行政公益訴訟原告資格探究

[摘 要]我國現(xiàn)行《行政訴訟法》未規(guī)定行政公益訴訟制度，而實踐中時常發(fā)生行政主體實施具體行政行為侵犯公共利益，即使引發(fā)較多公民的反對和不滿，在行政法律上卻無相應的權(quán)利救濟渠道，原告資格不明確使得行政公益訴訟難以運用。界定行政公益及公益訴訟的概念內(nèi)涵，探討行政公益訴訟原告確立的條件和范圍，建立行政公益訴訟多元化主體的原告資格以促進依法行政，維護公共權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]公共利益 行政公益訴訟 原告資格

一、公共利益及行政公益訴訟的內(nèi)涵

首先要明確什么是公共利益，關(guān)于公共利益的概念學界有不同的解讀。有學者認為：公共利益（public interest），從字面上解釋，是指公共的利益。公共利益的倡導與維護，既是現(xiàn)代國家的任務、政府行為追求的目標， 同時也是一個使用極其廣泛的重要法律概念。公共利益涵蓋國家利益和社會利益，某種情形下，國家利益和社會利益相互交織。但是，一般情況下，社會利益和國家利益是有區(qū)分的。

現(xiàn)代國家，行政權(quán)是不斷擴張的，濫用自由裁量權(quán)或行政不作為等都會對社會公共利益造成損害。有學者認為：依法享有起訴資格的當事人，基于維護公共利益目的，認為行政機關(guān)及其他法律、法規(guī)授權(quán)組織在行使職權(quán)過程中存在侵害國家利益、社會公共利益等行為，因而提起行政訴訟，由法院依法處理違法行政行為的活動。也有人認為所謂行政公益訴訟是指:當行政主體的違法作為或不作為的行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時， 可以由公民、公益性社會團體、特定的國家機關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)向法院提出行政訴訟的制度。本文認為行政公益訴訟不同于個人利益的私訴，而是在行政主體濫用行政權(quán)或者違法不作為國家利益、社會利益造成損害或侵害危險的情形下，立法賦予與違法具體行政行為無法律上直接利害關(guān)系的公民或其他主體以原告資格為維護社會公益提起行政訴訟的制度。結(jié)合學界觀點，本文認為行政公益訴訟有以下特征：

作為行政公益訴訟，必然是行政主體的行政行為違法而侵犯了是公共利益，缺乏直接的行政相對人，決定了與該行政行為有利害關(guān)系的主體的不確定性。當事人若要請求司法機關(guān)對其與他人之間的糾紛進行裁判，必須具備訴的利益行政公益訴訟中當事人行使訴權(quán)的出發(fā)點則是公共利益。

行政公益訴訟的范圍嚴格?；诠嬖V訟原告及客體的特點，為免發(fā)生濫訴現(xiàn)象，導致行政效率降低，司法運作成本提高。公益訴訟宜確立較為嚴格的受案標準以防止行政公益訴訟大量突現(xiàn)，確保法院有充分準備應對。

行政公益訴訟的標的及客體特定。行政公益訴訟的對象只能是行政主體的違法具體行政行為或不作為，訴訟的客體是該具體行政行為損害或可能損害的社會公共利益，基于此被具體行政行為涉及的公民或其他主體可以提起公益訴訟。

二、我國行政公益訴訟現(xiàn)狀及外國的實踐經(jīng)驗

根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法規(guī)定向人民法院提起訴訟。”缺乏法律上直接利害關(guān)系的公民或其他主體沒有起訴權(quán)，提起行政訴訟的前提是原告認為與被訴具體行政行為有法律上的直接利害關(guān)系。公民或其他主體對于認為是違法侵害社會公共利益的具體行政行為，因不符合原告資格條件而不能向法院起訴。依據(jù)行政訴訟法律及相關(guān)司法解釋，行政訴訟受案范圍特定限于具體行政行為，原告資格特定為與被訴具體行政行為有法律上直接利害關(guān)系，限制了行政公益訴訟權(quán)的保障范圍，導致當事人只能對屬于受案范圍內(nèi)的行政行為侵犯其合法權(quán)益時才得提起行政訴訟。

目前我國的行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟，只能是認為自己的合法權(quán)益受到了行政機關(guān)行政權(quán)力侵害的公民、法人或其他組織，依法有權(quán)向法院提起的訴訟。公共利益受到行政權(quán)力侵害的案件，通過行政訴訟實現(xiàn)法律救濟，在行政訴訟法上缺乏根據(jù)。

國外發(fā)達國家在行政公益訴訟上有一些成熟的經(jīng)驗：（1）英國訴訟制度中的檢舉訴訟規(guī)定：凡涉及公共權(quán)力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機關(guān)不致發(fā)生違法行為的，經(jīng)檢察長許可后，可借檢察長的名義訴訟。私人在檢察總長的授權(quán)下可以提起行政公益訴訟。（2）法國行政法中越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為， 保障良好的行政秩序， 而不僅限于保護起訴人的主張權(quán)利， 該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟集體利益受到行政決定的直接影響時社會團體可提起越權(quán)之訴。（3）在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟，其原告不必是利害關(guān)系的當事人，地方公共團體所轄區(qū)的任何居民，基于公共利益，如果認為該地區(qū)的行政官員有違法或不當支付公款、疏于財產(chǎn)管理的，都可以自己的名義向法院提起行政訴訟。西方發(fā)達國家的原告資格及主體范圍也是一個不斷演化的歷史過程，不同國家的法律規(guī)定起訴主體具有廣泛性。受歷史沿革和司法傳統(tǒng)的影響，行政公益訴訟模式各具特色。

在各國，行政公益訴訟制度較為的普遍是以檢察機關(guān)作為國家和公共利益的代表提起行政訴訟。而且充分尊重公民作為社會主體的地位，英美法系國家的公民也享有原告資格可以自主提起行政公益訴訟，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展與公民權(quán)利保障的擴大，公民原告資格授予條件逐漸放寬。

三、關(guān)于原告資格的建議及范圍確定

行政公益訴訟涉及社會公共利益，所涉領域廣泛，其原告資格應較為寬泛。在借鑒國外經(jīng)驗基礎上，可以修改現(xiàn)行法律，放寬原告資格條件，明確檢察機關(guān)、社會團體和公民的主體資格，建立行政公益訴訟多元化主體的原告資格。

（１）檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，應當作為原告。對于損害國家利益的行政行為，允許人民檢察院可以提起行政公訴，檢察機關(guān)憑借自身的特殊法律地位可以整合虛化松散的社會公共利益和涉利公眾的訴求，充分支持處于弱勢地位的相對人，維護其合法權(quán)益，同時也是對具體行政行為的監(jiān)督。檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件，一是公益訴訟的對象是行政主體不合法的具體行政行為；二是缺乏適格的原告應對不法具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益；三是后果應是損害重大的國家利益和社會公共利益。

（２）社會團體作為民間組織，也是社會管理主體，可以作為民意代表提出公益訴訟。應充分利用其所整合的社會資源，讓其在相關(guān)領域的公益訴訟案件中享有原告資格。由其作為涉及違法具體行政行為公眾的代表人提起公益訴訟，可以避免過多訟累，節(jié)約司法資源。為免出現(xiàn)濫用行政公益訴權(quán)的現(xiàn)象，應對社會團體行使訴權(quán)規(guī)定法律界限。能夠提起團體訴訟的社會團體須是合法批準具有一定代表性的公益性團體，提起訴訟應針對與其職責相關(guān)且其成員權(quán)益的行政行為，社會團體原告地位，也可彌補檢察機關(guān)原告資格受限。

（３）公民是公共利益的最終享有者，在一定條件下賦予公民個人對于行政公益案件的訴權(quán)，既是對公民權(quán)利的尊重和保護，也是現(xiàn)代法治國家的必然要求。公民的個人私益是建立在社會公共利益的基礎之上，公共利益的損害必然涉及相關(guān)領域的公民利益的受損，行政主體的違法具體行政行為對公共利益的侵害實質(zhì)仍破壞了私權(quán)，也是對行政法治原則的違反。公民作為社會主體之一應當有權(quán)為維護公益而起訴行政主體。

（４）受案范圍不易過寬，以免引起濫用訴權(quán)導致司法資源的浪費應限于公共利益受到違法行政行為侵害引起的行政爭議。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度的設計，可以納入行政訴訟范圍的須是具體行政行為，因此只有侵害公共利益的具體行政行為才可訴，對于行政主體作出的抽象行政行為仍不得直接訴訟。在我國現(xiàn)行的制度框架下，向有關(guān)部門復議、投訴等。在公益訴訟程序中，為防止提起主體以訴訟為手段，以犧牲國家和社會公共利益為代價，與被告進行交易，有關(guān)立法應明確規(guī)定，提起主體提起訴訟后，不允許其撤訴。和解協(xié)議或撤訴方案應當通知受案件裁判影響的所有成員，得到一致同意，并經(jīng)法院綜合考慮各方意見進行確認。

參考文獻：

[1]劉丹.公共利益的法律解讀與界定[J].行政法學研究，2005.2.

[2]張萍.論公益行政訴訟的原告資格[J].行政與法，2009.8.

[3]顧盼，韓志明.構(gòu)建我國行政公益訴訟的幾點思考[J].行政與法，2005.10.

[4]張亞瓊.論我國行政公益訴訟原告資格的確認[J].行政論壇，2008.1.

[5]董志武，岳金富．行政公益訴訟原告資格之彌補——以法律監(jiān)督制度的改革與完善為視角[J].福建法學，2010.1.

作者簡介：張億瑞（1988.10-），男，湖北谷城人，中國地質(zhì)大學政法學院碩士研究生，研究領域：憲法學與行政法學及行政訴訟制度。