國庫集中支付改革實踐與探索

[摘 要]國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。國庫集中支付制度改革的推行，明顯提高了財政資金支付管理水平。一是暢通了資金支付信息反饋渠道，增強了資金支出透明度，從源頭上減少了腐敗行為的發(fā)生；二是促進了預算單位嚴格“按預算用款，按計劃辦事”，增強了預算的約束力。三是減少了資金支付環(huán)節(jié)、縮短了資金支付時間，提高了資金運行效率；四是緩減了財政資金周轉(zhuǎn)困難和壓力，提高了財政資金使用效率。

[關鍵詞]國庫集中支付 改革 問題

實施了國庫集中支付管理制度的改革取得了一定的進展和成效，但隨著改革的深入，也出現(xiàn)了一些值得我們進一步探討和解決的問題。

一、國庫集中支付的目標及運行模式

通過建立國庫單一賬戶來實現(xiàn)對財政資金監(jiān)管，在完善部門預算體系支持下最大限度地減少財政資金庫外沉淀和閑置浪費，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，切實增強政府調(diào)控能力。國庫集中支付經(jīng)費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)，實行“管錢不用錢，用錢不管錢”，割斷部門支出與收入聯(lián)系，增強財政管理透明度。

當前我國國庫集中支付制度的運行模式是：由政府財政部門在人民銀行開設國庫單一賬戶，財政一般預算、基金預算和財政專戶管理的預算外資金等均通過國庫單一賬戶統(tǒng)一存儲和實行國庫集中支付。預算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門來進行審核；國庫執(zhí)行機構通過直接支付和授權支付撥付財政資金。

二、國庫集中支付改革中存在的問題

實行國庫集中支付改革以來，我們?nèi)〉昧艘恍┏煽?，為下一步工作的開展總結了一點經(jīng)驗，但是，工作中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足，需要以后的工作中加以完善。

1.部門預算與國庫集中支付配合不足。國庫集中支付制度成功推行主要是要與完善的部門預算體系實現(xiàn)“無縫對接”。部門預算是將預算落實到每個單位和具體項目中，體現(xiàn)完整性原則，對預算編制、執(zhí)行、決算各個階段進行明確劃分，同時根據(jù)執(zhí)行情況和預測進行相應調(diào)整?，F(xiàn)行部門預算尚無統(tǒng)一科學的定員定額標準，缺少完善的部門預算法規(guī)，加之部門既得利益相互影響，缺乏真正意義的部門預算。在實際執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)調(diào)整過大，追加過多的現(xiàn)象，不僅影響了預算執(zhí)行的嚴肅性，而且直接影響了國庫集中支付的效果。

2.國庫集中支付中直接支付量占總支付量的比重偏低。財政資金有直接支付和授權支付兩種支付方式。從實際看，源于種種阻力，改革截今為止，財政直接支付范圍僅限于工資、政府采購及很少的基本建設資金，大量的是財政授權支付。授權支付包括轉(zhuǎn)賬和現(xiàn)金提取業(yè)務，轉(zhuǎn)賬業(yè)務雖然可以看出單位資金總體去向，但與財政直接支付相比，其監(jiān)督相對減小；對現(xiàn)金提取業(yè)務，只能看出提取現(xiàn)金的數(shù)量，卻無法了解其使用方向，難以實施有效監(jiān)管。

3.集中支付改革使得財政部門承擔的負擔過重，各項改革任務完成情況打折扣。集中支付是財政部門對財政資金的集權式管理。在資金范圍上，包括預算內(nèi)、預算外的所有財政性資金都由財政部門集權管理，由國庫賬戶體系統(tǒng)一收支、記賬核算；在財政資金使用過程中，資金指標的分配，執(zhí)行審核，撥付，監(jiān)督，銀行清算等各個環(huán)節(jié)均由財政部門統(tǒng)一安排執(zhí)行。這種資金集權管理方式使得管理者承擔較大責任與風險。隨著我國財政收入不斷增加，部門預算不斷細化，預算單位基本經(jīng)費、項目經(jīng)費支出量逐年翻番，國庫集中支付業(yè)務量明顯加大，現(xiàn)有的國庫組織結構、工作流程及人員安排過多的受制于撥款審核、制單、記賬等事務性工作，對于深入推進和完善集中支付改革有些力不從心。

4.財政資金使用的后續(xù)監(jiān)督缺位。實行國庫集中支付改革后，財政資金在國庫單一賬戶內(nèi)運作，縣級財政部門還未建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，要對預算單位資金使用情況進行監(jiān)督，只能通過集中支付系統(tǒng)提供的支付信息進行查看，不能實施實時預警監(jiān)督。在實際工作中，對預算單位資金使用情況的監(jiān)督也僅流于形式，其主要原因：一是財政國庫支付中心沒有對預算單位資金使用的監(jiān)督執(zhí)法權；二是其他監(jiān)督部門（審計、監(jiān)察等）也未實施實時監(jiān)督。

三、關于國庫集中支付改革問題的思考和建議

1.大力推進部門預算改革。嚴格按照公共財政要求，重點抓好部門預算編制改革，逐步使所有財政資金支付建立在明晰預算基礎上。制定科學合理統(tǒng)一的支出定員定額標準體系。配套制度建立應根據(jù)統(tǒng)一領導，分級管理原則，由紀檢、監(jiān)察、審計和財政部門聯(lián)合調(diào)研、制定、修訂。標準設計應根據(jù)單位對資金客觀需要和財力可能，同時兼顧單位實際支出和目標任務調(diào)整，接待標準及個人補助部分根據(jù)區(qū)域消費現(xiàn)狀予以調(diào)整。

2.加強預算單位財務管理，完善支付方式。按照財政部及省、市實施方案要求，制訂切合實際預算單位財務管理辦法，界定和明晰財政支付和財政授權支付范圍。工資直達個人賬戶，政府采購、基本建設支出以及其他大額支出直達勞務或商品提供者；零星支付實行財政授權支付。

3.加強國庫集中支付的預算執(zhí)行管理，建立預算編制和預算執(zhí)行一體化機制。一體化機制并不違背集中支付關于預算編制和預算執(zhí)行分離制約的監(jiān)督要求，而是主要針對日常工作中預算編制和預算執(zhí)行脫節(jié)的問題。預算與國庫一頭一尾，工作上經(jīng)常首尾不能相接，由于預算不能做到絕對的準確，在執(zhí)行過程中很多環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，加強集中支付預算執(zhí)行和管理僅僅依靠國庫一家遠遠不夠，應該加強與預算部門的有機銜接和對話溝通，提高預算編制的準確率和執(zhí)行分析水平，提高預算執(zhí)行效率。

4.精簡業(yè)務流程，提高國庫預算管理的執(zhí)行力和靈活性，建立高效率的國庫資金運行機制。進一步梳理集中支付業(yè)務流程，按照“確保資金安全、提高工作效率、方便單位用款”的原則，統(tǒng)籌兼顧，加強國庫集中支付、非稅收入收繳和公務卡改革之間以及與其它各項財政改革之間的有機銜接，研究改革間的內(nèi)在聯(lián)系，在部門之間，國庫內(nèi)部之間取消重復性工作，撤并多余崗位，簡化預算單位資金申請手續(xù)，以發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡為依托，進一步完善集中支付系統(tǒng)，建立財政和銀行兩套電子賬務，發(fā)生業(yè)務時進行賬務數(shù)據(jù)比對，積極探索集中支付無紙化管理，為預算單位財務部門減輕負擔，規(guī)范操作程序，提高財政資金運轉(zhuǎn)效率。

5.建立動態(tài)監(jiān)控分析機制，強化國庫實時監(jiān)控職能，加強外部監(jiān)督，建立雙重監(jiān)控體系，保障資金安全。一是加強制度和軟件建設。研究制定國庫集中支付改革監(jiān)控管理辦法，完善國庫集中支付監(jiān)控軟件，確保財政資金安全、規(guī)范、有效運行。二是拓寬監(jiān)控范圍，消除資金監(jiān)控盲區(qū)，加大監(jiān)控力度。結合非稅改革、公務卡制度改革情況，完善國庫動態(tài)監(jiān)控軟件；加強對下?lián)苜Y金和配套項目資金的監(jiān)控管理，在確保資金安全、規(guī)范運行的前提下提高資金使用效益。三是提高預算執(zhí)行監(jiān)控水平和信息分析水平。在受理單位和供應商投訴和報告重大事項的基礎上，進一步完善系統(tǒng)監(jiān)控、核算處理、整改問效的運作機制。四是嚴格單位及個人的責任機制。