對口援建項目的全壽命周期管理模式研究

[摘 要]國家新一輪對口支援新疆工作是以項目的形式進(jìn)行的。項目的管理是有一個生命周期的，只有周期中的每一個環(huán)節(jié)的到位協(xié)調(diào)項目才能很好的進(jìn)行下去。通過對兩年的援建項目建設(shè)，目前援疆項目也凸顯出一些問題，值得我們在今后的工作中改善。

[關(guān)鍵詞]對口援建 壽命周期 項目管理

一、引言

2010年3月29日，全國對口支援新疆工作會議在北京召開。自此，新一輪由19個東中部省市參與援助新疆的工作正式拉開序幕。與以往歷次援疆相比，此輪對口援疆以“民生優(yōu)先”為原則，力度最大、規(guī)?？涨?。因此援建項目以民生工程為重點，種類繁多，涉及范圍廣泛，主要包括以下幾類項目：第一，住房建設(shè)項目，包括安居富民工程、定居興牧工程、保障性住房工程、棚戶區(qū)改造工程、住房建設(shè)配套設(shè)施、其他房屋建設(shè)；第二，社會發(fā)展項目，包括教育（其中雙語教育是重點）、衛(wèi)生、文化、體育、科技、社會福利、其他社會事業(yè)；第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、物流、園區(qū)建設(shè)、其他產(chǎn)業(yè)；第四，人才培訓(xùn)項目，包括醫(yī)療培訓(xùn)、教育培訓(xùn)、干部培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、其他培訓(xùn)；第五，其他。

二、對口援建項目全壽命周期管理模式

為了保證對口援疆工作有序開展，從中央到新疆受援地區(qū)各級政府已經(jīng)建立起一套覆蓋援建項目全壽命周期的管理模式。

根據(jù)新疆當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和社會發(fā)展需求，以及形成全國協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)定統(tǒng)一的良好局面，此輪對口援疆確立了如下任務(wù)目標(biāo)：堅持走具有中國特色、符合新疆實際的發(fā)展路子，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)。

具體援建項目的確定，主要通過各支援省市編制對口支援新疆地州的綜合規(guī)劃來實現(xiàn)。綜合規(guī)劃具有嚴(yán)格的編制和審批程序：第一，由各支援省市派出代表團(tuán)到新疆對口受援地區(qū)進(jìn)行實地調(diào)研；第二，由各支援省市的前方指揮部確立項目，編制本?。ㄊ校┑脑ňC合規(guī)劃，經(jīng)與受援地區(qū)商討后提出；第三，將編制完成的綜合規(guī)劃上報新疆自治區(qū)對口援疆領(lǐng)導(dǎo)小組和各支援省市后方領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審核同意；第四，新疆自治區(qū)發(fā)改委將綜合規(guī)劃上報國家發(fā)改委，由國家對口援疆部級聯(lián)席會議進(jìn)行審核，審核通過后即可實施。

援建項目的計劃與設(shè)計主要由各援疆省市有關(guān)援疆人員負(fù)責(zé)，受援地區(qū)的相關(guān)部門則主要起配合作用，提供項目計劃與設(shè)計所需的各種資料，并給出建議，以保證項目的計劃與設(shè)計符合當(dāng)?shù)貙嶋H需求，并具有較強(qiáng)可操作性。

在項目實施與控制階段，不同類型的項目差別較大。對于多數(shù)住房建設(shè)類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類等涉及硬件設(shè)施建設(shè)的援建項目，其實施與控制過程主要由援疆省市，受援地區(qū)政府較少參與；為了保證項目質(zhì)量，在項目實施過程中會聘請專門的監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。同時，當(dāng)?shù)厝罕娨惨獏⑴c到項目實施過程中，并成為自家房屋建設(shè)的主力。為了保證工程質(zhì)量，同樣會聘請專門的監(jiān)理機(jī)構(gòu)對項目實施全過程進(jìn)行監(jiān)督。對于人才培訓(xùn)、技術(shù)傳播等以提升軟件水平為主項目的實施，援建省市主要負(fù)責(zé)向新疆派遣優(yōu)秀的人才，投入援助資金，贈送援助物資等資源。

項目完工后，援建省市將其完全交付給受援地區(qū)有關(guān)部門運(yùn)營。

此外，援建項目資金的管理具有嚴(yán)格的規(guī)范。一般，援建資金在項目開工后分批撥付；到位的資金與受援地區(qū)財政相互獨(dú)立，由專人負(fù)責(zé)管理，須經(jīng)擔(dān)任項目負(fù)責(zé)人的援疆干部簽字后，方可支取。

三、對口援建項目全壽命周期管理模式中存在的問題

第一，對口援建項目溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)置滯后，且沒有統(tǒng)一、規(guī)范的要求，工作職能不明確，各層級、各機(jī)構(gòu)、援授雙方溝通機(jī)制不夠完善；缺乏專職工作人員，10個已設(shè)立援疆辦的地州中，只有5個地州落實了編制；缺少專項工作經(jīng)費(fèi)，12個地州中，只有塔城、哈密、阿克蘇、喀什4個地州有援疆工作專項經(jīng)費(fèi)。

第二，援建項目篩選標(biāo)準(zhǔn)有待改進(jìn)，一些項目缺乏輻射放大效應(yīng)或破壞環(huán)境。目前，有些援建項目比較孤立，在增加就業(yè)、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)整體發(fā)展方面效果比較差；還有一些援建項目集中在建設(shè)直接經(jīng)濟(jì)效益顯著，對地方財政貢獻(xiàn)較大的大型能源企業(yè)，其中包括一些破壞生態(tài)環(huán)境的項目，卻缺乏對中小企業(yè)的關(guān)注與扶持，援建項目的放大效應(yīng)較弱。

第三，援建項目規(guī)劃不完善。各援建項目開工時間和順序有待進(jìn)一步優(yōu)化；援疆規(guī)劃與實際情況存在差距，國家援疆總體戰(zhàn)略任務(wù)與各援疆省市實際能力不符、各對口省市援建項目規(guī)劃與受援地區(qū)實際情況存在一定差距；援建項目規(guī)劃變動頻繁；對口援疆工作缺少一個國家級別的、科學(xué)、具體的總體規(guī)劃。

第四，項目建設(shè)責(zé)任不統(tǒng)一。許多對口援建項目有多個責(zé)任方。比如，有的項目既屬于國家建設(shè)的任務(wù)，也是對口援疆的任務(wù)，還是招商引資進(jìn)來的商家自己的任務(wù)。這產(chǎn)生兩個問題：一是，各責(zé)任方的資金使用方法不同，互相又不愿將資金的支配權(quán)交托給對方，因此，在項目實施過程中，單純依靠他們自身很難實現(xiàn)良好對接；此外，一些十分貧困的受援地區(qū)財政收入很少，難以支付項目中需要當(dāng)?shù)赝顿Y的資金，以致項目難以保質(zhì)保量如期完成。

四、解決建議

進(jìn)一步健全和完善對口援建項目的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步完善援建項目篩選標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步改進(jìn)和完善各級援建項目規(guī)劃。盡量杜絕“交鑰匙”與“交支票”現(xiàn)象。

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