發(fā)展中國農(nóng)村社會保障的基本構想

摘 要：中國農(nóng)村社會保障體系的建設要想取得實效，必須從宏觀的政策層面到微觀的執(zhí)行措施有一個系統(tǒng)的框架，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，分步實施，穩(wěn)步前進，既不能一蹴而就，也不能徘徊不前。

關鍵詞：農(nóng)村；社會保障；中國

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0066-03

農(nóng)村社會保障作為中國整體社會保障制度的重要組成部分，其建設思路與發(fā)展模式與城鎮(zhèn)居民社會保障制度比較起來，既有共同之處，也有明顯的自身特色。因此，中國在逐步發(fā)展農(nóng)村社會保障制度的過程中，既要借鑒國內城市社會保障制度與國外農(nóng)村社會保障制度建設的成功經(jīng)驗，也要結合中國農(nóng)村的實際情況，制定出符合中國國情的農(nóng)村社會保障制度建設與發(fā)展的整體思路與具體措施，充分發(fā)揮農(nóng)村社會保障制度的“減壓閥”與“穩(wěn)定器”作用，為中國新農(nóng)村建設事業(yè)作出應有的貢獻。

一、發(fā)展中國農(nóng)村社會保障制度的基本原則

農(nóng)村社會保障制度的建設是一個龐大而又復雜的系統(tǒng)工程，涉及的范圍非常廣泛，需要考慮的因素極多，因此，中國農(nóng)村社會保障制度的建設必須首先明確指導思想，從宏觀層面有一個整體的把握，理清脈絡，確定思路。中國農(nóng)村社會保障制度的建立，要遵循十六屆五中全會和十六大政府工作報告的精神，在第十一個五年計劃期間，要認真解決進城務工農(nóng)民的社會保障問題，有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的試點工作，發(fā)展農(nóng)村社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置和社會互助等農(nóng)村社會保障事業(yè)[1]。

具體說來，中國農(nóng)村社會保障制度的建設與發(fā)展需要遵循以下原則與思路。

（一）必須堅持“低標準、廣覆蓋、深層次、可持續(xù)”的原則

中國農(nóng)村社會保障制度建設還處于剛剛起步的階段，雖然歷經(jīng)幾十年的資本積累之后，中國的綜合經(jīng)濟實力大為增強，但是由于農(nóng)村人口數(shù)量巨大，農(nóng)村社會保障體系的歷史遺留漏洞及欠債問題很多，所以相對來說農(nóng)村社會保障建設資金缺口依舊比較大，短時間內投入的一次性專項資金也就不可能太多。因此，中國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體系的建設不可能追求過高的保障標準，而只能確保保障范圍的擴大，盡最大努力做到“應保盡?！保簿褪浅Ｕf的“低標準、廣覆蓋”。另外，在建設中國農(nóng)村社會保障制度的過程中要注意保障體系和內容設計的科學合理，做到層次分明，結構合理，既符合中國農(nóng)村當前的實際情況，使農(nóng)村社會保障建設資金的使用效率最大化，又能滿足未來農(nóng)村更高保障項目的發(fā)展需要，同時具備經(jīng)濟性與可持續(xù)發(fā)展性，達到“深層次、可持續(xù)”的發(fā)展目標。

（二）在農(nóng)村社會保障的內容安排上要循序漸進，依次提高

正是由于中國農(nóng)村社會保障制度建設需要遵循“低標準、廣覆蓋、深層次、可持續(xù)”的發(fā)展方針，因此，在農(nóng)村社會保障項目和內容的選擇上面必須先后有序，不可能齊頭并進。針對中國農(nóng)村的實際情況，應當先將養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以及最低生活保障制度作為現(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障制度建設的重點。原因主要有以下幾個方面：首先，因為計劃生育國策的長期實行，農(nóng)村核心家庭規(guī)模的日益縮小，傳統(tǒng)的以子女為依靠的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式正在逐步瓦解，另外由于農(nóng)村產(chǎn)權制度與經(jīng)濟體制的改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟很多時候也是名存實亡，集體經(jīng)濟對農(nóng)民養(yǎng)老的幫扶作用也是日漸微弱，新時期農(nóng)民的養(yǎng)老問題只有通過市場化的途徑來解決。其次，很多農(nóng)民由于長期從事繁重的體力勞動以及營養(yǎng)不良等諸多因素，造成農(nóng)民在到達一定年齡階段，尤其是年老之后往往疾病纏身，不僅喪失勞動能力，而且會給家庭帶來沉重的經(jīng)濟負擔，甚至會使已經(jīng)脫貧的農(nóng)村家庭再次返貧，因此，醫(yī)療保險對農(nóng)民的重要性也就顯得尤為重要。最后，對比城市低收入者來說，農(nóng)村的低收入群體由于客觀環(huán)境與自身因素的限制，通常缺乏增收創(chuàng)收的途徑，人數(shù)也相對較多，并且往往處于絕對貧困的狀態(tài)，所以最低生活保障制度對維持農(nóng)村低收入群體的基本生活以及維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定具有舉足輕重的作用。綜合考慮以上幾個方面可以看出，中國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度的建設必須以農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度三大內容為核心，因為這三大部分是現(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障體系里面最欠缺的，也是農(nóng)民最迫切需求的，集中資金和精力重點主攻這三大領域就是“好鋼用到刀刃上”，會取得立竿見影的效果。

至于社會福利等較高層次的社會保障內容，需要等到時機成熟的時候再逐步納入農(nóng)村社會保障體系的范疇。一方面，高層次的社會保障內容往往需要大筆的資金投入，是一個“燒錢”的領域，如前所述，中國農(nóng)村社會保障體系的歷史欠債問題很多，所以在很長一段時期之內中國對農(nóng)村社會保障領域的資金投入是一種彌補性的“還債”，因此現(xiàn)階段中國政府對農(nóng)村社會保障的“凈投入”依舊比較少，只能提供最重要、最急需的保障內容。另一方面，高層次的社會保障項目不僅花錢較多，而且對保障項目的綜合管理水平要求也比較高，而中國農(nóng)村社會保障制度的建設還處在探索和試驗階段，如果所有的保障項目齊頭并進，不僅會降低政府的宏觀社會保障管理水平，而且會承擔較大的風險。因此，綜合考慮這兩方面的因素，中國農(nóng)村社會保障制度在保障項目的選擇上是要有明顯的先后順序的，必須依據(jù)“前簡單，后復雜；先低級，再高級”的發(fā)展路徑，這樣做不僅能保證農(nóng)村社會保障資金的使用效率，而且能提高農(nóng)村社會保障制度實施的實際效果。

（三）在農(nóng)村社會保障的實施對象選擇上要分批推進，先易后難

中國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會保障制度建設不僅在保障項目的選擇方面有著先后順序，而且在保障對象的遴選方面也不是同步進行的。由于農(nóng)村地區(qū)從業(yè)人員的工作性質多種多樣，既有傳統(tǒng)的純粹務農(nóng)人員，也有半工半農(nóng)性質的農(nóng)民工，更有已實際脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的個體戶和工商業(yè)者，這些不同工作性質的農(nóng)村居民的生活來源不同，對農(nóng)村社會保障項目的需求緊迫程度也有所不同，因此要分批將他們納入農(nóng)村社會保障體系的覆蓋范疇。一般來說，應先將農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工、個體戶、工商業(yè)者等已部分或全部脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，收入水平相對較高的農(nóng)村居民作為農(nóng)村社會保障制度的實施對象，因為這部分人繳費能力較強，同時參保的積極性也比較高。而作為農(nóng)村人口構成主體的純粹務農(nóng)人員因為人數(shù)眾多，收入較低，同時對農(nóng)村社會保障制度的認知度和熱情也比較低，因此只能在后期逐步分批納入農(nóng)村社會保障體系的覆蓋范疇。這樣做就不會在短時間內造成巨大的財政壓力，對農(nóng)村社會保障的管理難度也較低，有利于中國農(nóng)村社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、建設中國農(nóng)村社會保障制度的具體措施

在建設中國農(nóng)村社會保障體系的過程中，除了上述宏觀性的指導思想和基本原則需要遵循外，執(zhí)行層面的具體措施與手段也是需要認真考慮的，因為這些微觀性質的途徑與方式往往會決定中國農(nóng)村社會保障制度的最終成效?？偟膩碚f，中國農(nóng)村社會保障制度的建設要想取得良好的實際效果，在具體的執(zhí)行措施方面可以參考以下幾點。

（一）持續(xù)加大對農(nóng)村社會保障領域的資金投入力度

雖然由于綜合國力的增強，中國各級政府對農(nóng)村社會保障制度建設的資金扶持力度在逐步加大，但由于中國長期以來的二元經(jīng)濟社會結構，導致中國農(nóng)村社會保障制度建設存在很大的漏洞，在很多領域甚至是空白狀態(tài)。因此，中國政府對農(nóng)村社會保障投入的資金雖然從總量上看比較多，但很多是用來償還以前欠下的舊債，真正的新增資金投入量實際上是比較少的。所以在未來較長的一段時期內，中國各級政府對農(nóng)村社會保障的資金投入量要保持在一個較高的水平，為中國農(nóng)村社會保障體系的建設提供充裕的資金支持。另外，中國政府也要尋求農(nóng)村社會保障所需資金的多種融資渠道。除了傳統(tǒng)的財政專項撥款之外，也應該建立一個專門的預算外資金，用來彌補農(nóng)村社會保障資金的缺口。此外，應適應新形勢的需要，用市場化的方式來籌集農(nóng)村社會保障建設所需資金。例如可以征收社會保障專項稅或社會保障附加稅，以稅收的形式為社會保障制度建設提供一個“資金蓄水池”。同時，由于社會保障專項資金的數(shù)額非常巨大，而且面臨通貨膨脹導致的“縮水”問題，應該認真考慮社保基金的入市問題，以確保社保資金的保值增值，只是在實行的過程中要充分評估社保資金入市的風險，不奢求過高的投資回報率，而要以社保資金的安全性為首要目標，以免竹籃打水一場空。

（二）加快中國農(nóng)村社會保障的專項立法進程

中國農(nóng)村社會保障制度建設的情況非常復雜，涉及面非常廣泛，需要考慮的因素也很多，因此除了國家宏觀層面的政策指導外，還需要相關法律的大力支持和維護。首先，中國政府應制定統(tǒng)一性的《社會保障法》，用法律的形式將中國農(nóng)村社會保障制度建設的原則、條件、形式、內容等諸多方面確定下來，并且規(guī)范各級政府在農(nóng)村社會保障制度建設中的權利、義務與責任。其次，應加快農(nóng)村社會保障相關配套法律的制定步伐，因為基本的《社會保障法》是農(nóng)村社會保障制度宏觀層面的整體規(guī)劃，因其需要考慮的因素很多，所以很多細節(jié)不可能規(guī)定得過于詳細，這就需要多種有關農(nóng)村社會保障的配套法律來進行彌補。國務院要根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的精神和要求，進一步完善《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，并制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險工作條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療工作條例》和《農(nóng)村最低生活保障工作條例》等法規(guī)，使《社會保障法》的法律規(guī)定具體化、可操作化[2] 。最后，由于中國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異比較大，社會風俗也存在顯著差異，農(nóng)村社會保障在法律層面也不可能搞“一刀切”，因此，應允許基層政府依據(jù)實際情況制定地方性的農(nóng)村社會保障法律法規(guī)，作為國家層面的農(nóng)村社會保障法律的有力補充，充分提高中國各層次農(nóng)村社會保障法律的精確性和時效性。

（三）努力提高中國農(nóng)村社會保障的綜合管理水平

由于中國農(nóng)村社會保障制度起步較晚，農(nóng)村基層工作人員的理論水平和實際操作能力不強，再加上農(nóng)民的維權意識不夠高以及其他一些因素的影響，共同造成中國農(nóng)村社會保障的管理水平較為低下。甚至出現(xiàn)了一些不合理的現(xiàn)象和問題，主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會保障的主管部門縱橫交錯，權責不清，管理成本過高；農(nóng)村社會保障專項資金的挪用、占用現(xiàn)象比較嚴重。因此，要想提高中國農(nóng)村社會保障的綜合管理水平，應當主要從以下幾個方面著手：第一，理清農(nóng)村社會保障的隸屬關系，明確各級主管部門的權利和職責，盡可能地減少“多龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生，以提高政府對農(nóng)村社會保障的管理效率，較低管理成本，使有限的農(nóng)村社會保障資金能更大程度地被有效利用。第二，加大對農(nóng)村社會保障資金的管理和監(jiān)督力度，必須設立專門的農(nóng)村社會保障資金賬戶，并嚴格地執(zhí)行“收支兩條線”的財政資金審批制度，提高農(nóng)村社會保障專項資金的安全性。同時，對侵占農(nóng)村社會保障資金的行為給予及時的嚴肅處理，不可姑息養(yǎng)奸。

綜合以上幾個方面，中國農(nóng)村社會保障制度的建設是一個長期性的復雜過程，需要耗費大量的財力、物力和時間，同時也存在一定的風險和不確定因素。因此，為盡可能地提高中國農(nóng)村社會保障制度的建設步伐和階段性成果，就必須事先規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分步實施，因地制宜，盡最大努力打贏這場“攻堅戰(zhàn)”。

參考文獻：

[1] http://www.xinhuanet.com/report/16j5zqh/.

[2] 田野.中國農(nóng)村發(fā)展重大問題研究[M].北京:科學出版社，2004:258.

[責任編輯 陳麗敏]