日本應(yīng)對核泄漏危機(jī)的教訓(xùn)及啟示

摘 要：2011年3月11日，日本發(fā)生了9級強(qiáng)震并引發(fā)核泄漏危機(jī)。日本在處置核泄漏危機(jī)過程中，暴露出應(yīng)急機(jī)制架構(gòu)不健全、應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)預(yù)防存在缺陷、應(yīng)急處置措施失當(dāng)?shù)戎T多問題。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；核泄漏；教訓(xùn)；啟示；日本

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0209-02

一、日本核泄漏危機(jī)事件簡述

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級地震并引發(fā)海嘯，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。此次地震是自有地震記錄以來，全世界第三高地震，其引發(fā)的海嘯影響到太平洋沿岸的大部分地區(qū)，造成日本福島第一核電站發(fā)生了嚴(yán)重的核泄漏事故。此次事故不僅嚴(yán)重影響到日本公眾的生命健康安全，導(dǎo)致20萬余人緊緊撤離福島第一、二核電站附近的輻射區(qū)；也對日本的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等造成較大影響，使得日本經(jīng)濟(jì)在全球金融危機(jī)中更是雪上加霜。日本一家智庫機(jī)構(gòu)2011年5月31日發(fā)布報(bào)告稱，核泄漏損失將達(dá)20萬億日元（約合1.6萬億人民幣）。據(jù)鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道2012年01月12日報(bào)道，受東日本大地震引發(fā)核泄漏事故影響，2011年1—10月日本農(nóng)產(chǎn)品出口額為3 644億日元，與前年同期相比下降8.2%。到目前為止，仍有44個(gè)國家和地區(qū)采取了限制日本農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的措施，完全解禁的只有加拿大和智利兩個(gè)國家。

二、日本應(yīng)對核泄漏危機(jī)的教訓(xùn)

1.應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急評估存在缺陷，導(dǎo)致應(yīng)急準(zhǔn)備不足。一是應(yīng)急預(yù)案不完善，缺乏針對小概率事件的應(yīng)急舉措。福島核泄漏是特大地震、特大海嘯、全廠斷電、應(yīng)急柴油機(jī)損毀、輔助給水系統(tǒng)癱瘓等一系列小概率事件同時(shí)發(fā)生造成的。英國《金融時(shí)報(bào)》在分析東京電力公司在本次核危機(jī)應(yīng)對中指出：“東京電力公司內(nèi)部的災(zāi)難應(yīng)急方案雖然獲得了日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，也提供了應(yīng)對小規(guī)模緊急事故的指導(dǎo)，但該方案沒有對出現(xiàn)核電站自身無法應(yīng)對的事故的處理方法，甚至沒有向附近核電站尋求幫助的條款，整個(gè)方案能夠解決的事故規(guī)模與此次福島第一核電站面臨的災(zāi)難相差懸殊”。日本內(nèi)閣官房長官枝野幸男在一次新聞發(fā)布會上表示“政府應(yīng)急準(zhǔn)備不足，沒有預(yù)想到會遭遇這場‘前所未有’的地震和海嘯”。二是應(yīng)急評估不到位，未能有效排查出潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。首先，核電站的選址不合理。福島第一核電站本身建設(shè)缺乏足夠的安全性考慮，日本近海海水較深，若出現(xiàn)海嘯將對處于海岸線附近的福島核電站造成極大威脅。其次，抗震設(shè)計(jì)存在缺陷。在福島第一核電站抗災(zāi)強(qiáng)度設(shè)計(jì)上，對特大自然災(zāi)害的綜合評估不足，設(shè)計(jì)抗震指標(biāo)僅為7級地震。再次，應(yīng)急資源準(zhǔn)備不足。當(dāng)核電站因海嘯造成應(yīng)急供電設(shè)施全部損壞時(shí)，核電站僅能依靠備用電池進(jìn)行冷卻，但供電時(shí)間僅有8個(gè)小時(shí)。最后，設(shè)備老化留下安全隱患。截至3月26日，福島第一核電站1號機(jī)組壽命已有四十年，而在日本，運(yùn)行三十年的核電機(jī)組即被視為“高齡”機(jī)組，根據(jù)設(shè)備老化情況只能進(jìn)行保守運(yùn)行，但事故發(fā)生前仍作為東京電力公司的主力機(jī)組在運(yùn)行。

2.行政機(jī)構(gòu)條塊分割，導(dǎo)致處置初期缺乏統(tǒng)一指揮。目前，日本政府采用中央—都（道府縣）—市（町村）三級制應(yīng)急體系。以中央一級為例，內(nèi)閣府負(fù)責(zé)匯總、分析日常預(yù)防預(yù)警信息，制定防災(zāi)和減災(zāi)政策，但并不對核、工業(yè)事故、環(huán)保事件進(jìn)行管理，核事故應(yīng)急救援工作由文部科學(xué)省牽頭負(fù)責(zé)，生產(chǎn)事故應(yīng)急救援工作則由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省牽頭負(fù)責(zé)。從而導(dǎo)致在此次巨災(zāi)初期，出現(xiàn)了抗震救災(zāi)、處理核泄漏危機(jī)多頭指揮、多頭負(fù)責(zé)的情況，嚴(yán)重影響了事故處置效率。直到核泄漏危機(jī)事態(tài)不斷惡化后，才由內(nèi)閣府統(tǒng)一指揮。

3.信息獲取渠道不暢，導(dǎo)致應(yīng)急決策遲緩、失當(dāng)。由于日本發(fā)展核電主要依循“國策民營”的模式，即民間企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營核電事業(yè)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)日常管理，這就導(dǎo)致負(fù)責(zé)核事故處理的部門——文部科學(xué)省卻無法對核工業(yè)企業(yè)進(jìn)行有效的日常監(jiān)管，收集數(shù)據(jù)和信息遲緩、不準(zhǔn)確。2007年1月，東京電力公司在向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省提交的調(diào)查報(bào)告中承認(rèn)，從1977年起，在對下屬福島第一核電站、福島第二核電站和柏崎刈羽核電站的13座反應(yīng)堆總計(jì)199次的定期檢查中，存在篡改數(shù)據(jù)和隱瞞安全隱患的行為。這其中就包括造成本次福島核事故中的緊急堆芯冷卻系統(tǒng)失靈問題，相關(guān)數(shù)據(jù)曾在1979—1998年間先后28次被篡改。

核泄漏事故發(fā)生后，日本政府只能依靠東京電力公司提供的有關(guān)信息進(jìn)行應(yīng)急處置，而缺乏主動可靠的信息來源渠道，致使公布的數(shù)據(jù)出現(xiàn)瞞報(bào)、遲報(bào)等情況，如在1號機(jī)組廠房爆炸后，東京電力公司未第一時(shí)間向政府匯報(bào)，導(dǎo)致日本政府多次在公眾媒體上宣稱無核泄漏事故危險(xiǎn)，直接影響了政府對核泄漏危害的認(rèn)識程度，以致錯(cuò)過了最佳的消災(zāi)和決策時(shí)機(jī)?！度A爾街日報(bào)》援引日本政府人士的話稱“此次災(zāi)害有60%是人禍”。

4.政府應(yīng)急救援組織不力，應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)作不暢。一是災(zāi)害現(xiàn)場救援組織不力。日本政府調(diào)集救援隊(duì)伍和裝備趕赴現(xiàn)場時(shí)，由于救援隊(duì)伍對核電不夠熟悉、裝備與核電站的接口不匹配等因素，使得救援隊(duì)伍在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)無法有效救援。二是應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)作緩慢。一方面，日本政府與援助國家在協(xié)調(diào)物資需求上耽誤了時(shí)間，如歐盟從3月11日就開始準(zhǔn)備救援物資，直至3月26日才運(yùn)抵災(zāi)區(qū)進(jìn)行發(fā)放。另一方面，日本政府未在第一時(shí)間內(nèi)抽出足夠的運(yùn)輸工具用于專門調(diào)度救援人力和物資，造成應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)作緩慢，出現(xiàn)備用電力設(shè)備等應(yīng)急物資遲遲不到位的情況。三是對國際救援存在顧慮，加重了災(zāi)害損失程度。從核泄漏危機(jī)剛發(fā)生時(shí)起，美國、法國等多個(gè)國家就曾表示愿意對日本施以援手，但卻遭日本一再拒絕，其救援隊(duì)人數(shù)也受到嚴(yán)格控制，直到事故不斷升級，日本才逐漸向國際原子能機(jī)構(gòu)、法國、美國救援，錯(cuò)過控制核泄漏的黃金時(shí)期，加重了災(zāi)害損失程度。

三、對中國應(yīng)急管理和處置的啟示

1.科學(xué)合理設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急演練實(shí)效。一是制定周密的應(yīng)急預(yù)案，在“墨菲法則”的指導(dǎo)下，應(yīng)充分考慮小概率事件，合理設(shè)計(jì)應(yīng)對自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害的預(yù)案，并有針對性地設(shè)計(jì)出相應(yīng)的舉措。二是充分吸取“福島教訓(xùn)”，定期開展有針對性的演練，并根據(jù)演練過程和結(jié)果，及時(shí)修訂完善應(yīng)急預(yù)案的不足之處，切忌流于形式。三是加強(qiáng)核知識和應(yīng)急處置安全教育。大力開展核災(zāi)害預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)知識的宣教和培訓(xùn)，提高民眾對核事故的避災(zāi)意識和能力，以減輕民眾對核事故的恐慌心理。

2.加強(qiáng)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評估管理，提升災(zāi)害防范水平。建立統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評估體系。政府主管部門應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)設(shè)計(jì)、安全規(guī)范的原則，制定出臺《各行業(yè)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)化體系》，綜合考慮自然因素、物理因素、技術(shù)因素、管理因素、人為因素等風(fēng)險(xiǎn)源，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率大小，統(tǒng)一劃分出風(fēng)險(xiǎn)后果等級，以此確定風(fēng)險(xiǎn)處置的優(yōu)先級和策略，制定出標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。尤其對部分特殊、重點(diǎn)企業(yè)，政府相關(guān)主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照既定的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)類別，對尚在規(guī)劃和建設(shè)的企業(yè)的選址、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)條件等情況以及現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)與運(yùn)行情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和等級劃分，準(zhǔn)確評估出其潛在風(fēng)險(xiǎn)。對于處在高風(fēng)險(xiǎn)等級的在建與運(yùn)行企業(yè)，政府主管部門要督促企業(yè)加以改進(jìn)和完善，以此提升災(zāi)害防范水平。

3.建立健全綜合性應(yīng)急機(jī)制，統(tǒng)一政府領(lǐng)導(dǎo)，提高救災(zāi)救援效率。從“單一性災(zāi)害應(yīng)急處置”向“綜合性災(zāi)害應(yīng)急處置”轉(zhuǎn)變，建立“復(fù)合型”緊急事件處理機(jī)制，包括事前預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的搶救、事后的重建復(fù)員、災(zāi)民的心理輔導(dǎo)等內(nèi)容，以便于集中力量做到事前防范、事中搶救、事后復(fù)原，使損失降至最低。同時(shí)，明文規(guī)定各部門的法定權(quán)責(zé)，在地方成立“地方政府緊急事件處理中心”，建立“中央”及地方政府完善的縱向及橫向聯(lián)系機(jī)制。此外，必須堅(jiān)持政府應(yīng)對災(zāi)害的主導(dǎo)原則，建立統(tǒng)一的救災(zāi)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理和調(diào)配各種應(yīng)急資源物質(zhì)，統(tǒng)一制定和實(shí)施應(yīng)急處置方案和救災(zāi)措施，切實(shí)提高應(yīng)急處置的決策力和執(zhí)行力。

4.構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺，增強(qiáng)應(yīng)急決策的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。針對部分特殊、重點(diǎn)企業(yè)，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)建立企業(yè)運(yùn)行信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺，實(shí)行24小時(shí)自動監(jiān)控，將企業(yè)日常生產(chǎn)運(yùn)行數(shù)據(jù)以及企業(yè)自動監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行情況，通過信息化、自動化等先進(jìn)技術(shù)，直接接入監(jiān)控中心。一是根據(jù)職責(zé)和管理權(quán)限，劃分出監(jiān)測、分析、決策和執(zhí)行四個(gè)層次。在監(jiān)測層中，由網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測中心精確、實(shí)時(shí)、動態(tài)跟蹤各企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行情況；在分析層中，企業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對跟蹤數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，在平時(shí)，加強(qiáng)日常監(jiān)管，有效防范企業(yè)瞞報(bào)、遲報(bào)和篡改數(shù)據(jù)等行為，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一旦分析結(jié)論出現(xiàn)重大情況，在第一時(shí)間里將分析情況上報(bào)至國家應(yīng)急救援指揮中心；在決策和執(zhí)行層中，國家應(yīng)急救援指揮中心負(fù)責(zé)制定應(yīng)急處置措施，專業(yè)救援隊(duì)伍統(tǒng)一組織現(xiàn)場救援。二是鑒于應(yīng)急管理現(xiàn)狀，可先在關(guān)系人民生命、財(cái)產(chǎn)安全、會對經(jīng)濟(jì)社會造成重大影響的重點(diǎn)行業(yè)及生產(chǎn)企業(yè)率先進(jìn)行信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺試點(diǎn)，待試運(yùn)行成熟后，逐步擴(kuò)大到其他行業(yè)。

日本大地震，匯集了強(qiáng)震、海嘯及核泄漏三重災(zāi)難，它在人類抗擊自然災(zāi)害方面，具有標(biāo)本性的研究示范價(jià)值，無疑是吸取教訓(xùn)和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的“富礦”。中國應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理和救援工作的研究，從應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評估管理、綜合性應(yīng)急機(jī)制的建立健全以及信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺的構(gòu)建等方面，切實(shí)提高災(zāi)害防范水平和救災(zāi)救援效率，以便有效應(yīng)對各種自然災(zāi)害以及引發(fā)的次生災(zāi)害。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]