清初養(yǎng)廉銀制度與當代公務員高薪養(yǎng)廉的比較研究

摘 要:薪酬制度是公務員制度的重要組成部分，對廉政建設起著至關重要的作用。通過對比研究清初養(yǎng)廉銀制度與當代公務員的高薪養(yǎng)廉制度，探討清初養(yǎng)廉銀制度的意義和失敗的原因，并總結經(jīng)驗教訓。同時，闡述了“高薪不一定養(yǎng)廉，低薪肯定助貪”的觀點，并提出廉政建設的若干建議。

關鍵詞:養(yǎng)廉銀；高薪養(yǎng)廉；廉政

中圖分類號：D523.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0287-02

引言

自古以來，我國就有“以人為本”、“重義輕利”的思想根基。引申而言，實現(xiàn)民本就是要做到廉政，民本和廉政是一致的，而義在為政者身上表現(xiàn)的就是廉政，只有為政者廉潔，才會民心所向，政治才會興盛，才能實現(xiàn)國家的良好發(fā)展。因此，我國各朝代的統(tǒng)治者都非常注重廉政建設，尤其是創(chuàng)業(yè)的帝王。具體而言，有漢高祖與秦民約法三章、隋文帝勤政愛民厲行節(jié)儉、李淵破除苛政關心百姓接受進諫、朱元璋以嚴刑峻法懲治腐敗等。值得一提的是，王朝的中興也多從廉政著手，例如，西漢昭宣中興、唐朝元和中興等[1]。

到了現(xiàn)代，政府依舊將廉政視為治國的重要內容，積極嚴厲地懲治腐敗，中央及各級政府也出臺多種措施鼓勵公務員廉政，懲治不法行為。本文將清朝初年養(yǎng)廉銀制度與當代的“高薪養(yǎng)廉”進行比較，分析養(yǎng)廉銀的優(yōu)缺點并評述高薪養(yǎng)廉思想。

一、養(yǎng)廉銀與高薪養(yǎng)廉的比較

（一）相同點

無論是清初養(yǎng)廉銀制度還是現(xiàn)代“高薪養(yǎng)廉”思想的提出，都集中于“薪”與“廉”的關系，都希望借提高薪酬來加強官員的廉政建設。并且，都對腐敗起到了一定的震懾，在實行的初期，促進了政治的清明和社會的和諧發(fā)展。

（二）不同點

1.背景不同。養(yǎng)廉銀的提出是基于低薪政策。清初繼承了明朝的低薪政策，致使官吏“仰不足以養(yǎng)父母，俯不足以活妻子”，上至三品大員“舉家食粥”，下到小官吏“衣草而出”[2]。順治時，發(fā)超俸銀幾倍的柴薪銀作為補充提高俸祿，但仍無法滿足需求，因而產(chǎn)生了貪污和征收耗羨。雍正時，耗羨歸公大幕拉開，并用它支付各級官員的養(yǎng)廉銀，由此開始形成清朝的養(yǎng)廉制度[3]。養(yǎng)廉制度自古就有，而“高薪養(yǎng)廉”則是催生于日益嚴重的腐敗現(xiàn)象。改革開放以來，我國先后建立了社會主義市場經(jīng)濟制度，經(jīng)濟迅猛發(fā)展。與此同時，腐敗現(xiàn)象也日益凸顯，一大批著名的貪官，如成克杰、胡長清等浮出水面。面對這一現(xiàn)象，學者們開始探討高薪養(yǎng)廉的可行性。

2.目的不同。清初實行養(yǎng)廉銀從根本上講是為了維護皇權至高無上的地位。清朝是皇權高度強化與國家盛極而衰的朝代，它實行養(yǎng)廉銀制度的指導思想是維護皇帝的絕對權威和保證皇權的正常行使，核心是強化皇權，著眼于對官員權力的制約而不是社會的治理[4]。而“高薪養(yǎng)廉”則是為了保證官員廉潔，切實全心全意為人民服務。試圖通過增加公務員的薪酬，解除他們在經(jīng)濟上的壓力，從而心情愉快地工作學習，并且提高對各種“糖衣炮彈“的抵御能力。同時，試圖通過高薪吸引優(yōu)秀的人才，創(chuàng)建高效團隊，用科學的方法治理社會，達到善治。

3.結果不同。清朝發(fā)養(yǎng)廉銀的初期，在一定程度和范圍內收到了良好的效果。但是，從根本上講，該制度最終是失敗了，貪污現(xiàn)象依舊，甚至出現(xiàn)了和珅那樣的大貪官。究其原因，主要有以下幾點：首先，在清朝那樣一個少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的封建社會，廣大人民群眾是沒有監(jiān)督權的，于是“上索下送，上下相蒙”，只要賄賂好上級，就可以高枕無憂。其次，養(yǎng)廉銀之所以于實行初期在部分官員中產(chǎn)生了效果，是因為它改善了這部分人的生活。但是，對于那些易于攫取額外收入的官員來說，養(yǎng)廉銀無關緊要。再次，懲治力度不夠，僅僅依賴于罰俸幾乎是達不到懲治的效果。最后，對于和珅這樣的個案還應放在特定的歷史環(huán)境和政治環(huán)境下考慮，包括他個人魅力、皇帝的寵幸等等因素。

高薪養(yǎng)廉思想至今都沒有在我國成為制度化的規(guī)定，也沒有普遍實行。但是，該制度在新加坡、日本等國得到了很好的執(zhí)行。我國湖南、陜西、深圳等地率先具體制定了高薪養(yǎng)廉的制度，但其制約力度備受爭議。

二、對養(yǎng)廉銀制度的看法

雖然養(yǎng)廉銀最終失敗了，但是養(yǎng)廉銀的發(fā)放依然在當時起到了一定的作用。首先，各級官吏有了合法的經(jīng)常性的收入，緩解了低薪造成的窘態(tài)。其次，耗羨歸公使得長期以來無拘無束的私征加派得到了遏制，凈化了社會環(huán)境和政治環(huán)境，澄清了吏治。再次，人民負擔有所減輕。把原先地方官巧取濫收、中飽私囊的耗羨， 在對數(shù)額加以限制后通過正式途徑合法征收， 然后發(fā)給百官，不僅實際上沒有增加人民的負擔，而且也沒有加大財政開支[5]。

此外，清朝養(yǎng)廉銀制度給我們現(xiàn)代的廉政建設也提供了一些經(jīng)驗教訓。第一，廉政建設應該是任何時期執(zhí)政者們緊抓不放的因素之一，而不能僅僅在需要的時候才將其作為緩和社會矛盾的棋子。正如雍正在實行養(yǎng)廉銀政策的時候也承認這只是個權宜之計，將來虧空彌補，國庫充足，官吏廉潔，就將此制取消[6]。第二，應當給予公務員合理的薪酬，低薪基礎上的養(yǎng)廉，只能是滿足基本需要而起不到任何制約效果。第三，廉政的方式應該要多樣化，僅僅依靠耗羨歸公達到養(yǎng)廉的效果顯然是不足夠的，長期使用這一種方式，那些有不良企圖的公務員必定會對其免疫，轉而謀求其他的途徑。因此，要采取多種途徑，多角度地建設廉政，走在腐敗的前面。

三、對“高薪養(yǎng)廉”的看法

學界對高薪養(yǎng)廉這一思想的爭論主要分為高薪可以養(yǎng)廉、高薪不能養(yǎng)廉、高薪與養(yǎng)廉無關三種。本文所持觀點是高薪不一定養(yǎng)廉，但低薪肯定助貪。

（一）高薪不一定養(yǎng)廉

國內外眾多學者利用決策學、統(tǒng)計學相關知識，通過實證分析證實高薪不一定養(yǎng)廉，認為薪酬與腐敗沒有出現(xiàn)理論預期的負相關關系[7]。

首先，從腐敗類型看，腐敗有源于需要和源于貪婪兩種。現(xiàn)實中，兩者可以互相轉換。從現(xiàn)實研究看，確因生活貧困而腐敗的情況也是存在的，但是極少數(shù)。而源于貪婪的腐敗是高薪所無法克服的，相反，高薪可能更加刺激他們貪婪的欲望。

其次，經(jīng)濟學的研究顯示，薪酬具有剛性，易高不易低。一旦薪酬增加，想降下來就難于上青天了。在這種理論推進下，薪酬只會不斷地上漲，而相反激勵作用卻越來越薄弱。清初對文官考核成績優(yōu)異者會加俸，而這增加的俸祿就成了剛性薪酬的一部分。

再次，經(jīng)濟是誘因。犯罪學研究表明，“社會生產(chǎn)力落后是我國社會主義初級階段犯罪產(chǎn)生的根本原因?！痹诔跫夒A段，盡管經(jīng)濟發(fā)展迅速，但收入差距的增大導致了部分人心理失衡，當有腐敗的“機遇”出現(xiàn)，且貪污者認為被發(fā)現(xiàn)的可能性小，腐敗成本較低時，人們的僥幸心理就出現(xiàn)了，認為法不責眾，腐敗就在所難免了。

最后，從心理學角度看，除貪婪心理、失衡心理和僥幸心理，還有消極從眾心理、集體安全心理和怕得罪人心理[8]。古語云“學而優(yōu)則仕”，部分人因為害怕被說成有權了就不近人情，或者認為腐敗是很普遍的現(xiàn)象，所謂人在江湖，身不由己，很不情愿地被同流合污。此外，性格本身的缺陷也是造成腐敗的重要推動力。

（二）低薪肯定助貪

戰(zhàn)國管子提出“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，如果官吏都衣食不足，那又何談廉恥？管理心理學上有個著名的馬斯洛需要層次理論，最基層的是生理和安全的需要，其次是情感歸屬及被尊重的需要，最高的是自我實現(xiàn)的需要。忽略其他種種因素的影響，倘若腐敗的產(chǎn)生是源于需要，那么，當這種需要得到滿足后，腐敗的現(xiàn)象就應該消失。但是，在現(xiàn)實中，人們總是不能避免地被各種因素干擾。正如清初在低薪情況下實行的養(yǎng)廉銀制度，起初是收到了良好的效果，但好景不長就變味了。該理論還指出，人的欲望是無止境的，當一種欲望被滿足之后，另一個新的欲望就產(chǎn)生了。也就是這種欲望的不斷生成，膨脹了貪念。因此，高薪只是養(yǎng)廉的必要條件而不是充分條件。僅僅以高薪來解決這樣一個復雜的社會問題的可能性微乎其微，還須輔以其他的手段。

（三）多管齊下助廉政

1.完善法律法規(guī)建設，加大對腐敗的懲治力度。俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，在現(xiàn)代社會，法律法規(guī)可以說是社會行為的準繩。任何人的任何行為都必須在合法的框架內，違法必究。對于腐敗現(xiàn)象，也要進一步制定相應的法律法規(guī)，加大腐敗的機會成本，從法律的高度警醒世人。

2.適度提高薪酬，促進薪酬的多元化。高薪對那些自我約束力強、而薪酬水平一般的公務員來說還是有積極作用的。加薪可以讓他們解除后顧之憂，全身心投入工作，全心全意為人民服務。但是，這里所指的薪酬不僅指貨幣，還應包括更為廣泛的薪酬福利，像住房保障以及精神激勵等，完善菜單式的薪酬福利選擇機制，使一切從需求出發(fā)。而所謂的高薪更是相對而言，應以經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)。

3.完善監(jiān)督機制，構建縱橫交錯的立體監(jiān)督體系。英國思想史學家阿克頓勛爵曾說過“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，所以，有必要對權力進行監(jiān)督。借鑒新加坡“高薪養(yǎng)廉”中監(jiān)督機制的經(jīng)驗，建立立體的監(jiān)督體系。橫向上建立專門的監(jiān)督機構，保持群眾監(jiān)督通道的暢通，提倡媒體監(jiān)督力度；縱向上完善部門內部的監(jiān)督和法制化的建設。“執(zhí)法必嚴、違法必究”，加強對權力的制約。

4.加強思想政治教育，樹立高尚的人格。外因是條件，內因才是根本。因此，從根本上來講，還是要加強思想政治教育，從思想上意識到腐敗的危險，著力于樹立高尚的人格，提高服務意識。只有人的內心真正強大了，才不會受到外界不良因素的侵蝕。

立足于我國當下，薪酬制度是公務員制度中重要的組成部分，要促進薪酬多元化，正確發(fā)揮薪酬的作用，提高政府的執(zhí)政能力、透明度和美譽度，為我國服務型政府的建立添磚加瓦。

參考文獻：

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[4] 余華青.中國廉政制度史[M].上海，上海人民出版社，2007.

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[6] 劉蓉，張雪梅.試論雍正朝的養(yǎng)廉制度[J].延安大學學報：社會科學版，1998，（4）.

[7] 楊曉梅.從心理學角度看權力腐敗產(chǎn)生的原因[J].思想政治教育研究，2004，（1）.

[8] 韓銳，李景平，張記國.國內外關于“高薪養(yǎng)廉”問題研究述評[J].人力資源管理，2011（8）. [責任編輯 高惠琦]