國(guó)外面源污染控制的政策實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示

[摘 要]我國(guó)的水污染日益嚴(yán)峻，其中面源污染已成為水體污染和水質(zhì)惡化的主要原因。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)面源污染的控制政策進(jìn)行分析，從而給我國(guó)面源污染控制提供一些啟示和借鑒。

[關(guān)鍵詞]面源污染 控制 政策 啟示

一、前言

當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，面源污染對(duì)水體造成的惡劣影響已不容忽視，成為人們急需解決的問(wèn)題。面源污染又叫做非點(diǎn)源污染，主要是相對(duì)于點(diǎn)源污染而言，其中農(nóng)業(yè)面源污染是其主要形式。其具有分散性、多樣性、隨機(jī)性以及邊界難確定性等特征，且成因復(fù)雜、潛伏周期長(zhǎng)，涉及范圍廣、控制難度大，是目前水體污染中最大的問(wèn)題之一。隨著工業(yè)點(diǎn)源污染和城鎮(zhèn)生活點(diǎn)源污染得到逐步治理，農(nóng)業(yè)面源污染將成為我國(guó)水污染的主要矛盾。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作處于起步階段，雖然在技術(shù)層面進(jìn)行了一些研究，但仍缺少并缺乏鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)民采納有效實(shí)用技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的政策框架和配套制度。國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染控制政策進(jìn)行了深入研究，本文將對(duì)國(guó)外相關(guān)研究進(jìn)行梳理和分析，以期為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染控制政策設(shè)計(jì)以及相關(guān)研究提供一定的參考。

二、國(guó)外主要的面源污染控制政策及其實(shí)踐

（1）美國(guó)

1.立法管理

美國(guó)早在1972年《聯(lián)邦水污染控制法》首次明確提出控制面源污染，倡導(dǎo)以土地利用方式合理化為基礎(chǔ)“最佳管理實(shí)踐”(BMPs)。1977年的《清潔水法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)面源污染控制的重要性。1979年美國(guó)環(huán)保局提出了排污權(quán)交易法——點(diǎn)源-面源排污交易法，為解決面源污染提供了有效途徑及法律保障。1987年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔水法》(修正案)，建立了控制面源污染的國(guó)家計(jì)劃，水資源保護(hù)法更加完善。

2.鼓勵(lì)農(nóng)民采用環(huán)境友好的替代技術(shù)

美國(guó)在農(nóng)業(yè)面源污染控制上對(duì)農(nóng)民沒有或只有很少補(bǔ)貼，主要是鼓勵(lì)農(nóng)民自愿采用環(huán)境友好的替代技術(shù)。因此，操作簡(jiǎn)單、價(jià)格便宜的替代技術(shù)是農(nóng)業(yè)面源污染控制的首選。比如，美國(guó)采用先進(jìn)的生物環(huán)境控制工程技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行治理。例如，美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校的Oswald等在20世紀(jì)50年代末在傳統(tǒng)穩(wěn)定塘改進(jìn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一種污水處理技術(shù)——高效藻類塘，非常適合在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、缺乏環(huán)保專業(yè)人員的農(nóng)村地區(qū)用于農(nóng)村生活污水的集中處理及回用。

3.財(cái)政支持和補(bǔ)貼

美國(guó)政府在財(cái)政上大力支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式或者開發(fā)經(jīng)營(yíng)綠色農(nóng)業(yè)，對(duì)面源污染的治理提供強(qiáng)大的資金支持。2003年在美國(guó)總統(tǒng)布什向國(guó)會(huì)的提案中，對(duì)全國(guó)20個(gè)重點(diǎn)流域治理增加7％的預(yù)算，用于加強(qiáng)對(duì)流域面源污染治理的相關(guān)研究。在治理行動(dòng)計(jì)劃上，聯(lián)邦政府設(shè)立了500億美元的清潔水基金，主要作為“種子基金”吸引地方政府共同投資，供農(nóng)民、企業(yè)或地方通過(guò)無(wú)息或低息貸款的方式進(jìn)行面源污染治理。

此外，美國(guó)對(duì)采用先進(jìn)技術(shù)和措施進(jìn)行清潔生產(chǎn)者提供優(yōu)惠價(jià)格或低息、無(wú)息貸款，對(duì)企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)治理污染、保護(hù)水環(huán)境的活動(dòng)給予資金補(bǔ)貼。

（2） 歐盟

1.立法管理

1989年歐盟委員會(huì)第一次明確提出面源污染的官方文件。1992年6月，歐盟部長(zhǎng)會(huì)議正式采納了共同農(nóng)業(yè)政策，包括環(huán)境保護(hù)措施的引進(jìn)、農(nóng)業(yè)用地中的造林項(xiàng)目和農(nóng)民早期退休計(jì)劃等。1993年，歐盟出臺(tái)了結(jié)構(gòu)政策的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

2.鼓勵(lì)農(nóng)民采取控制面源污染的技術(shù)

和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，歐盟也鼓勵(lì)農(nóng)民采用新的替代技術(shù)，并在重要的水源保護(hù)區(qū)和流域制定和執(zhí)行限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少農(nóng)田、畜禽養(yǎng)殖業(yè) 和農(nóng)村地區(qū)氮、磷徑流和淋溶。

3.稅收

為控制農(nóng)業(yè)面源污染，經(jīng)合組織(OECD)的許多成員國(guó)已開始對(duì)農(nóng)用化肥和殺蟲劑征稅。奧地利從1986年開始征收化肥稅，盡管稅收水平很低，但對(duì)化肥使用量有明顯的影響；丹麥對(duì)殺蟲劑按20%的稅率征收；芬蘭1990、1992年分別引入磷肥稅和氮肥稅。并實(shí)行殺蟲劑登記和控制收費(fèi)；瑞典對(duì)化肥生產(chǎn)和化肥進(jìn)口征稅。

4.控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中化肥等污染源的用量

在化肥和農(nóng)藥的管理上，歐盟一些國(guó)家建立了嚴(yán)格的使用登記制度。2000年以來(lái)，歐盟水體系指令、減少農(nóng)業(yè)面源污染的硝酸鹽指令( 91/676)、控制殺蟲劑最大使用量的殺蟲劑法 (91/414/EEC)、限制水中殺蟲劑殘留的措施等已成為了治理農(nóng)業(yè)面源污染的重要措施。

5.財(cái)政補(bǔ)貼和支持

1992年歐盟修改了《Common Agriculture Policy》，減少政府對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品(谷類和油脂類作物)的價(jià)格補(bǔ)貼，以引導(dǎo)農(nóng)民減弱生產(chǎn)活動(dòng)強(qiáng)度；相反，對(duì)那些減少家畜飼養(yǎng)密度、減少肥料使用和農(nóng)藥施用量、或?qū)⑸a(chǎn)方式轉(zhuǎn)向有機(jī)耕種的農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼。補(bǔ)貼常與稅費(fèi)手段結(jié)合使用，其資金也常來(lái)源于稅費(fèi)收入。

（3）日本

1.立法管理

日本雖然不是最早關(guān)注面源污染防治的國(guó)家，但其后來(lái)居上，在防治面源污染方面制定了一系列行之有效的法律法規(guī)。自1992年日本農(nóng)林水產(chǎn)省首次提出“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”概念以來(lái)，日本政府逐漸重視以農(nóng)業(yè)污染為主的面源污染。

日本針對(duì)各污染源分別出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，比如在防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染方面的《肥料管理法》等法律法規(guī)；禽畜養(yǎng)殖業(yè)方面的《家畜排泄物法》等八部法律；固體廢棄物方面的《關(guān)于規(guī)制特定有害廢棄物等輸出入的法律》等八部法律；城市生活環(huán)境和高速公路污染方面的《土壤污染對(duì)策法》等。

2.經(jīng)濟(jì)政策

日本政府對(duì)環(huán)保型農(nóng)戶實(shí)行硬件補(bǔ)貼和無(wú)息貸款支持以及稅收減免等優(yōu)惠政策。日本立法者深知：環(huán)境問(wèn)題光靠政府提倡、懲處是不夠的。關(guān)鍵是要通過(guò)環(huán)保補(bǔ)貼、能源價(jià)格等一系列經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)企業(yè)和公民形成自覺的環(huán)保意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到不重視環(huán)保，企業(yè)就沒有出路，從而形成內(nèi)在的環(huán)保機(jī)制與內(nèi)生的環(huán)保動(dòng)力。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民采用新技術(shù)，減輕面源污染

日本政府制定了可持續(xù)農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)方針，在由國(guó)家到地方的各級(jí)行政體系中進(jìn)行推廣活動(dòng)與制度建設(shè)，推廣新型農(nóng)耕方法減少環(huán)境負(fù)荷，建立并推廣養(yǎng)殖業(yè)廢物再循環(huán)體系，努力獲得公眾認(rèn)同。同時(shí)，日本政府重視鼓勵(lì)利用現(xiàn)代科學(xué)新技術(shù)，建立可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)體系。

三、國(guó)外控制面源污染政策對(duì)我國(guó)的啟示

（1）加強(qiáng)立法，通過(guò)相關(guān)控制政策，降低面源污染的影響

目前我國(guó)沒有一部防治面源污染的單行性法規(guī)，現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對(duì)此也鮮有規(guī)定，雖然《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》等內(nèi)容上有所涉及，但也沒有對(duì)點(diǎn)源和面源污染進(jìn)行明確的分類和界定，更沒有采用分類控制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行不同的管理控制。在面源污染日趨嚴(yán)重的今天，應(yīng)當(dāng)加大關(guān)于防治面源污染的立法力度，使面源污染的防治有法可依。

（2）多學(xué)科聯(lián)合，完善農(nóng)業(yè)面源污染的研究理論

農(nóng)業(yè)面源污染是一個(gè)復(fù)雜的綜合過(guò)程，涉及水文、土壤、環(huán)境、氣象、地學(xué)、土地、景觀等多學(xué)科和專業(yè)。所以對(duì)其研究必須多學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，才能富有成效。

（3）多部門分工合作，加強(qiáng)建立監(jiān)督體系

面源污染具有隨機(jī)性、廣泛性、滯后性、潛伏性等特征，它隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質(zhì)性和時(shí)間上的不均勻性。因此，防治面源污染需要多部門之間的配合，各部門應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)，與其他部門一起為防治面源污染盡職盡責(zé)。此外，我們還應(yīng)對(duì)水體污染嚴(yán)重的地區(qū)建立加強(qiáng)監(jiān)督和管理，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村農(nóng)資供銷專業(yè)戶不規(guī)范的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，因此，控制面源污染，需要對(duì)面源污染的源頭加強(qiáng)建立監(jiān)督體系。

（4）加強(qiáng)面源污染防治的技術(shù)體系建設(shè)

內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

(1)科學(xué)理整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)作物生產(chǎn)布局，提高化肥、農(nóng)藥利用率；(2)科學(xué)規(guī)范化學(xué)投入品使用行為，包括制定并實(shí)施化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等化學(xué)投入品使用管理辦法；(3)推廣秸稈粉碎還田、秸稈青貯過(guò)腹還田等綜合利用技術(shù)，提高農(nóng)村有機(jī)廢棄物綜合利用率，禁止秸稈露天焚燒，凈化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；(4)積極推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)示范村建設(shè)，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源利用、科學(xué)使用農(nóng)藥化肥、加快農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用和農(nóng)村可再生能源建設(shè)、大力實(shí)施鄉(xiāng)村清潔工程為重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；(5)對(duì)面源污染進(jìn)行量化研究，建立適合國(guó)情的面源污染防治管理綜合體系。

（5）實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼

對(duì)環(huán)境友好型技術(shù)和生產(chǎn)方式進(jìn)行補(bǔ)貼，比如引導(dǎo)農(nóng)民使用政府推薦的堆藥或有機(jī)肥；對(duì)綠色和有機(jī)食品生產(chǎn)給予補(bǔ)貼；在一些有條件配地區(qū)對(duì)一些農(nóng)作物實(shí)行農(nóng)藥化肥限額使用政策，對(duì)因限額使用本藥化肥所造成的經(jīng)濟(jì)損失，政府可以在綠箱政策范圍內(nèi)給生產(chǎn)者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（6）引導(dǎo)公民積極參與，完善農(nóng)業(yè)面源污染控制的社會(huì)參與機(jī)制

一方面，通過(guò)有線電視、報(bào)紙、廣播等媒體途徑，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到控制農(nóng)業(yè)面源污染的意義，自覺采用環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)面源污染的防治。另一方面，鼓勵(lì)非政府組織積極參與，優(yōu)化政策條件，發(fā)揮非政府環(huán)境組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保護(hù)環(huán)境，降低面源污染的影響。

四、結(jié)語(yǔ)

面源污染是一種存在非常廣泛的污染類型，同時(shí)具有鮮明的區(qū)域特征。因此，控制面源污染是一個(gè)全面綜合的工作，既要考慮具體措施對(duì)當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性，又要通過(guò)建立合適的法規(guī)政策來(lái)保證。我國(guó)面源污染研究還處于不成熟階段，今后要在多加吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并結(jié)合自身情況，制定出適合中國(guó)的面源污染控制政策。

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作者簡(jiǎn)介：黃月（1992-），女，四川眉山人，西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院2009級(jí)本科生，主要從事環(huán)境生態(tài)和土地資源研究。