我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度現(xiàn)狀及法律原因分析

摘 要 隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大中城市擴(kuò)展需要大規(guī)模征占土地，大量農(nóng)民失去了賴以生存的土地，變?yōu)槭У剞r(nóng)民。寬敞的交通設(shè)施、遍地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、整齊的別墅樓房，滄桑巨變令世人矚目。然而，城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展需要占用大量的土地，同時(shí)產(chǎn)生城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的衍生物失地農(nóng)民，而由于我國(guó)沒(méi)有完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的保護(hù)，失地農(nóng)民社會(huì)保障已經(jīng)成為當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題之一。本文通過(guò)闡述失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，揭示并分析了產(chǎn)生這些問(wèn)題的法律原因，希望對(duì)解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題有一定的幫助。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 法律原因分析

我國(guó)目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨這一進(jìn)程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。失地農(nóng)民——這個(gè)新的社會(huì)群體迅速形成并擴(kuò)大。他們的特點(diǎn)是：務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。它不僅會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且會(huì)影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；不僅會(huì)影響農(nóng)村的穩(wěn)定與進(jìn)步，而且關(guān)系到全社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大局；不僅會(huì)影響全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)影響以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，我們很有必要對(duì)此進(jìn)行深入的研究，努力探索有效的解決途徑。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題概述

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)涵

1.失地農(nóng)民概念

所謂失地農(nóng)民，主要是指我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中因建設(shè)征用、占用農(nóng)用地而失去土地的特殊農(nóng)民群體。作為失地農(nóng)民，絕大多數(shù)居住在城市郊區(qū)，少數(shù)居住在農(nóng)村，但是已無(wú)地可耕，他們面臨的問(wèn)題，是當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中根本性的社會(huì)難題。在現(xiàn)有體制與政策背景下，農(nóng)民失地不只是失去土地本身，還可能包括其他一系列權(quán)益。比如在有的地方，一些缺資金、無(wú)技能的農(nóng)民群體失去土地后，很容易陷入投資無(wú)門(mén)、打工無(wú)路、種田無(wú)地的困境。從某種程度上說(shuō)，很多地方的農(nóng)民失地就等于失業(yè)。

2.失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍

失地農(nóng)民不僅需要社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障，還需要就業(yè)教育培訓(xùn)保障、就業(yè)制度保障以及就業(yè)權(quán)益保障，更需要社會(huì)救助與社會(huì)福利保障。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度既應(yīng)當(dāng)保障失地農(nóng)民的生老病死，又能夠使廣大農(nóng)民規(guī)避就業(yè)中遇到的種種風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)工作權(quán)利，還可以與其他公民一樣共同享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)建立公平合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，具體應(yīng)包括建立適當(dāng)水平的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障，為失地農(nóng)民提供法律援助等，消除失地農(nóng)民的后顧之憂。

（二）歐美國(guó)家的土地征用情況及失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

1.設(shè)立專門(mén)保障基金

設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金是歐美國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民所做的通行做法，多數(shù)國(guó)家社會(huì)保障基金一般交由多家私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)而非獨(dú)家壟斷，世界銀行的一份研究報(bào)告顯示：在全世界范圍內(nèi)除美國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡等少數(shù)國(guó)家外，在大部分國(guó)家，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)保障基金收益率普遍高于由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)的收益率。從資金監(jiān)管角度看，建立健全社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系刻不容緩，還必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體，歐美國(guó)家的普遍做法是將失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)設(shè)置，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。

2.征用土地審批嚴(yán)格

在歐美國(guó)家，征用土地必須是因?yàn)楣怖妫瑢徟浅?yán)格。在美國(guó)，土地征用必須具備3個(gè)條件，即正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償、公共使用；在德國(guó)，土地征用主體嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)資格的單位；在英國(guó)，征地必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)才可以進(jìn)行，征地部門(mén)必須證明該項(xiàng)目符合公眾利益。土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地被征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，加上土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，并充分考慮土地所有者的利益加以補(bǔ)償，因此給予被征地者的補(bǔ)償往往要超過(guò)土地的市場(chǎng)價(jià)值，而且征地程序必須公開(kāi)、透明，接受政府、法律、新聞媒體和國(guó)民的監(jiān)督，社會(huì)保障體系也比較健全。

3.失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)容具體

國(guó)外失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容包括：第一，失地農(nóng)民的最低生活保障，最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，因此，大多數(shù)國(guó)家都非常重視失地農(nóng)民的最低生活保障；第二，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨很大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的作用；第三，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障；第四，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提升再就業(yè)能力，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家都非常重視職業(yè)培訓(xùn)在社會(huì)保障中的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會(huì)保障對(duì)解決失地農(nóng)民問(wèn)題的重要作用；第五，為失地農(nóng)民提供法律援助。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，即可使農(nóng)民獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀

“三成失地農(nóng)民就業(yè)難”，湖南省統(tǒng)計(jì)局曾發(fā)布的《湖南城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，就業(yè)難、補(bǔ)償?shù)?、社保不健全等成為城?zhèn)化過(guò)程中困擾失地農(nóng)民的突出問(wèn)題。失地農(nóng)民問(wèn)題之所以成為日趨嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，關(guān)鍵在于在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，農(nóng)民失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能像城里人一樣獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障。農(nóng)民在失去土地后，成為種地?zé)o田、上班無(wú)崗、低保無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)的特殊群體，很多人沒(méi)有工作，整天賭博喝酒閑逛，有一部分人在就業(yè)無(wú)門(mén)的情況下走上犯罪的道路。

在黨中央、國(guó)務(wù)院大政方針的指引下，我國(guó)各級(jí)地方人民政府在認(rèn)真貫徹“切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的同時(shí)，積極采取措施落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，在一定程度和較大范圍使失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題得到了緩解。但從總體上看，由于受政策法規(guī)滯后及多方面條件的限制，以及一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等因素影響，我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀。

（二）存在的主要問(wèn)題

1.征地補(bǔ)償費(fèi)偏低，難以解決長(zhǎng)久生計(jì)

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的6到10倍，如果支付土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而且計(jì)算也不夠科學(xué)。

2.安置方式單一，實(shí)習(xí)一次性貨幣安置，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)

因沿用多年的“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則事實(shí)上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開(kāi)始普遍采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ剑凑鞯貢r(shí)一次性支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎，但這種安置方式卻給被征地農(nóng)民未來(lái)的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。

3.社會(huì)保障制度缺失

（1）基本生活缺乏保障，生活水平下降。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)、農(nóng)民大國(guó)，而土地是農(nóng)業(yè)之根基、農(nóng)民之根本，是農(nóng)民多功能社會(huì)保障的載體。雖然農(nóng)民在被征地時(shí)得到了一部分補(bǔ)償款，但由于大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有理財(cái)觀念，在兩三年內(nèi)就把錢(qián)給消費(fèi)完了。農(nóng)民失去了耕地收入，農(nóng)民的日常生活更是捉襟見(jiàn)肘，生活水平下降。

（2）養(yǎng)老無(wú)依靠。

自古以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老一直都是家庭養(yǎng)老模式，農(nóng)民種地一輩子攢下一點(diǎn)養(yǎng)老錢(qián)，再有子女扶持。但在被征地后沒(méi)有了耕地收入，而隨著計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女家庭增多，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能。據(jù)調(diào)查，80%的失地農(nóng)民最擔(dān)心養(yǎng)老問(wèn)題。

（3）醫(yī)療保障被邊緣化。

失地農(nóng)民在被轉(zhuǎn)為城市居民之后，多數(shù)已不再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而傳統(tǒng)的城市低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)象又大多未延伸到失地農(nóng)民。這就在客觀上造成大量失地農(nóng)民失地后又失醫(yī)保，在醫(yī)療保障方面被嚴(yán)重邊緣化。即使還享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)，但因?yàn)榛鶎俞t(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療技術(shù)落后，農(nóng)民只能去大醫(yī)院看病，而大醫(yī)院的醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷額只有50%甚至更低，農(nóng)民沒(méi)有收入來(lái)支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用。

三、我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的法律原因分析

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度缺陷

1.失地農(nóng)民社會(huì)保障立法嚴(yán)重滯后

目前我國(guó)還沒(méi)有任何一部專門(mén)的失地農(nóng)民社會(huì)保障法，而現(xiàn)有的地方政府出臺(tái)的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策大多是以“規(guī)定”、“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)的，立法層次和法律效力較低。而且當(dāng)前農(nóng)民所享受的社會(huì)保障多數(shù)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，除殘疾人保障外，均由政策指導(dǎo)，并且政策層級(jí)也不高，失地農(nóng)民社會(huì)保障一般由縣、鎮(zhèn)政策指導(dǎo)。而由于受領(lǐng)導(dǎo)重視程度和政府財(cái)力的影響，決定了失地農(nóng)民社會(huì)保障的多變性和不穩(wěn)定性。

2.社會(huì)保障機(jī)制的缺陷

由于我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民仍無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城市實(shí)行的是高補(bǔ)貼、廣就業(yè)的社會(huì)保障制度，而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制度，其保障水平大大低于城市。從各地情況來(lái)看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶。

（二）農(nóng)村土地征收制度缺陷

1.農(nóng)村土地征用中的“公共利益”之名被濫用

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)《土地管理法》對(duì)“公共利益”界定較為模糊，直接導(dǎo)致了集體土地征用權(quán)的濫用。如：《土地管理法》第2條規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。而該法第43條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地，依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。那就意味著集體所有的土地被國(guó)家以“公共利益”之名征用后，可以為單位或者個(gè)人建設(shè)使用。而何種建設(shè)可以申請(qǐng)使用國(guó)家征用的農(nóng)村集體所有的土地，并沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致了公共利益的外延極為膨脹，這直接導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。

2.征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。

3.征地補(bǔ)償救濟(jì)程序不足

根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條及第30條第2款規(guī)定，土地所有人或使用人對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市政府作出的征地決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，但行政復(fù)議的決定為最終裁決。而《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。同時(shí)征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。對(duì)不服征地決定的僅有行政復(fù)議一種救濟(jì)方式，而對(duì)不服人民政府對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的裁決能否進(jìn)行司法救濟(jì)，相關(guān)法律并沒(méi)有明確規(guī)定。

（三）沒(méi)有統(tǒng)一的安置辦法

當(dāng)前失地農(nóng)民的主要安置措施有：一次性貨幣安置、基本生活保障安置、就業(yè)安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股安置等。但各地政府普遍采用一次性貨幣安置，雖然操作方便，農(nóng)民也比較容易接受，但難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活問(wèn)題。這是因?yàn)樨泿虐仓檬且环N純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給予農(nóng)民直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成征地后遺留下來(lái)的所有問(wèn)題?？梢?jiàn)，現(xiàn)行普遍采用的貨幣安置是一種不負(fù)責(zé)任的安置方法，不足以解決失地農(nóng)民的生活保障，不能為失地農(nóng)民解決后顧之憂。

綜上所述，農(nóng)民是國(guó)家的命脈，一脈連一脈。失地農(nóng)民的社會(huì)保障是我國(guó)保障制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。而由于我國(guó)目前失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度的不完善，導(dǎo)致他們的生活、就業(yè)、社會(huì)保障出現(xiàn)困難。建立完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，有利于實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)；有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)；有利于緩和社會(huì)矛盾、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)解決農(nóng)民后顧之憂具有極其重要的意義。我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)民土地問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益。保護(hù)這些原土地所有者的合法權(quán)益，保障他們新的生活長(zhǎng)期穩(wěn)定，必將有利于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的繁榮昌盛、和諧和睦！

參考文獻(xiàn)：

[1]彭聰.失地農(nóng)民的法律問(wèn)題研究[D].上海：上海大學(xué)，2008

[2]李倩.失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問(wèn)題研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)，2008.

[3]韓學(xué)平.失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題與對(duì)策[D].黑龍江：東北林業(yè)大學(xué)，2009.

[4]劉曉霞.我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究[D].黑龍江：東北師范大學(xué)，2009.

作者簡(jiǎn)介：

史利娟，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院法律系，講師。