淺析保持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題

摘 要：隨著森林在全球生態(tài)安全和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用日益突出，林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)中的主體地位得以確認(rèn)，我們要運(yùn)用法律手段，維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，優(yōu)化資源配置，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，保護(hù)公眾的合法權(quán)益，規(guī)范權(quán)力、維護(hù)權(quán)利，最大限度地為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，為林業(yè)建設(shè)服務(wù)，使林業(yè)走上良性發(fā)展的道路，達(dá)到森林資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益雙增長的目的，實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；發(fā)展機(jī)制

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）19-0029-02

21世紀(jì)以來，隨著森林在全球生態(tài)安全和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用日益突出，林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)中的主體地位得以確認(rèn)。中國林業(yè)建設(shè)全面發(fā)展，林業(yè)各種效益明顯，成績顯著。但是，我們也必須清楚地看到，中國林業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體要求還不適應(yīng)，如何保持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是擺在我們面前亟待解決的問題。

一、深化林業(yè)改革，健全林業(yè)發(fā)展機(jī)制

改革開放以來，農(nóng)村和集體林場土地大部分實(shí)行了承包責(zé)任制，這一制度的實(shí)行極大地調(diào)動(dòng)了林農(nóng)的積極性，使生產(chǎn)力得到了空前的提高。同樣，林業(yè)產(chǎn)業(yè)也適合這種承包形式，林木的撫育無須密集性、高強(qiáng)度的勞動(dòng)，但需要一年四季經(jīng)常性的管護(hù)。因此，這種分散的勞動(dòng)，以承包方式來解決更具有優(yōu)越性。林業(yè)產(chǎn)業(yè)雖然具有生產(chǎn)周期長、見效慢的特點(diǎn)，但其經(jīng)濟(jì)效益還是可觀的，只要政策對路，對于承包林農(nóng)和集體就好比多了一個(gè)“綠色銀行”。既調(diào)動(dòng)了積極性，使林農(nóng)能獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，又極大地發(fā)揮了林業(yè)的生態(tài)效益。

傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營管理模式不利于調(diào)動(dòng)廣大林業(yè)生產(chǎn)者的積極性，必須通過深化改革加以解決：一是深化林業(yè)分類經(jīng)營改革。把林業(yè)劃為公益林和商品林兩大類。將公益林建設(shè)列入社會(huì)公益事業(yè)，實(shí)行事業(yè)化管理，由各級政府列入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排投入；對商品林則要實(shí)行企業(yè)化管理，實(shí)行優(yōu)惠貸款，并依據(jù)市場機(jī)制運(yùn)作；二是放手發(fā)展非公有制林業(yè)，鼓勵(lì)采取股份制、股份合作制以及租賃、兼并、收購、出售等方式搞活林業(yè)經(jīng)營機(jī)制。同時(shí)，要進(jìn)一步深化“四荒”拍賣改革，推行個(gè)體承包，并賦予林地使用權(quán)五十年至七十年不變的政策；二是降低林業(yè)稅費(fèi)。只有降低稅賦，才能最大限度地調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與林業(yè)建設(shè)的積極性，取消征稅制度。因此深化林業(yè)改革，健全林業(yè)發(fā)展機(jī)制是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。

二、依靠科技發(fā)展林業(yè)，推廣應(yīng)用科研成果

可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)根本的策略是科技的發(fā)展，因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對資源與環(huán)境的再發(fā)展能力的保護(hù)。那么既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要保證資源與環(huán)境的發(fā)展力，最有效的解決辦法就是依靠科技來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變傳統(tǒng)的以環(huán)境和自然資源為代價(jià)的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，在林業(yè)發(fā)展上，實(shí)施科技興林，不斷提高林業(yè)建設(shè)的科技含量是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

深化林業(yè)科技體制改革，推廣應(yīng)用科研成果。堅(jiān)持科研成果從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去，指導(dǎo)林業(yè)的發(fā)展，從根本上解決科研與生產(chǎn)建設(shè)脫節(jié)的問題。要鼓勵(lì)林業(yè)科技人員通過技術(shù)承包、技術(shù)服務(wù)等形式，提高對林業(yè)的服務(wù)水平。

加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究。一要加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)的研究，開展森林生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測；二要抓好良種壯苗和樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分利用先進(jìn)的技術(shù)，提高良種苗培育水平；三要研究高新技術(shù)改造傳統(tǒng)的木材加工、制造、利用技術(shù)，盡快提升木材工業(yè)總體技術(shù)水平，增加木材和林產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增強(qiáng)市場競爭力。

三、優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保證。在第一產(chǎn)業(yè)方面，以市場需求為導(dǎo)向，大力推進(jìn)短周期工業(yè)原料林和其他原料林、速生豐產(chǎn)林和名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林建設(shè)；在第二產(chǎn)業(yè)方面，加大新產(chǎn)品開發(fā)力度，促進(jìn)以低層次原料加工向高層次綜合精深加工轉(zhuǎn)變的步伐；在第三產(chǎn)業(yè)方面，要加大林區(qū)旅游業(yè)、花卉業(yè)的發(fā)展。要大力調(diào)整林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展精深加工、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)品，努力開拓木材林產(chǎn)品的新用途，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值，解決林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理和產(chǎn)品缺乏競爭力的問題，優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、明確所有權(quán)，引入補(bǔ)償機(jī)制

中國憲法明確規(guī)定自然資源（法律規(guī)定屬于集體所有的除外）都?xì)w國家所有。但在實(shí)踐中，并未落到實(shí)處。在林區(qū)體現(xiàn)在林業(yè)局和林場兩級把所有權(quán)職能、企業(yè)的經(jīng)營管理職能和政府的職能融為一體，使所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等界線不清，不利于資源的綜合開發(fā)利用，不利于按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀規(guī)律辦事。林業(yè)在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如，對征占用林地者收取少量的森林植被恢復(fù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等，但由于所有權(quán)代表主體不明確等原因，其收取效果不佳。因此，要以強(qiáng)化資源所有權(quán)職能、企業(yè)的經(jīng)營管理職能和政府的職能融為一體，使所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等界線不清，不利于資源的綜合開發(fā)利用，不利于按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀規(guī)律辦事。

林業(yè)在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如，對征占用林地者收取少量的森林植被恢復(fù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等，但由于所有權(quán)代表主體不明確等原因，其收取效果不佳。因此，要以強(qiáng)化資源產(chǎn)權(quán)管理為核心，科學(xué)合理地界定資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、使它們適度分離、合歸其位。各盡其責(zé)、行為規(guī)范和協(xié)調(diào)。應(yīng)本著誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，推進(jìn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的改革；對林業(yè)來講還應(yīng)按分類經(jīng)營的原則，建立健全補(bǔ)償機(jī)制；并建立相應(yīng)的資源生態(tài)效益評估和預(yù)警機(jī)制，防止再走先破壞盾治理的老路，據(jù)聯(lián)合國在非洲搞的一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證，1英畝森林的生態(tài)價(jià)值是生產(chǎn)價(jià)值的1.3倍。

五、引進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變職能

政府首先要改變職能。林業(yè)在改變體制和職能的同時(shí)，還應(yīng)做到三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是森工企業(yè)的工作重心由過去以產(chǎn)業(yè)為主，轉(zhuǎn)變到建設(shè)完備的生態(tài)林業(yè)體系上來；二是從過去單純?nèi)〔男韵纳仲Y源，轉(zhuǎn)變到積極保護(hù)、培育和合理利用森林資源上來；三是從過去以犧牲生態(tài)效益（超耗資源）來追逐經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)變到犧牲必要的經(jīng)濟(jì)效益（調(diào)減木材產(chǎn)量）來保護(hù)生態(tài)效益上來。通過三個(gè)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)宏觀的林業(yè)管理體制，為林業(yè)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平合理、自主發(fā)展、競爭有序的宏觀環(huán)境，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)化的進(jìn)程。

六、強(qiáng)化法制建設(shè)，完善法律體系

由于中國的市場經(jīng)濟(jì)法律體系與成熟的市場經(jīng)濟(jì)法律體系還存有很大差距，存在相當(dāng)多立法空白領(lǐng)域及大量與國際規(guī)則不符的法律。林業(yè)法律體系不相應(yīng)之處，應(yīng)結(jié)合中國林業(yè)實(shí)際盡快加以修改和政策調(diào)整，如，限額采伐中，采伐量不大于生長量原則要細(xì)化，按不同林型、樹種等因子要區(qū)別對待；中幼林生長量較大，不能只看采伐量不大于生長量，還要看林分質(zhì)量變化，若采伐后采伐量不大于生長量，而林分質(zhì)量下降了，這個(gè)采伐量必然是不合理的；成過熟林可能是生長量小、枯損量大，若采伐后采伐量不大于生長量，采伐后很可能是病腐木被剩下。采后的林分質(zhì)量應(yīng)作為確立合理采伐量主要指標(biāo)，這樣才會(huì)留下健康的后備資源，也十分利于天然更新，對培育恢復(fù)發(fā)展森林資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境有著重要意義。

七、加強(qiáng)執(zhí)法力度、規(guī)范執(zhí)法行為

加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、確保人員素質(zhì)。提高執(zhí)法意識(shí)，做到依法行政、依法辦事，做到執(zhí)法公正、執(zhí)法嚴(yán)格、執(zhí)法準(zhǔn)確，按法律程序辦事等。

保護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益，約束其違法行為。要重視保護(hù)建設(shè)者的合法權(quán)益，不能只有約束要求，而無權(quán)益保護(hù)，保護(hù)合法權(quán)益就是保護(hù)積極性。要開闊執(zhí)法視野，從正反兩個(gè)方面執(zhí)法，除了對損害林業(yè)建設(shè)者的行為加強(qiáng)約束外，還要加大對各種參與主體對林業(yè)應(yīng)盡義務(wù)責(zé)任、義務(wù)條款的落實(shí)力度。

強(qiáng)化對執(zhí)法者（決策者）的違法行為約束力。本著有權(quán)必有貴，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償?shù)脑瓌t。引入激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任終身追究制，實(shí)行罰與收、沒與繳和決定與執(zhí)行分開；達(dá)到規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使，防止亂用濫用權(quán)的目的。

八、強(qiáng)化監(jiān)督職能，提高監(jiān)督實(shí)效

1.獨(dú)立性原則。監(jiān)督者與被監(jiān)督者必須脫離關(guān)系，成立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不獨(dú)立很難從被動(dòng)監(jiān)督中走出來。如目前林場的監(jiān)督就無法開展工作，但林場這層最了解實(shí)際、掌握情況，要讓其發(fā)揮作用，就必須深化改革。其改革思路是：讓思想從禁錮的慣性思維中解放出來，下決心克服阻力，把企業(yè)資源政府管理職能直接剝離出來，這樣做比較符合實(shí)際，屬于企業(yè)把政府職能歸還政府而已，既不增加機(jī)構(gòu)也不增加人，開支又都是資源管護(hù)費(fèi)列支，其監(jiān)管權(quán)也相對集中，更有利于開展工作。

2.責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則。有責(zé)無權(quán)就不會(huì)有監(jiān)督力度和好的效果，監(jiān)督者的職責(zé)是：保護(hù)被監(jiān)督者合法利益，約束其違法行為；監(jiān)督執(zhí)法者執(zhí)法情況；而本身又必須接受監(jiān)督，提高監(jiān)督透明度，做到依法監(jiān)督。監(jiān)督者又必須具有一定的處置權(quán)，否則很不利于監(jiān)督；若讓他方處理，就會(huì)出現(xiàn)假處理，如明降暗不離、換崗不降職、交流不換崗、明處暗放等逃避處理現(xiàn)象。

3.知情原則。按知情在先監(jiān)督在后的規(guī)律，不知情就無從監(jiān)督；要做到知情就必須監(jiān)管結(jié)合，掌握關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理工作，如：采伐證發(fā)放等，此法在部分林區(qū)試行后效果很好；同時(shí)與被監(jiān)督者建立告知制度，對社會(huì)建立舉報(bào)制度等。

4.結(jié)合實(shí)際原則。要根據(jù)不同對象，分析具體情況，找到切入點(diǎn)，抓住重點(diǎn)、照顧一般；如：結(jié)合林業(yè)的特點(diǎn)適時(shí)改變監(jiān)督方法：特點(diǎn)一，林區(qū) “面廣、線長、點(diǎn)多”，即作業(yè)面積大、運(yùn)輸距離長、作業(yè)點(diǎn)多（管護(hù)點(diǎn)多），其方法是控點(diǎn)為主，跟線、跑面為輔；特點(diǎn)二，周期長指生長周期長和作業(yè)期長，就要對全過程進(jìn)行監(jiān)督，按事前、事中、事后方法盡可能做到超前監(jiān)督，以事前、事中預(yù)防性監(jiān)督為主，事后處理為輔，做到防打結(jié)合，這樣可以做到不損失或少損失，比如造林若在選苗時(shí)發(fā)現(xiàn)問題就沒損失，若在造林時(shí)發(fā)現(xiàn)問題就會(huì)有損失；特點(diǎn)三，季節(jié)性強(qiáng)，一般是冬季生產(chǎn)、春秋造林，不同時(shí)期有不同的監(jiān)督重點(diǎn)，同時(shí)要做到長短期結(jié)合進(jìn)行綜合監(jiān)督，比如同時(shí)查造林質(zhì)量和工程資金使用情況，這樣既提高了工作效率，又增加了監(jiān)督效果。

5.先進(jìn)性原則。不斷研究新情況。探索新方法、新技術(shù)；引入先進(jìn)技術(shù)和儀器，運(yùn)用數(shù)字化監(jiān)控手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段科技化、決策科學(xué)化，做到有先進(jìn)的技術(shù)和一流的人才。

總之，運(yùn)用法律手段，維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，優(yōu)化資源配置，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，保護(hù)公眾的合法權(quán)益，規(guī)范權(quán)力、維護(hù)權(quán)利，最大限度地為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，為林業(yè)建設(shè)服務(wù)，使林業(yè)走上良性發(fā)展的道路，達(dá)到森林資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益雙增長的目的，實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

[責(zé)任編輯 吳高君]