軍民融合式發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示

摘 要：“十二五”規(guī)劃綱要從國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的層面，對軍民“深度融合”發(fā)展進行了總體設(shè)計和長遠(yuǎn)籌劃。通過軍民融合式發(fā)展，在有效保障國防安全基礎(chǔ)上優(yōu)化資源配置，擴大國防利益與經(jīng)濟利益的交匯點，以促進國防與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展，是世界各主要國家的共同發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向。落實“十二五”規(guī)劃綱要部署，應(yīng)借鑒世界主要國家軍民融合發(fā)展經(jīng)驗，構(gòu)建決策科學(xué)、運行有效的體制機制，堅持改革創(chuàng)新，用融合的理念解決問題、促進發(fā)展。

關(guān)鍵詞：軍民融合；模式；國際經(jīng)驗

中圖分類號：E20 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0241-03

“十二五”規(guī)劃綱要按照堅持“國家主導(dǎo)、制度創(chuàng)新、市場運作、軍民兼容”原則，從國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的層面，對軍民“深度融合”發(fā)展進行了總體設(shè)計和長遠(yuǎn)籌劃，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀對國防經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是對黨的十七大確定的軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想的具體化。要使配置于國防和經(jīng)濟領(lǐng)域的各種資源產(chǎn)生合力，擴大國防利益與經(jīng)濟利益的交匯點，使國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)效益最大化，創(chuàng)新軍民融合式發(fā)展體制機制是關(guān)鍵。本文在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對中國軍民融合發(fā)展存在的問題，提出了構(gòu)建決策科學(xué)、運行有效的體制機制，促進軍民“深度融合”發(fā)展的思路。

一、世界主要國家軍民融合式發(fā)展經(jīng)驗

通過軍民融合式發(fā)展，在有效保障國防安全基礎(chǔ)上優(yōu)化資源配置，用“一套資源”形成亦軍亦民的“兩種能力”，以促進國防與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展，是世界各主要國家的共同發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向。由于社會經(jīng)濟制度不同，國防建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略和國防政策各異，加上國防工業(yè)發(fā)展的狀況和特點存在較大差異，在推進軍民融合發(fā)展方面，世界各主要國家都注重以本國國情為基點選擇各具特色的發(fā)展模式。這些國家軍民融合發(fā)展起步早，融合程度較高，推動軍民融合發(fā)展的基本做法和成功經(jīng)驗包括：制定和實施推進軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，以有效保障國防安全；改革和完善促進軍民融合發(fā)展的體制機制，以提高資源配置效率；制定和完善保障軍民融合發(fā)展的政策法規(guī)，以強化相關(guān)制度建設(shè)。

1.美國的“軍民一體化”?！败娒褚惑w化”模式是指把國防科技工業(yè)基礎(chǔ)同更大的民用科技工業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合起來，組成一個統(tǒng)一的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)，其實質(zhì)是通過國家政策措施的調(diào)整，實現(xiàn)國防科技和民用科技的資源共享與雙向轉(zhuǎn)移，促進國防建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府為改變國防工業(yè)低效運行問題，對國防工業(yè)的管理體制和運行機制進行持續(xù)調(diào)整與改革。（1）建立促進軍民一體化的相關(guān)機構(gòu)。1991年美國國防部成立了“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”，以促進軍民兩用技術(shù)的雙向轉(zhuǎn)移。此后還設(shè)立了核武器委員會和航空航天技術(shù)委員會，分別作為國防部和能源部以及國防部和宇航局之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)。（2）實施軍民融合的科技計劃。包括技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、兩用科學(xué)技術(shù)計劃、獨立研究與開發(fā)計劃、技術(shù)轉(zhuǎn)化倡議、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃等。（3）創(chuàng)建軍民一體化的科技產(chǎn)業(yè)鏈。美國高校、非營利機構(gòu)、軍隊（政府）科研院所參與軍事科研的管理模式主要是國防項目合同制和國家實驗室管理體制。（4）改革國防采辦制度與軍用規(guī)范。1994年美國國會通過了“聯(lián)邦采購精簡化法案”，國防部對長期執(zhí)行的3.1萬個軍用規(guī)范也進行了重大調(diào)整和改革，通過弱化軍用標(biāo)準(zhǔn)來降低民用企業(yè)參與軍工生產(chǎn)門檻。（5）制定促進軍民融合的法規(guī)政策，重點鼓勵軍民高新技術(shù)兩用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.俄羅斯的“先軍后民”?！跋溶姾竺瘛蹦Ｊ绞且环N既想避免軍民分離弊端、又不想放棄獨立軍工體系的折衷做法，是俄羅斯在國家戰(zhàn)略和各種利益主體的矛盾沖突下，向軍民融合方向發(fā)展過程中形成的一種發(fā)展態(tài)勢。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯選擇一條獨特的“先軍后民”發(fā)展道路，繼續(xù)強化國防工業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢，同時在此基礎(chǔ)上大力推動“軍轉(zhuǎn)民”，以軍事技術(shù)優(yōu)勢帶動國民經(jīng)濟發(fā)展。（1）加大國防工業(yè)體制改革力度。1997年制定并通過了“俄羅斯航空工業(yè)體制改革構(gòu)想”，2006年組建聯(lián)合飛機制造集團，形成航空制造部門的大聯(lián)合。（2）優(yōu)先發(fā)展軍民兩用技術(shù)。1994年和1995年俄羅斯增加了軍民兩用技術(shù)的投資力度，1998年出臺的軍轉(zhuǎn)民法對軍民結(jié)合、重視兩用技術(shù)的發(fā)展做出了許多新的規(guī)定；《1998—2000年國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”和改組專項規(guī)劃》要求在航天、電子、通信設(shè)備等工業(yè)部門要特別優(yōu)先采用軍民兩用技術(shù)；俄總統(tǒng)科技政策委員會還制訂了開發(fā)“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計劃。（3）頒布和實施一系列推動國防工業(yè)軍民融合發(fā)展的法律法規(guī)。1990年頒布《俄羅斯聯(lián)邦共和國國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”法》；1995年頒布了《1995—1997年俄聯(lián)邦國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)專項計劃》；2001年7月政府批準(zhǔn)了《2001—2006年俄羅斯國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》等。

3.歐洲的“兩用技術(shù)優(yōu)先”?！皟捎眉夹g(shù)優(yōu)先”模式是指把加快發(fā)展軍民兩用技術(shù)作為國防科技研究工作的重點，通過加大兩用技術(shù)的開發(fā)力度，將兩用技術(shù)的開發(fā)作為一項戰(zhàn)略性規(guī)劃進行推廣，使軍民互動成為國防科技發(fā)展的重要推動力量。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，軍用技術(shù)和民用技術(shù)之間的界限越來越模糊，兩用技術(shù)的開發(fā)不僅可以大量節(jié)省科研生產(chǎn)經(jīng)費，而且有利于國防工業(yè)的平戰(zhàn)結(jié)合，是軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略性措施。（1）德國：一是注重保持強有力的國防科技生產(chǎn)核心力量；二是積極發(fā)展軍民兩用技術(shù)；三是充分利用民間力量進行裝備研究、研制和生產(chǎn)；四是盡量選用民用標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)。（2）英國：一是政府制定相關(guān)戰(zhàn)略促進軍民融合發(fā)展；二是出臺鼓勵競爭的政策；三是與國防科研生產(chǎn)單位建立伙伴關(guān)系；四是出臺鼓勵兩用技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓政策。（3）法國：一是制定有關(guān)政策指導(dǎo)軍民兼容發(fā)展；二是通過實施國家大型計劃，發(fā)展軍民兩用技術(shù)；三是建立協(xié)調(diào)和溝通機制，鼓勵國防科研機構(gòu)與工業(yè)界進行合作；四是重視利用國際合作方式發(fā)展先進軍事裝備；五是建立完善的軍事訂貨制度。

4.日本的“以民掩軍”?！耙悦裱谲姟蹦Ｊ街饕溉毡驹谲娏Πl(fā)展受到種種限制的情況下，依靠民間企業(yè)發(fā)展國防科技和武器裝備，構(gòu)建軍民融合國家創(chuàng)新體系的做法。日本民間企業(yè)具有很強的經(jīng)濟競爭力，同時也具有很大的軍事潛力，通過推行“以民掩軍”戰(zhàn)略，日本軍民兩用技術(shù)有了很大發(fā)展，整體上已優(yōu)于歐洲，接近美國。（1）加大對民企的國防科研投入力度。日本通過政策和資金方面的傾斜，大力發(fā)展本國的民間軍事工業(yè)，促進了軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。（2）高度集中的管理體制與官、軍、民三方相結(jié)合的決策運行機制。內(nèi)閣首相掌管國防事務(wù)，親自審批有關(guān)武器裝備發(fā)展的規(guī)劃及重大項目，涉及軍民結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略則由首相任主席的國防會議負(fù)責(zé)最終審批和決策。防務(wù)當(dāng)局每年安排一些自衛(wèi)隊退役高級官員到各主要軍工企業(yè)或軍工行業(yè)組織內(nèi)擔(dān)任要職，加強軍隊與企業(yè)溝通，同時支持和鼓勵民間防衛(wèi)企業(yè)界成立民間軍工團體，在政府與企業(yè)間發(fā)揮橋梁作用，以促成政、軍、民三方的溝通和協(xié)調(diào)。（3）充分利用民企的技術(shù)力量和優(yōu)勢。日本武器裝備的大部分研制和生產(chǎn)任務(wù)都由防衛(wèi)廳通過合同形式委托民間企業(yè)承擔(dān)，主要軍品科研項目一半左右也是由民企獨立開發(fā)生產(chǎn)的。（4）注重發(fā)展軍民兩用技術(shù)。政府制定和實施了以發(fā)展軍民兩用技術(shù)為重點的軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，擴大對民用或兩用先進技術(shù)的采購。

5.以色列的“以軍帶民”?！耙攒妿瘛蹦Ｊ绞且陨邪衍娛鹿I(yè)作為本國工業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)，擴大軍工技術(shù)成果的利用，并將部分軍工企業(yè)轉(zhuǎn)為民間經(jīng)營，同時鼓勵其他企業(yè)利用國防投資來開發(fā)生產(chǎn)民品。（1）不斷改革國防工業(yè)體制機制。一是政府鼓勵和支持軍工公司組建民用集團，帶動民用技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是對部分軍工公司進行國有化改革，提高軍工公司運行效率。（2）制定相關(guān)法律法規(guī)區(qū)別對待國防工業(yè)的“軍轉(zhuǎn)民”。維修、維護業(yè)務(wù)等服務(wù)領(lǐng)域可實現(xiàn)“軍轉(zhuǎn)民”；研究開發(fā)能力可雙向轉(zhuǎn)移，即軍轉(zhuǎn)民或民轉(zhuǎn)軍；本身就是軍民兩用的技術(shù)，可以完全轉(zhuǎn)移；某些無法民用的技術(shù)，可先轉(zhuǎn)移到準(zhǔn)軍用部門。（3）促進與國防相關(guān)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如航空工業(yè)和電子工業(yè)領(lǐng)域。（4）鼓勵國防部下屬機構(gòu)及企業(yè)開拓業(yè)務(wù)范圍和開展國際合作。

二、啟示與對策

“十二五”規(guī)劃綱要提出，要統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，充分依托和利用社會資源，提高國防實力和軍事能力，大力推進軍地資源開放共享和軍民兩用技術(shù)相互轉(zhuǎn)移，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、滿足信息化條件下局部戰(zhàn)爭需要、具有中國特色的軍民融合式發(fā)展體系，推進軍民融合式發(fā)展。落實“十二五”規(guī)劃綱要部署，應(yīng)借鑒世界主要國家軍民融合發(fā)展經(jīng)驗，構(gòu)建決策科學(xué)、運行有效的體制機制，堅持改革創(chuàng)新，用融合的理念解決問題、促進發(fā)展。

1.牢固樹立“融合式發(fā)展”思想理念。正確的觀念、思想是正確行動的指南?！败娒袢诤稀笔且豁棏?zhàn)略舉措，是一個全民運動，必須下大力進行國防教育，鞏固國防觀念，在全社會營造“軍民融合”的思想環(huán)境。一要在全社會牢固樹立“軍民融合”思想，加大把國防教育融入全民素質(zhì)教育的力度，把全民國防觀念真正樹立起來，鞏固下去。要把國防教育融入地方黨委、政府的工作之中，形成領(lǐng)導(dǎo)意志；要把國防教育納入全民素質(zhì)教育整體布局，形成統(tǒng)一規(guī)劃；要把國防教育納入社會教育各個領(lǐng)域，形成全民共識。二要抓好軍隊傳統(tǒng)思想觀念的轉(zhuǎn)變。軍隊要改變過去那種自我封閉、自成體系、自我保障的思維定式，充分發(fā)揮主觀能動性，積極協(xié)調(diào)地方政府對軍事需求和經(jīng)濟建設(shè)的布局，同步規(guī)劃、同步推進，逐步形成“市場與戰(zhàn)場相互銜接、地方和軍隊統(tǒng)籌兼顧、富國與強兵有機統(tǒng)一”的發(fā)展思路。

2.建立科學(xué)高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。長期以來，中國國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)自成體系，經(jīng)濟建設(shè)考慮國防需求不夠，國防建設(shè)效應(yīng)發(fā)揮不明顯，國家安全發(fā)展難以形成合力。促進和實現(xiàn)軍民融合，必須站在促進發(fā)展與維護安全的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮，加強軍民融合式發(fā)展的頂層設(shè)計、總體規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，建立科學(xué)高效的組織協(xié)調(diào)體制機制。一要建立和完善由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國防建設(shè)管理體制，設(shè)立統(tǒng)管“軍民融合”的專門機構(gòu)。國防建設(shè)是國家行為，“軍民融合”要走得順暢，必須由國家高層進行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級政府和軍隊管理部門合力推進。美國就由國會、政府、軍隊共同出面制定軍民結(jié)合的計劃，內(nèi)閣的十幾個部門通力合作，積極支持國防部的采辦改革以及其他促進軍民一體化的措施。軍民結(jié)合做得比較成功的以色列，也在國家層次上設(shè)有相應(yīng)的管理機構(gòu)。二要完善地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)“軍民融合”的管理體制。統(tǒng)籌在高層，落實在基層，地方各級政府的實體機構(gòu)，可以統(tǒng)一組織其管轄范圍內(nèi)的“軍民融合”工作。通過建立全國統(tǒng)一的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體制，完善由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國防建設(shè)管理體制，設(shè)立權(quán)威的軍民高層領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時加快完善地方各級政府軍民融合的實體機構(gòu)設(shè)置，明確各自職責(zé)，形成軍民發(fā)展你中有我、我中有你的良好局面，使軍民融合式發(fā)展始終處于科學(xué)的決策和領(lǐng)導(dǎo)之下。

3.創(chuàng)新運轉(zhuǎn)順暢的協(xié)調(diào)運行機制。由于中國體制的特殊性，軍地之間、政府部門之間在國防建設(shè)需求上溝通不暢，從而影響了資源的有效配置。無論是經(jīng)濟建設(shè)還是國防建設(shè)，都需要考慮和兼顧軍民兩個市場、兩種用途。優(yōu)化融合式發(fā)展的資源配置，加強軍民兩方面的需求溝通與銜接十分重要，通過構(gòu)建權(quán)責(zé)對稱、運轉(zhuǎn)順暢、激勵有效、懲罰有力的運行機制，可以不斷提高融合式發(fā)展的運行效率。一要推動軍民兩用高新技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移，引入知識產(chǎn)權(quán)機制。軍用標(biāo)準(zhǔn)向民用標(biāo)準(zhǔn)靠攏從長遠(yuǎn)發(fā)展和世界其他國家的做法來看已是大勢所趨。中國現(xiàn)行的軍品生產(chǎn)和民品生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，是造成國防科技與民用科技難以實現(xiàn)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素之一。為適應(yīng)國際化和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化要求，應(yīng)逐步建立一套軍民合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。二要優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善布局、增強國防科技工業(yè)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，引入市場競爭機制。必須樹立市場觀念，打破行業(yè)壟斷，完善競爭、評價、監(jiān)督和激勵機制，讓民品生產(chǎn)企業(yè)合法公平地參與軍品科研生產(chǎn)配套，加快民進軍步伐。三要建立軍民中介機構(gòu)，健全科技資源共享、軍民互動合作的協(xié)調(diào)機制。打破軍用與民用壁壘，使成果資源在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生效益。四要完善以國家投入為主、社會自愿加入為輔的資金保障機制。積極拓寬國防建設(shè)融資的來源和渠道，允許各類資金包括民營資金等加入到國防建設(shè)中來，為軍民融合式發(fā)展提供可靠的資金保證。五要實現(xiàn)人才培養(yǎng)上的融合，建立和完善軍地人才共享機制。要將軍隊人才基礎(chǔ)培養(yǎng)融入國民教育體系，拓寬利用國民教育資源和國家人才資源的渠道，完善軍民結(jié)合、寓軍于民的軍隊人才培養(yǎng)體系。六要推進軍隊后勤保障社會化，建立軍民兼容的社會服務(wù)保障機制。要將軍隊生活服務(wù)保障融入社會服務(wù)保障體系，以減輕軍隊辦社會的負(fù)擔(dān)，提高軍費使用的功能性效益，走出一條勤儉建軍的精兵之路。七要激發(fā)各主體融合的內(nèi)在動力，完善軍民融合發(fā)展的長效激勵機制。要獎懲分明，鼓勵先進，淘汰后進，給承擔(dān)軍品研制的民用科技單位公平的稅收政策和利益補償，以激勵這些企業(yè)積極承擔(dān)和拓展軍品科研生產(chǎn)項目，把“軍民融合”作為衡量各級政府工作業(yè)績的重要考核內(nèi)容，使各級政府在抓工作時，確實兼顧國家安全利益。

4.健全相互配套的制度法規(guī)體系。發(fā)達國家在軍民融合過程中，一般都是從國家經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃和立法進入，在國家管理層面形成穩(wěn)定機制，由政府、軍隊共同出面制定軍民融合計劃。美國就是通過國家決策和宏觀調(diào)控層頒布法律和制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略來確定軍民一體化的實施措施。中國在建立軍民融合管理體制過程中，也應(yīng)當(dāng)借鑒世界發(fā)達國家的經(jīng)驗，依據(jù)《國防法》，盡快出臺和制定一系列原則性強、適用性廣、保障軍民融合制度建設(shè)的法律法規(guī)，加強軍民一體化的立法工作。應(yīng)就經(jīng)濟、科技、教育、社會服務(wù)保障、動員等軍民融合建設(shè)進行分階段、分領(lǐng)域立法。要對現(xiàn)有法規(guī)進行認(rèn)真審查，凡不利于軍民一體化建設(shè)的要及時修訂或廢除，加快論證出臺有利于國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)同步發(fā)展、協(xié)調(diào)推進的法規(guī)制度。要將近年來軍民融合式發(fā)展形成的成功經(jīng)驗、做法，固化為可執(zhí)行性的法規(guī)制度，為軍民融合式發(fā)展的實施特別是體制的融合提供有力的法律保障。一要進一步改革和完善國防市場的準(zhǔn)入和退出制度，逐步完善中國軍品市場對民營企業(yè)開放的相關(guān)政策法規(guī)；二要抓緊制定并實施國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，為建立軍民融合的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供法律支撐；三要建立和完善軍地聯(lián)席會議制度，掌握軍地現(xiàn)代化建設(shè)需求；四要建立軍民一體規(guī)劃制度，制定軍民融合建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃；五要建立和完善合署辦公制度，確保建設(shè)規(guī)劃貫徹落實。

參考文獻：

[1] “十二五”規(guī)劃綱要[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/1026/14159537.html，2011-03-16.

[2] 惠拉林.國外“軍民融合”模式覽要[J].備課參考，2010，(12)：21-22.

[3] 杜人淮.國外推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展的借鑒與啟示[J].南京政治學(xué)院學(xué)報，2010，(5)：34-37.

[4] 趙澄謀，等.世界典型國家推進軍民融合的主要做法分析[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2005，(10)：26-31.

[5] 劉果.美國推進軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗與啟示[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，(23)：145.

[6] 阮汝祥.中國特色軍民融合理論與實踐[M].北京：中國宇航出版社，2009：71-112.

The International Experience and Revelation of Integration of Military-and-Civilian-Style Development

GUO Ping

（School of Science，PLAIEU，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：The outline of the 12th Five-Year Plan has made an overall and long-term planning for the deep integration of military and civilian in the level of national economic and social development strategy.Based on the effective protection of national security，optimizing the allocation of resources and expanding the interests of national defense and economic interests in the intersection to facilitate the synchronization of national defense and economic and social development through the integration of Military-and-Civilian-Style development is the world's major countries’ common development strategy and policy orientation.To implement the deployment of the outline of the 12th Five-Year Plan，we should learn the experiment of integration of Military-and-Civilian-Style development in the world’s major countries，build a scientific and effective system and mechanism，persist in reform and innovation，and solve problems and promote development in a way of integration.

Key words：integration of military and civilian；mode；international experiment

[責(zé)任編輯 王曉燕]