第三方支付平臺備付金法律監(jiān)管問題研究

[摘 要]近年來，第三方支付業(yè)務(wù)的發(fā)展呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的態(tài)勢，對社會支付業(yè)務(wù)、社會公眾資金結(jié)算提供了一定的方便。但是，央行于第三方支付平臺頒發(fā)“牌照”之后的監(jiān)管尚待完善，本文力圖以《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》為切入點(diǎn)，深入探討目前我國第三方支付服務(wù)中的存在的法律問題及監(jiān)管措施。

[關(guān)鍵詞]第三方支付平臺 法律監(jiān)管 備付金 征求意見稿

引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)上交易越來越多的受到青睞，這一消費(fèi)方式的日益發(fā)展，電子商務(wù)交易的發(fā)展有越來越壯觀之勢。據(jù)艾瑞咨詢統(tǒng)計(jì)，2011年中國支付行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)交易規(guī)模達(dá)到22038億元，同比增長118.1%；2012年第一季度中國互聯(lián)網(wǎng)支付交易規(guī)模為7760億元，同比增長112.6%；第二季度為8761億元，同比增長91.9%。

本文以中國人民銀行2011年11月4日發(fā)出的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）為視角，通過對該征求意見稿的解析，了解目前我國對第三方支付平臺中備付金的監(jiān)管現(xiàn)狀，以期達(dá)到完善第三方支付平臺法律監(jiān)管的目的。

一、 第三方支付平臺立法現(xiàn)狀

2010年6月以前，第三方支付的法律地位一直未得到明確，其法律監(jiān)管也一直處于真空狀態(tài)。直到2010年6月央行正式對外公布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（下稱“辦法”），才開始對第三方支付行業(yè)實(shí)施正式的監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，非金融機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)需要按規(guī)定取得《支付業(yè)務(wù)許可證》，成為支付機(jī)構(gòu)。2011年5月到12月，全國共有101家單位獲得了央行頒布的《支付業(yè)務(wù)許可證》，成為合法的具有支付業(yè)務(wù)功能的單位，第三方支付也正式進(jìn)入牌照時代。

2010年12月正式實(shí)施的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》（下稱“細(xì)則”），對支付機(jī)構(gòu)從事支付業(yè)務(wù)的最基本規(guī)則、申請人資質(zhì)條件等進(jìn)行細(xì)化。使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)對第三方支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的開展有了更加細(xì)化和明確的目標(biāo)。

2011年11月4日央行出臺的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），進(jìn)一步的支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定，具體闡述見下文。

二、《征求意見稿》主要內(nèi)容

2011年11月4日，央行發(fā)布了向社會公開征求《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》意見的公告，指出：“為規(guī)范支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的管理，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)支付行業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等法律規(guī)章，中國人民銀行起草了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》?！睂Α掇k法》與《細(xì)則》未明確的方面進(jìn)行了具體的細(xì)化和明確：

（１） 對備付金存管銀行問題作出明確要求。

此前，第三方支付的方法是在不同商業(yè)銀行開一個或多個備付金賬戶，這樣可以方便接受或向不同銀行的客戶賬戶轉(zhuǎn)入/轉(zhuǎn)出資金，由于不經(jīng)過人民銀行的跨行支付清算系統(tǒng)，這種支付既快捷又方便，還節(jié)約了成本?！墩髑笠庖姼濉返谒臈l明確規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)只能選一家商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，可根據(jù)業(yè)務(wù)需要選擇備付金合作銀行”、“存管銀行負(fù)責(zé)歸集報告支付機(jī)構(gòu)的全部客戶備付金信息”。這意味著，支付機(jī)構(gòu)的存款賬戶數(shù)量將明顯降低，監(jiān)控難度也隨之減小。明確規(guī)定只能選擇一個商業(yè)銀行作為備付金托管銀行，可以有效改觀當(dāng)前備付金托管行混亂的局面，一定程度上保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效的監(jiān)管第三方支付平臺的資金賬戶。同時，存管銀行負(fù)責(zé)歸集報告支付機(jī)構(gòu)的全部客戶備付金信息，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對該第三方支付機(jī)構(gòu)備付金信息進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

但是，由銀行與支付機(jī)構(gòu)協(xié)商監(jiān)管的方式是否能取得實(shí)效仍值得懷疑。在《征求意見稿》中監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，由支付機(jī)構(gòu)決定哪一商業(yè)銀行作為其備付金存管銀行。而作為被選中的商業(yè)銀行反過來監(jiān)管支付機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管實(shí)效上，銀行能否做到獨(dú)立的監(jiān)督和管理可以想象。

（２）將備付金合作銀行的存款賬戶劃分為收付賬戶和匯繳賬戶。

《征求意見稿》第二十條規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶按使用要求不同，劃分為備付金收付賬戶和備付金匯繳賬戶?！眳^(qū)分賬戶管理，有利于備付金賬戶的專門管理。備付金收付賬戶可以直接接受客戶備付資金，也可以為客戶辦理支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)需要開立的、備付金收付賬戶之外的其他備付金專用存款賬戶，均為備付金匯繳賬戶。備付金匯繳賬戶僅限于支付機(jī)構(gòu)接受客戶備付金。支付機(jī)構(gòu)不得通過備付金匯繳賬戶直接為客戶辦理支付業(yè)務(wù)。如此分別管理的方式，能夠在一定程度上防止與自有資金混同、擅自挪用客戶備付金的情況。

此外，備付金合作銀行應(yīng)于每日營業(yè)結(jié)束前，將備付金匯繳賬戶的資金自動劃轉(zhuǎn)至支付機(jī)構(gòu)在該備付金主合作行開立的備付金收付賬戶，匯繳賬戶每日營業(yè)結(jié)束時的余額應(yīng)為零。存放在備付金合作銀行的客戶備付金，除直接轉(zhuǎn)至備付金存管銀行外，不得直接進(jìn)行其他跨行劃轉(zhuǎn)。本次央行對第三方支付機(jī)構(gòu)的清算采用的是T+0的方式，這種當(dāng)日清算使得支付機(jī)構(gòu)沒有時間挪用客戶備付金，這在制度設(shè)計(jì)行具有一定的合理性。但能否在防止支付機(jī)構(gòu)挪用客戶備付金方面取得實(shí)效仍需觀察。

（３）該征求意見稿首次明確第三方支付平臺備付金利息歸屬的問題。

第三十五條規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)可將計(jì)提風(fēng)險準(zhǔn)備金后的備付金銀行賬戶利息余額劃轉(zhuǎn)至其自有資金賬戶”，這是監(jiān)管部門首次明確備付金的利息歸支付機(jī)構(gòu)支配。學(xué)界之前一直討論的備付金利息歸屬問題在該征求意見稿中終有定論。但利息歸支付機(jī)構(gòu)支配這種方式是否合理還有待商榷。

從理論上講，備付金屬于消費(fèi)者個人所有，該項(xiàng)資金也僅僅是暫時由支付機(jī)構(gòu)保管，因而支付機(jī)構(gòu)無權(quán)對該備付金享有支配權(quán)。合理的方式可以參照證券市場中有關(guān)新股申購資金凍結(jié)利息收入的處理方式。或許將備付金利息設(shè)立風(fēng)險保護(hù)基金，將消費(fèi)者存放在支付平臺的利息全部轉(zhuǎn)為該基金的一部分，用于對消費(fèi)者的保護(hù)。以一種新的形式將本應(yīng)屬于消費(fèi)者的權(quán)益返還給了消費(fèi)者。這樣做不僅符合我國民法有關(guān)所有物與孳生物的關(guān)系原理，使原物的所有權(quán)人擁有了對其所有物產(chǎn)生孳息的收益權(quán)，而且也為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大提供了資金支持，從而有效地維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會公共利益。

（４）建立風(fēng)險準(zhǔn)備金專用存款賬戶。

第三十四條規(guī)定，“支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在備付金主存管行開立風(fēng)險準(zhǔn)備金專用存款賬戶，專戶存放支付機(jī)構(gòu)按規(guī)定計(jì)提的風(fēng)險準(zhǔn)備金。該銀行賬戶名稱應(yīng)當(dāng)注明支付機(jī)構(gòu)名稱和“風(fēng)險準(zhǔn)備金”。支付機(jī)構(gòu)計(jì)提的風(fēng)險準(zhǔn)備金不得低于其備付金銀行賬戶利息所得的10%”該條款提出建立風(fēng)險準(zhǔn)備金專用存款賬戶，是一種進(jìn)步。正如上文所述，開立風(fēng)險準(zhǔn)備金專用賬戶是對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。在無法保證支付平臺百分百資金安全的情況下，設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金能夠保證在支付機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)時保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

但是10%這樣的比例是否合理？上文已經(jīng)論述，客戶備付金從理論上將應(yīng)該是屬于消費(fèi)者個人財產(chǎn)，其利息應(yīng)當(dāng)全部屬于消費(fèi)者所有。雖然該筆資金由支付機(jī)構(gòu)保管，但是對于利息的收入，消費(fèi)者仍然應(yīng)當(dāng)是所有人。因而，本人認(rèn)為備付金銀行賬戶利息所得的全部應(yīng)當(dāng)計(jì)提風(fēng)險準(zhǔn)備金。

（５） 征求意見稿認(rèn)為支付機(jī)構(gòu)可以采取多種方式存放客戶備付金。

該意見第十九條認(rèn)為“支付機(jī)構(gòu)可以以活期存款、單位定期存款、單位通知存款、協(xié)定存款或經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)的其他形式，在備付金銀行存放客戶備付金，并開立相應(yīng)的備付金銀行賬戶”、“支付機(jī)構(gòu)以活期存款之外的其他形式存放客戶備付金的，應(yīng)當(dāng)確保其以活期存款形式存放的客戶備付金足夠滿足日常支付業(yè)務(wù)需要，且其在備付金合作銀行以活期存款之外的其他形式存放的客戶備付金的期限不得超過3個月”。本人認(rèn)為這項(xiàng)措施欠缺考慮，如果支付機(jī)構(gòu)可以自行決定該筆資金采用何種方式存管該筆資金，那么不免有可以將此資金挪作他用之嫌。

首先，目前我國活期存款年利率是0.35%，3個月定期存款利率是2.6%，大量資金由支付機(jī)構(gòu)決定存放的方式，而兩種不同的利息方式帶來的是大額的利息費(fèi)用，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)又認(rèn)可客戶備付金的利息收入由支付機(jī)構(gòu)支配，因而，不免會出現(xiàn)支付機(jī)構(gòu)將大量資金采取定期存款，以期獲利的情況。其次，該條款中并未對支付機(jī)構(gòu)采取定期和活期方式存管備付金的具體比例進(jìn)行明確的劃分，若由支付機(jī)構(gòu)自行決定，更難保證支付機(jī)構(gòu)能夠合理分配活期與定期存款的比例。、

三、《征求意見稿》尚待完善之處

（１）銀企共同監(jiān)管的方式不能入到實(shí)效

該征求意見稿主要將監(jiān)管職責(zé)下放到商業(yè)銀行，由被第三方選中的商業(yè)銀行來進(jìn)行監(jiān)管，而央行作為上級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則僅僅進(jìn)行必要的現(xiàn)場監(jiān)督和指導(dǎo)。而作為支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管行的商業(yè)銀行是由支付機(jī)構(gòu)選擇的，商業(yè)銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)的利益是聯(lián)系在一起的，無法做到獨(dú)立的監(jiān)督和指導(dǎo)，因而這一措施有形同虛設(shè)之嫌。

（２）退出機(jī)制不完善。

《征求意見稿》對市場退出機(jī)制的規(guī)定并不完善，缺乏可操作性。同時，《支付業(yè)務(wù)許可證》（“牌照”）的獲得是一個艱辛的過程，并且因牌照資源之稀缺，目前僅有101家單位被授權(quán)具有支付服務(wù)功能。因而作為稀缺資源的持有者支付機(jī)構(gòu)不會輕易放棄這樣的稀缺資源。因而這樣的退出機(jī)制必須細(xì)化和明確，且得到有效落實(shí)才能真正取得效果。

（３）對支付平臺資金使用情況的公布，《征求意見稿》并未做明確規(guī)定。

支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對自身資金數(shù)量、使用情況進(jìn)行審計(jì)，并提交存管銀行和央行審計(jì)。支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立信息公開制度，定時公開支付平臺資金使用情況。對于這些，意見稿中均未作明確的規(guī)定。

結(jié)語

目前，第三方支付平臺在《辦法》和《細(xì)則》的指引下，已經(jīng)向后牌照時代發(fā)展，監(jiān)管機(jī)關(guān)也處于日益完善之中。而《征求意見稿》的發(fā)布對《辦法》和《細(xì)則》進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和明確，有利于監(jiān)管的完善，相信隨著央行對第三方支付機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步監(jiān)管，第三方支付平臺的發(fā)展將邁入新的征程。

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[4]http://www.pbc.gov.cn/publish/main/527/2011/20111104094537425246975/20111104094537425246975_.html，2011-12-12

[5] 張春燕，第三方支付平臺沉淀資金及利息之法律權(quán)屬初探——以支付寶為樣本[J]，河北法學(xué)，2011(3):83

作者簡介：

萬李霞（1988- ），女，江蘇鹽城市人，廈門大學(xué)2010級法律碩士（法學(xué)）碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

曠潔玉（1985- ），女，湖南衡陽市人，畢業(yè)于浙江大學(xué)，現(xiàn)為廈門市思明區(qū)人民法院刑一庭書記員。