農(nóng)村公共服務建設面對的挑戰(zhàn)及出路

摘 要：解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三農(nóng)問題是全黨工作的重中之重。農(nóng)村公共服務建設則是貫穿于三農(nóng)工作之中的一個重要領(lǐng)域。目前農(nóng)村公共服務建設正處于一個重要的發(fā)展關(guān)頭，需要統(tǒng)一思想認識，切實有效推進工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共服務；挑戰(zhàn)；應對措施

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0038-02

三農(nóng)問題是長期困擾中國社會發(fā)展的重大社會課題，也是中央自改革開放以來一直長抓不懈的重要工作。進入2012年，中央繼續(xù)以一號文件形式發(fā)布關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部署，以“加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”為主題，全面部署今年和今后一個時期的三農(nóng)工作。但是，三農(nóng)問題的長期性復雜性也一直制約著問題的根本解決。結(jié)合學習今年一號文件，就農(nóng)村公共服務建設過程中所面對的挑戰(zhàn)及應有的對策，做一粗淺的分析。

一、建設農(nóng)村公共服務過程中面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村公共服務可以區(qū)分為生活類公共服務和生產(chǎn)類公共服務。在前一類中，包括了與農(nóng)民生活密切相關(guān)的子女教育、醫(yī)療保險、社會保障、生育及養(yǎng)老、水電設施、道路建設、公共文化、環(huán)境保護、社會治安等方面內(nèi)容；在后一類中，包括了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導、農(nóng)產(chǎn)品供求信息、農(nóng)業(yè)勞動力培訓及創(chuàng)業(yè)指導等。今年的中央一號文件，主題是部署加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，實際上基本圍繞著生產(chǎn)類的公共服務，進行了周密的安排，對進一步加快推進社會主義新農(nóng)村建設，切實保障和改善農(nóng)村民生，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)將起到極為重要的推動和指導作用。

農(nóng)村公共服務建設是解決三農(nóng)問題的重要環(huán)節(jié)。2008年中央一號文件提出，要逐步提高農(nóng)村基本公共服務水平。其中包括確保義務教育、基本醫(yī)療服務、保持低生育水平以及發(fā)展公共文化等內(nèi)容。黨的十七屆三中全會明確了到2020年中國農(nóng)村改革發(fā)展六大基本目標和任務，其中重要的一項就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進。去年8月，國務院把中央這一要求寫進了“十二五”規(guī)劃綱要，明確指出要堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距。

近幾年來，中國農(nóng)村已形成新的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策體系框架：全面取消農(nóng)業(yè)稅；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接補貼；加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，社會事業(yè)發(fā)展重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；在全國農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度，保障農(nóng)民工權(quán)益等。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，各級政府加大了對三農(nóng)的投資力度，農(nóng)村公共服務的供給與服務水平明顯得到改觀，政府承擔的提供公共服務與產(chǎn)品的責任逐漸加強與明顯，農(nóng)民得到的實惠也顯而易見。

但是，中國農(nóng)村公共服務體系仍存在不少的問題，主要表現(xiàn)為：農(nóng)村公共服務供給總體缺乏，城鄉(xiāng)供給嚴重不平衡;農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)失調(diào)，供求矛盾突出;農(nóng)村公共服務基礎(chǔ)設施建設薄弱，長期欠賬嚴重；農(nóng)村公共服務質(zhì)量不高，效率低下。就廣東而言，由于珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)的巨大經(jīng)濟差距，明顯可以見到地區(qū)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，落后地區(qū)的農(nóng)村公共服務建設欠賬甚多，不少地方在落實中央關(guān)于農(nóng)村工作的部署上心有余而力不足，財政投入 嚴重不足，缺乏整體規(guī)劃和全面推進，缺乏有效的績效評估，農(nóng)民生活質(zhì)素仍有待提高。

二、農(nóng)村公共服務水平低的主要原因

1.長期實行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村公共服務供給制度缺失。長期以來，中國實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在這種發(fā)展戰(zhàn)略下，以農(nóng)補工，以農(nóng)促工，促進農(nóng)村資源向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)哺育了城市工業(yè)，卻削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的自我積累能力。這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在公共服務的建設上，就是形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共服務供給體系。城市實行的是以政府為主導的公共服務供給制度，而農(nóng)村基本實行的是以農(nóng)民為主的公共服務供給制度。

2.財政投入不足導致農(nóng)村公共服務建設嚴重欠賬。政府作為公共利益的代表，應該是農(nóng)村公共服務供給的主要提供者。近年政府雖然一再加強對農(nóng)村公共服務的投入，但由于財力有限，與城市比較起來仍存在很大的差距。擔任農(nóng)村公共服務建設主要任務的縣鎮(zhèn)政府，恰恰是最缺錢的行政單位。不少縣鎮(zhèn)政府債臺高筑，都是吃飯財政，農(nóng)村公共服務長期處于等待上面有撥款就干活的局面。這類情況在欠發(fā)達地區(qū)似乎并非罕見。

3.投資和成效缺乏科學的評估和監(jiān)管機制。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務的受益主體，農(nóng)村公共服務的提供應最大限度地滿足他們的需求。但由于目前中國農(nóng)村公共服務的供給決策是以行政命令方式進行的，地方各級政府部門按照上級指令做出決策，往往容易造成農(nóng)村公共服務供給與實際需求的脫節(jié)，甚至部分農(nóng)村公共服務的提供損害到農(nóng)民的利益，好心沒辦成好事。于是，公共資源的浪費和農(nóng)民公共需求得不到滿足的矛盾經(jīng)常出現(xiàn)。另外，整個財政運行缺乏嚴格的程序約束。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行約束缺位，不僅導致農(nóng)村公共服務供給成本較高，更為嚴重的是造成了制度外供給膨脹，監(jiān)督制度的缺失扭曲了農(nóng)村公共服務的供給結(jié)構(gòu)，而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當，資金被浪費或挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、加速推進農(nóng)村公共服務建設的幾點思考

農(nóng)村公共服務建設既是個理論問題，更是個實踐問題。不僅涉及政府的公共政策制定，涉及新時期社會發(fā)展的整體思路，更涉及具體公共管理中中央與地方的管理體制、財政體制、地方政府責任定位、公民和社會組織的參與等一系列重大問題，與整個社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。

1.建設農(nóng)村公共服務過程中需要科學處理的幾個關(guān)系。以筆者之思考，農(nóng)村公共服務建設首先是個認識問題。在加速推進農(nóng)村公共服務體系建設過程中，理應著重處理好幾方面關(guān)系：一是擺正該項工作與執(zhí)政黨及政府之間關(guān)系。應該看到，農(nóng)民脫貧致富依然是我們需重點突破的工作。建設農(nóng)村公共服務體系實際上就是加強社會建設的重要內(nèi)容，是執(zhí)政黨和政府不可推卸的政治責任。二是應該充分認識農(nóng)村公共服務與經(jīng)濟建設的關(guān)系，進一步扭轉(zhuǎn)GDP主義，明確發(fā)展經(jīng)濟和建設公共服務都是為了造福民眾，而且兩者是互相促進的關(guān)系。三是正視農(nóng)村公共服務建設與建設實現(xiàn)全面小康社會和幸福廣東的關(guān)系，只有真正突破公共服務建設上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民和市民享有同等的生活環(huán)境及基本服務，才有幸福生活的社會環(huán)境。四是理順農(nóng)村公共服務建設上中央財政與地方財政的責任關(guān)系，加強中央統(tǒng)籌調(diào)撥，使農(nóng)村公共服務建設不至于陷入無米之炊。

2.構(gòu)建科學的問責機制和激勵機制。在農(nóng)村公共服務建設上，政府是公共利益的提供者，農(nóng)民和農(nóng)村是利益的直接受益者。各個利益相關(guān)者間的關(guān)系由利益或激勵所驅(qū)動，同時也受體制（法律、規(guī)定、傳統(tǒng)等）的影響。所以，在這些不同利益相關(guān)者之間，在政府與村民之間，在中央政府與各級地方政府之間，應該構(gòu)建科學的的問責機制和激勵機制。當中央政府授權(quán)各級地方政府執(zhí)行其制定的農(nóng)村公共服務政策時，需要對應地考慮地方政府落實政策所需的權(quán)責統(tǒng)一的權(quán)力財力，需要有科學的評估體系和激勵措施。地方政府在農(nóng)村公共服務建設中需要有具體的績效報告和動態(tài)管理，需要及時反映政策落實的實際情況及問題。

3.政府在農(nóng)村公共服務建設中需完善和健全的制度體制。（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。 應進一步完善新型合作醫(yī)療制度。中央和省級政府要繼續(xù)增加投入，減輕農(nóng)民籌資壓力；出臺政策進一步完善醫(yī)療保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預防和治療；加強農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務水平，促進醫(yī)療機構(gòu)改善服務質(zhì)量和降低價格，切實減輕農(nóng)民就醫(yī)負擔。 應進一步辦好農(nóng)村教育，解決農(nóng)村尤其貧困地區(qū)面臨的 “辦學難”等問題，有效遏制優(yōu)秀教師流失勢頭，改善學?；A(chǔ)教學設備。通過中央和省級政府的經(jīng)費追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務教育辦學條件和教育質(zhì)量的差距。應進一步完善農(nóng)村社會保障制度。要根據(jù)實際情況確定各地農(nóng)村社會保障標準，統(tǒng)籌設計城鄉(xiāng)社會保障制度。同時，從目前家庭養(yǎng)老體系的現(xiàn)實出發(fā)，由中央和地方財政出資，興辦養(yǎng)老機構(gòu)，并采取多種形式吸納社會資金解決福利機構(gòu)建設和經(jīng)營的資金籌措問題。應進一步培育和支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務組織。扶持和鼓勵農(nóng)民組成專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民用水合作組織，廣泛參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。應增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設施投入。重點支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收密切相關(guān)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、安全飲水、垃圾處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，整體改善農(nóng)村生活環(huán)境。（2）形成基本公共服務社會化供給機制。 應要求地方政府制定農(nóng)村基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，逐步使基本公共服務覆蓋到全體農(nóng)村居民，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施，對進展情況輔以科學評估；考慮到各地基本公共服務水平存在一定差距的實際，先行在全國統(tǒng)一制度安排?？紤]調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應當把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。以發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)為重點，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務農(nóng)民的水平，通過有效地提供公共服務來調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務體系；健全農(nóng)村社會治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務和社會管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序；以提高農(nóng)村公共服務效率和公共服務質(zhì)量為中心，整合農(nóng)村各種資源，以低廉的行政成本為農(nóng)民提供更多的公共服務。（3）改革公共財政制度，尤其是進一步深化財政管理體制改革，完善和規(guī)范中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向農(nóng)村公共服務領(lǐng)域?？s減政府的行政管理支出，繼續(xù)加大對公共服務的投入力度。加強對重點項目的保障力度，向農(nóng)村尤其貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜，逐步強化基層政府供給公共服務的體制保障能力。同時要提升農(nóng)村金融服務水平，加大農(nóng)村金融政策支持力度，持續(xù)增加農(nóng)村信貸投入 。

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