力，給財政專戶開設(shè)提供了充分的理由。在財政管理體制改革的過程中，由于有部分預(yù)算外資金的歷年結(jié)余留用政策預(yù)計預(yù)算外資金財政專戶的歷史存在，而改革中未明確取消相應(yīng)財政專戶，因此原有財政專戶被一直保留下來挪作他用。隨著財政國庫管理制度改革的推進(jìn)，大量財政支出通過直接支付的方式將國庫資金直接支付到用款單位和個人，而按照目前的國庫支付清算能力，難以全面承擔(dān)財政部門對國庫資金支付的需求，這也為財政部門大量開設(shè)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金等專戶一定的理由。三是各部門利益驅(qū)動誘使國庫資金體外循環(huán)，導(dǎo)致財政專戶開設(shè)數(shù)量增加。由于人民銀行對財政性繳存款政策把握的尺度和力度不一致，在部門利益最大化的誘惑下，借財政性繳存款管理上的漏洞，開設(shè)財政專戶。同時，由于近年來金融業(yè)績效考核壓力大，財政資金成為各家金融機(jī)構(gòu)爭搶的資源，為平衡與各家金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，各地財政部門將預(yù)算外資金和集中匯繳的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、專項收入、罰沒收入等分配到各金融機(jī)構(gòu)，一方面導(dǎo)致財政專戶的大量增加，另一方面使得大量國庫資金體外循環(huán)。

四、規(guī)范財政專戶管理的措施建議

1.修訂完善相關(guān)制度，規(guī)范管理財政專戶的開設(shè)和使用。一是建議人民銀行會同財政部門開展一次針對財政專用賬戶的清理整頓活動，對檢查中合理合規(guī)的賬戶給予保留，對性質(zhì)相同的賬戶進(jìn)行歸并，對不合規(guī)的賬戶予以強(qiáng)制撤銷，同時對新開設(shè)的財政專戶應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行會計、國庫、營業(yè)等部門職能，實現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、監(jiān)管聯(lián)動，落實國庫部門向會計部門反饋財政專戶開設(shè)合規(guī)性機(jī)制、落實會計部門與國庫部門認(rèn)定財政專戶開設(shè)資金性質(zhì)的共同協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化對新開設(shè)財政專戶的全程監(jiān)管。二是研究制定財政專戶管理辦法，統(tǒng)一財政專戶開設(shè)行為，系統(tǒng)規(guī)定財政專戶管理的具體措施，從制度上明確財政部門、人民銀行、地方審計等部門在財政專戶管理方面的職責(zé)，明確財政專戶開設(shè)條件必須是法律、法規(guī)、規(guī)章或省、部級以上規(guī)范性文件，開設(shè)程序上必須明確財政部門與人民銀行的相互制約、人民銀行內(nèi)部職能部門的相互配合，以有效遏制財政專戶開設(shè)的隨意性。三是進(jìn)一步明確界定商業(yè)銀行財政性資金繳存范圍、繳存程序以及違規(guī)處罰的自由裁量權(quán)行使規(guī)則。目前，商業(yè)銀行一般將財政專戶設(shè)置在單位活期存款科目下，作為一般性存款按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金，財政專戶資金成為商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ)。為確保財政資金的安全，建議盡快將財政專戶資金列為財政性存款的劃繳范圍，要求商業(yè)銀行按100%比例向中央銀行繳存，以控制資金風(fēng)險。

2.加快國庫單一賬戶管理建設(shè)，將預(yù)算外資金統(tǒng)一納入國庫單一賬戶管理。隨著國庫核算電子化程度的不斷提高，尤其是國庫直接支付財政補(bǔ)貼資金的成功實踐，處于現(xiàn)代支付系統(tǒng)核心的中央銀行更能夠方便、快捷地為財政提供全方位服務(wù)，將財政資金全部納入國庫管理的時機(jī)已越來越成熟?？梢灾鸩綄崿F(xiàn)財政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，防止出現(xiàn)資金開戶和資金撥付管理相脫節(jié)問題，使國庫資金集中有效地綜合利用，增強(qiáng)國庫部門對財政專戶管理的透明度。

3.創(chuàng)新國庫服務(wù)方式，不斷提升國庫服務(wù)效能。不斷增強(qiáng)國庫服務(wù)意識，拓寬國庫服務(wù)領(lǐng)域，加快國庫部門“3T”系統(tǒng)的推廣進(jìn)度，充分發(fā)揮國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)優(yōu)勢，提高國庫辦理直接支付業(yè)務(wù)效率，同時加大人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)宣傳工作的力度，營造良好的金融服務(wù)環(huán)境和社會輿論，讓地方政府和財政了解和信任國庫服務(wù)，引導(dǎo)社會公共資金逐步通過國庫直接支付。

4.建立健全檢查約束機(jī)制，加強(qiáng)財政專戶資金的日常監(jiān)管。建議人民銀行會同審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對財政專戶資金進(jìn)行不定期檢查監(jiān)督，及時排除資金管理安全隱患。人民銀行研發(fā)對財政專戶資金的非現(xiàn)場監(jiān)管監(jiān)測系統(tǒng)，將各金融機(jī)構(gòu)行內(nèi)系統(tǒng)、大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、同城清算系統(tǒng)、國庫會計核算系統(tǒng)等資金清算系統(tǒng)中，涉及的財政賬戶數(shù)據(jù)可實時接入?yún)R總，并根據(jù)監(jiān)管需要設(shè)計報表，確保財政資金安全、合規(guī)地使用。

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[責(zé)任編輯 李 可]