構(gòu)建中國(guó)石油儲(chǔ)備安全體系淺析

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，石油資源供需矛盾愈發(fā)緊張，當(dāng)前我國(guó)石油安全領(lǐng)域面臨的內(nèi)外雙重問(wèn)題，在這種不利條件下構(gòu)建中國(guó)石油安全儲(chǔ)備體系以保障我國(guó)石油安全供應(yīng)顯得格外重要，本文就現(xiàn)階段下建設(shè)中國(guó)石油儲(chǔ)備安全體系提出了措施和建議。

關(guān)鍵詞：石油儲(chǔ)備 體系 安全

中圖分類號(hào)：D922.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2012）08（c）-0255-02

石油是一種特殊的不可再生資源，同時(shí)也是一國(guó)的戰(zhàn)略資源。石油安全是指一個(gè)國(guó)家實(shí)際可控制，或可獲得的石油資源，同時(shí)在數(shù)量和質(zhì)量上能滿足該國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過(guò)將近30年的改革開放和經(jīng)濟(jì)全球化后，我國(guó)的石油供需體系也已經(jīng)納入國(guó)際石油市場(chǎng)之下，國(guó)際石油市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與動(dòng)蕩局勢(shì)經(jīng)常影響我國(guó)石油的供求狀況與經(jīng)濟(jì)安全。近年來(lái)，國(guó)際石油資源日益緊缺，價(jià)格波動(dòng)不斷，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)進(jìn)口石油的依賴度也在逐年提升，這已經(jīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，也成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一。

從我國(guó)自身產(chǎn)油條件看，我國(guó)石油資源有限，石油生產(chǎn)能力持續(xù)下降，且油氣資源的后備可采儲(chǔ)量少；同時(shí)，中國(guó)又是全球石油消費(fèi)增長(zhǎng)最為迅速的國(guó)家，已取代日本成為全球第二大石油消費(fèi)國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)石油產(chǎn)量為2.01億t，而石油需求量者高達(dá)4.83t，供需缺口已超過(guò)50%。

從我國(guó)石油對(duì)外依賴性看，我國(guó)石油進(jìn)口的一個(gè)重要特點(diǎn)是石油進(jìn)口來(lái)源地高度集中，超過(guò)一半的進(jìn)口量來(lái)自中東和非洲兩地區(qū)。上述兩地區(qū)由于地緣政治因素，常有政治動(dòng)蕩，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)亂將引起該地區(qū)石油輸出的中斷，從而引發(fā)嚴(yán)重的石油輸出危機(jī)；另一個(gè)重要特點(diǎn)就是我國(guó)石油進(jìn)口的高依存度，中國(guó)從1993年起就已經(jīng)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，當(dāng)年的依存度為6%，到2011年，中國(guó)原油對(duì)外依存度高達(dá)57%，首次超過(guò)美國(guó)的55.2%，而且，這種增長(zhǎng)趨勢(shì)在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)都難以改變。中國(guó)石油供應(yīng)的一大半將依賴國(guó)際資源，使中國(guó)的石油安全問(wèn)題變得更加突出。

石油市場(chǎng)的供需矛盾是外因，同時(shí)，我國(guó)自身的能源消費(fèi)體系也存在一些內(nèi)在弊病和隱患。

（1）我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，一次能源消費(fèi)中煤炭和原油幾乎占了絕大部分，而天然氣、太陽(yáng)能和風(fēng)能等新興能源還未發(fā)揮應(yīng)有的作用，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，清潔能源所占比例越來(lái)越高，例如，德國(guó)在2010年時(shí)該國(guó)17%的電力需求是由可再生能源提供的。

（2）我國(guó)石油遠(yuǎn)洋運(yùn)輸安全存在風(fēng)險(xiǎn)，輸入中國(guó)的石油大部分通過(guò)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸方式，中東航線和非洲航線都必須經(jīng)由印度洋馬六甲海峽，目前中國(guó)經(jīng)過(guò)馬六甲海峽運(yùn)送的石油數(shù)量占石油進(jìn)口總量的70%以上，且每天通過(guò)馬六甲海峽的船只近60%是為中國(guó)運(yùn)油，可是這條狹窄的航道實(shí)在是“脆弱”，海盜猖獗時(shí)，油輪最有可能成為襲擊和綁架目標(biāo)；同時(shí)，中國(guó)還沒(méi)有建立起一只適合遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)的強(qiáng)大海軍、空軍來(lái)保障其海上運(yùn)輸?shù)陌踩Ｒ虼巳赳R六甲出現(xiàn)動(dòng)蕩或者封鎖，勢(shì)必會(huì)對(duì)中國(guó)的海外石油供應(yīng)造成困境。

（3）我國(guó)能源利用效率低，目前我國(guó)單位GDP的能耗過(guò)高，浪費(fèi)較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍，中國(guó)現(xiàn)在每百萬(wàn)美元GDP所消耗的能源數(shù)量是美國(guó)的3倍、日本的6倍，這意味著我國(guó)石油消費(fèi)的快速增長(zhǎng)與能源利用效率并不同步，很大部分被無(wú)效的消耗了，這也與我國(guó)所提倡構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的科學(xué)發(fā)展觀理念也大相徑庭。

按照國(guó)際能源組織制定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)石油供應(yīng)中斷量達(dá)到需求量的7%時(shí)，就是能源安全警戒線。作為保障石油安全供應(yīng)的主要措施之一，加快建立我國(guó)的石油儲(chǔ)備安全體系，應(yīng)是刻不容緩。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一國(guó)的石油進(jìn)口量超過(guò)5000萬(wàn)t時(shí)，國(guó)際市場(chǎng)的行情變化就會(huì)影響該國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行；當(dāng)一國(guó)的石油進(jìn)口量超過(guò)1億噸時(shí)，就要考慮采取外交、經(jīng)濟(jì)甚至軍事措施來(lái)保證石油供應(yīng)安全。

根據(jù)國(guó)際能源組織的定義，石油儲(chǔ)備是指“某國(guó)政府、民間機(jī)構(gòu)或石油企業(yè)保有的全部原油和主要的庫(kù)存總和，包括管線和中轉(zhuǎn)站中的存量”。當(dāng)國(guó)際石油供應(yīng)突然發(fā)生中斷或國(guó)際油價(jià)暴漲危及國(guó)家安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等緊急時(shí)刻，石油儲(chǔ)備的動(dòng)用具有平衡供需、抑制油價(jià)、抗拒風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家安全的重要功能。而在平時(shí)， 石油儲(chǔ)備亦對(duì)穩(wěn)定本國(guó)油價(jià)和調(diào)整市場(chǎng)心態(tài)具有靜態(tài)威懾作用。全球第一次石油危機(jī)之后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立了大規(guī)模的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系，并通過(guò)法律建立起戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。我國(guó)早在1993年便開始討論石油安全儲(chǔ)備問(wèn)題，并在“十五計(jì)劃”中正式規(guī)劃了國(guó)家石油儲(chǔ)備計(jì)劃，防患于未然，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。分析國(guó)際石油市場(chǎng)的形勢(shì)以及我國(guó)國(guó)內(nèi)石油的基本情況，再通過(guò)比較借鑒國(guó)外一些有代表性的國(guó)家的石油發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

1 建立獨(dú)立的運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)構(gòu)

國(guó)家石油安全儲(chǔ)備是政府的戰(zhàn)略行為，有必要建立一個(gè)國(guó)務(wù)院直接下屬領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，而不宜由現(xiàn)有的國(guó)有石油公司代為管理和運(yùn)營(yíng)，以保證石油儲(chǔ)備管理和運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性。如果沒(méi)有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，那么新建石油儲(chǔ)備基地由誰(shuí)管理、巨額建設(shè)資金由誰(shuí)承擔(dān)、儲(chǔ)備油如何支配都會(huì)存在疑問(wèn)。2008年我國(guó)正式建立國(guó)家能源局，其下屬的國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)和管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代行國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，按照國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)計(jì)劃，負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)與運(yùn)行管理；國(guó)家儲(chǔ)備石油的采購(gòu)、輪換和投放；協(xié)助監(jiān)測(cè)國(guó)內(nèi)外石油市場(chǎng)的供求變化。

國(guó)家石油儲(chǔ)備中心作為從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的獨(dú)立的能源管理部門，不僅制定國(guó)家石油儲(chǔ)備安全體系發(fā)展戰(zhàn)略和政策，也應(yīng)該在政策上鼓勵(lì)商業(yè)企業(yè)在正常的周轉(zhuǎn)庫(kù)存外，建立額外的商業(yè)儲(chǔ)備，作為國(guó)家石油安全儲(chǔ)備體系的重要補(bǔ)充，以便在非常時(shí)期迅速地將儲(chǔ)備投放市場(chǎng)。

2 搞好石油儲(chǔ)備資金籌集工作

根據(jù)國(guó)家石油安全儲(chǔ)備體系規(guī)劃，我國(guó)將在2020年前陸續(xù)建設(shè)完成國(guó)家石油儲(chǔ)備一期、二期和三期項(xiàng)目，形成相當(dāng)于100d石油凈進(jìn)口量的儲(chǔ)備總規(guī)模，這將是一筆巨大的投資。同時(shí)，石油安全儲(chǔ)備庫(kù)的維護(hù)、管理也需要投入巨額資金，因此資金來(lái)源將是一個(gè)焦點(diǎn)。

國(guó)際上，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的資金主要來(lái)自于聯(lián)邦財(cái)政撥款；日本石油儲(chǔ)備的絕大部分資金來(lái)源是石油稅；德國(guó)政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備由聯(lián)邦財(cái)政支付，其他石油儲(chǔ)備費(fèi)用來(lái)自銀行貸款和消費(fèi)者交納的儲(chǔ)備稅。這些國(guó)家的做法，都值得我們借鑒。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，在資金籌措上，建立國(guó)家石油儲(chǔ)備所需資金應(yīng)該主要由政府承擔(dān)，可以設(shè)立石油儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，該資金首先可以考慮用提高石油消費(fèi)稅的辦法籌集；而建立企業(yè)儲(chǔ)備所需資金主要由企業(yè)承擔(dān)，國(guó)家應(yīng)該在商業(yè)環(huán)節(jié)給予適當(dāng)優(yōu)惠和補(bǔ)貼，例如對(duì)建設(shè)和改造石油儲(chǔ)備設(shè)施提供低息貸款、折舊補(bǔ)貼和稅收扶持等政策來(lái)調(diào)動(dòng)和支持商業(yè)企業(yè)積極參與。同時(shí)，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心還可以建立石油儲(chǔ)備基金、發(fā)行石油債券、引入民間資本或境外資本等方式，從而降低主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3 多層次安全的存儲(chǔ)手段

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備可以采取陸上油庫(kù)、海上油庫(kù)、地下油庫(kù)等多種方式儲(chǔ)存，不同方式的投資成本和安全系數(shù)也不同。國(guó)際上，美國(guó)全部戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備都是以地下巖洞方式儲(chǔ)存；日本主要有地上儲(chǔ)備、半地下儲(chǔ)備、海上儲(chǔ)備和地下洞穴儲(chǔ)備等多方式；韓國(guó)的國(guó)家石油儲(chǔ)備庫(kù)選址靠近煉油廠附近，有管道與煉廠連接，原油儲(chǔ)備于地下石洞水封油庫(kù)內(nèi)，建造和運(yùn)行費(fèi)用相對(duì)較低。當(dāng)前我國(guó)已建成一期和二期國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)皆為陸上油庫(kù)，將來(lái)要建設(shè)的三期、四期儲(chǔ)備庫(kù)，其選址和儲(chǔ)備方式應(yīng)該在總結(jié)一二期的基礎(chǔ)上，多角度認(rèn)真考慮。同時(shí)應(yīng)建立多層次的儲(chǔ)備，可以鼓勵(lì)企業(yè)利用閑置的商業(yè)庫(kù)容，增加石油儲(chǔ)備，構(gòu)建政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備、戰(zhàn)略儲(chǔ)備與義務(wù)儲(chǔ)備相結(jié)合的綜合石油儲(chǔ)備體系。

4 堅(jiān)持長(zhǎng)期分步走策略

考慮到中國(guó)依然是個(gè)一個(gè)生產(chǎn)力水平較低的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的財(cái)力有限，同時(shí)石油的需求量在逐年上升，因此一步到位建成90d的石油安全儲(chǔ)備庫(kù)存并不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)石油安全儲(chǔ)備目標(biāo)要根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和國(guó)力確定，采取循序漸進(jìn)、分階段發(fā)展的方針，既要有中長(zhǎng)期的目標(biāo)，又要盡快展開現(xiàn)期工作，然后逐步擴(kuò)大石油儲(chǔ)備規(guī)模和豐富儲(chǔ)存方式。參照國(guó)際上，日本是從20世紀(jì)60年代起開始進(jìn)行石油儲(chǔ)備，迄今已有近60年的歷史了，因此我國(guó)建立石油儲(chǔ)備制度無(wú)疑同樣是一個(gè)歷時(shí)冗長(zhǎng)的過(guò)程。國(guó)際能源署建議成員國(guó)的石油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)是90d的石油凈進(jìn)口量，中國(guó)石油儲(chǔ)備的中遠(yuǎn)期目標(biāo)也應(yīng)參照這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分布走策略，首先制定近期目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上再制定中期和遠(yuǎn)期儲(chǔ)備目標(biāo)。我國(guó)可以參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家做法，應(yīng)分三個(gè)階段逐步建立石油儲(chǔ)備：第一階段到2010年左右石油儲(chǔ)備基地的首期工程建設(shè)基本竣工，總共能形成約10余d消費(fèi)量的石油儲(chǔ)備能力，目前，我國(guó)在海岸沿線的青島黃島、大連新港、寧波鎮(zhèn)海、舟山岙山基本建成四大陸上石油儲(chǔ)備基地，首階段目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；第二階段再用10年左右的時(shí)間通過(guò)建立石油儲(chǔ)備專項(xiàng)資金、進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)行石油債券等方式在中西部地區(qū)再建立幾個(gè)大型石油儲(chǔ)備基地，形成儲(chǔ)量2800萬(wàn)t，約60d左右的石油儲(chǔ)備量；第三階段到2025年左右隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，可擴(kuò)大儲(chǔ)備基地的規(guī)模同時(shí)拓寬石油儲(chǔ)備資金的籌集渠道（可以采用股權(quán)投資、引入民間）建立起100d的石油儲(chǔ)備量，形成完善的石油儲(chǔ)備制度。這樣才能有效應(yīng)付各種突發(fā)事件，確保國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)安全。

5 結(jié)語(yǔ)

石油供給安全是我國(guó)面臨的重大能源挑戰(zhàn)，在當(dāng)前國(guó)際石油供應(yīng)波動(dòng)變化，國(guó)內(nèi)石油消費(fèi)持續(xù)高漲的現(xiàn)實(shí)下，構(gòu)建中國(guó)石油儲(chǔ)備安全體系已經(jīng)刻不容緩。近年來(lái)，我國(guó)在石油安全體系建設(shè)方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，安全形勢(shì)也在進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，但我國(guó)石油安全面臨的來(lái)自國(guó)際和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)客觀依然存在，構(gòu)建中國(guó)石油儲(chǔ)備安全體系必須堅(jiān)持走獨(dú)立運(yùn)作，多樣儲(chǔ)存和分布走方針，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)參與，才能多方面保證我國(guó)的石油供給安全。

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