摘 要:地方國有旅游企業(yè)在地方政府的支持和授權(quán)下對國有公共旅游資源進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā),地方國有旅游企業(yè)往往在通過抬高景區(qū)門票價格、特許經(jīng)營權(quán)的獲得等途徑實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,從而忽略了國有公共旅游資源的公共利益目標(biāo),因此必須通過建立一系列有效的制度以督促企業(yè)對公共利益目標(biāo)的追求和實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:國有旅游企業(yè);公共利益;特許經(jīng)營
中圖分類號:F590.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)07-0144-02
一、研究背景
中國旅游業(yè)正處于黃金發(fā)展期。2009年11月25日《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》,提出放寬旅游市場準(zhǔn)入,優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、推動旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展等五項(xiàng)意見。目前,中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到3 000美元,這是世界旅游界公認(rèn)的旅游業(yè)爆發(fā)性增長階段。在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的刺激下,地方政府充當(dāng)著景區(qū)開發(fā)的主體,各區(qū)域爭先恐后地開發(fā)景區(qū),一時間景區(qū)供給表現(xiàn)出數(shù)量的激增。中國旅游景區(qū)的大規(guī)模開發(fā)給國家和區(qū)域帶來了顯著的綜合效益。大量國有旅游企業(yè)在地方政府的支持和投入下,重組了地方優(yōu)質(zhì)的景區(qū)資源,參與到市場競爭中。
地方旅游企業(yè)在積極發(fā)展地方旅游業(yè),為地方財(cái)政作出巨大貢獻(xiàn),并竭力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)的同時,出現(xiàn)了一系列問題:(1)作為全民所有的自然山水和世界遺產(chǎn)地被地方政府和旅游企業(yè)作為謀利的主要工具,收取高額的門票,將大多數(shù)工薪階層擋在景區(qū)門外。(2)旅游企業(yè)為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,對景區(qū)資源過度開發(fā),使得景區(qū)面臨不可持續(xù)發(fā)展的局面,造成了旅游發(fā)展的代際不公平[1]。(3)地方政府和旅游企業(yè)在開發(fā)景區(qū)的過程中,忽視了作為主要利益相關(guān)者的社區(qū)居民的利益,對于當(dāng)?shù)刎毨丝谏鏍顟B(tài)的改善沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方國有旅游企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時,應(yīng)承擔(dān)的公共利益目標(biāo)是什么;如何實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)?
二、地方國有旅游企業(yè)對公益目標(biāo)的忽視
1.景區(qū)門票被旅游企業(yè)作為贏利手段。中國世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區(qū)作為公共產(chǎn)品,承載著社會福利方面的非經(jīng)濟(jì)功能,不以盈利為主。門票作為一種行政收費(fèi),不是贏利手段,僅僅是一種管理的工具。旅游資源被政府或者政府委托的企業(yè)經(jīng)營并獲取利潤,公眾對于自己應(yīng)有的權(quán)益沒有認(rèn)知或者認(rèn)知不夠,沒有意識到公共利益被侵犯。政府和國有旅游企業(yè)將本應(yīng)屬于公眾的利益逐步轉(zhuǎn)化為本部門或者特殊利益團(tuán)體的利益。景區(qū)高價的門票,旅游景區(qū)被政府和開發(fā)商以投入為由壟斷經(jīng)營,而社區(qū)居民沒有分享到利潤,還被迫承擔(dān)景區(qū)開發(fā)的外部性 [2]。20世紀(jì)90年代以來,國家實(shí)行允許景區(qū)門票退稅的政策,把門票當(dāng)做經(jīng)營性收入允許景區(qū)自留,以彌補(bǔ)國家財(cái)政供給的嚴(yán)重短缺。顯然,高額門票也因此不僅成為國家公園管理機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要來源,也成為關(guān)鍵的營利點(diǎn)。但是人們很少去質(zhì)疑,為什么國外的國家公園是開放式的,而中國的國民為了接受由國家公園提供的“欣賞、了解自然文化價值”的旅游產(chǎn)品要支付高額的門票費(fèi)。
2.通過特許經(jīng)營權(quán)獲得壟斷利益。特許經(jīng)營是特許人和受許人之間的契約關(guān)系,受許人的經(jīng)營是在由特許人所有和控制下的一個共同標(biāo)記、經(jīng)營模式和過程之下進(jìn)行的,并且受許人從自己的資源中對其業(yè)務(wù)進(jìn)行投資。① 本文所指的特許經(jīng)營權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán),準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財(cái)產(chǎn),或在一定地區(qū)享有經(jīng)營某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。地方國有旅游企業(yè)通過支付給地方政府一筆特許經(jīng)營費(fèi),獲得對某一公共旅游資源進(jìn)行開發(fā)甚至是壟斷開發(fā)的特權(quán)。以桂林市為例:桂林市政府對漓江旅游資源實(shí)行有償使用,漓江游船數(shù)量由桂林市政府嚴(yán)格控制,每年增加量很少,2001年起新增游船經(jīng)營權(quán)采取拍賣方式。凡參與漓江游覽航線經(jīng)營的游船,經(jīng)市政府批準(zhǔn)以招議標(biāo)方式取得有償經(jīng)營權(quán) [3]。桂林旅游發(fā)展總公司是經(jīng)營漓江游船的最大企業(yè),約占7 000個客位指標(biāo),市場份額35%左右,在漓江游覽業(yè)務(wù)中占據(jù)相對壟斷地位,由于擁有唯一的外事接待碼頭——竹江碼頭五十年的土地使用權(quán),公司游船在外事接待方面占據(jù)絕對優(yōu)勢,市場份額始終保持80%以上。與游船的高票價和企業(yè)的高利潤形成對比的是:漓江竹排泛濫成災(zāi),漁船、圩渡船違規(guī)經(jīng)營嚴(yán)重。民間的這種違規(guī)做法侵犯了企業(yè)和政府的利潤,因此被政府用強(qiáng)制手段加以制止和處罰。沿江的居民和世世代代打漁為生的船民,在漓江旅游開發(fā)的過程中不但沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償,還受到了法律的制裁。沿江乞討的行為被認(rèn)為不顧人格國格。漓江兩岸百姓為漓江發(fā)展付出了很大的代價,但漓江的發(fā)展成果他們幾乎沒有享受到 [4]。
3.國有旅游企業(yè)高管的行政代理人身份與經(jīng)營者身份的博弈。國有旅游企業(yè)的高管基本由政府指派,實(shí)行年薪制,比同等行政級別的政府官員擁有更多的職務(wù)消費(fèi)和薪水。根據(jù)1999年中共十五屆四中全會的決定,規(guī)定了“年薪制”、“經(jīng)理人員持股制”等以經(jīng)理人員績效為基礎(chǔ)的激勵制度。但因?yàn)閲挟a(chǎn)權(quán)所有者缺位,這些激勵制度,實(shí)際上往往成為代理人的自我激勵。實(shí)際上是一種無約束的激勵 [5]。以北京首旅集團(tuán)為例。集團(tuán)內(nèi)各成員企業(yè)的經(jīng)營權(quán)被集中在一批為數(shù)不多的經(jīng)營者手中。這些經(jīng)理在行政上隸屬于北京首旅集團(tuán),是在北京首旅集團(tuán)內(nèi)工作的“國家干部”,他們都必須服從集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé),這樣就使得集團(tuán)的權(quán)力非常集中。北京首旅集團(tuán)的公司經(jīng)營者大都是原北京市旅游局的政府官員,是集團(tuán)改制過程中政府委派的。國有企業(yè)的經(jīng)營者并不是像現(xiàn)代企業(yè)的初衷那樣是通過出資者依據(jù)經(jīng)營才能選擇,而是通過行政代理人的行政考核來選擇。政府官員通過身份的轉(zhuǎn)化,獲取了政治管理權(quán)收益和經(jīng)濟(jì)收益,并且在經(jīng)營國有旅游企業(yè)的過程中追求個人利益的最大化。
通過分析地方國有旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的途徑可以發(fā)現(xiàn),地方國有旅游企業(yè)通過其先天與地方政府的緊密關(guān)系,在經(jīng)營過程中與地方政府形成共謀,壟斷地方旅游資源,將本應(yīng)作為公共資源收益于大眾的旅游景區(qū)當(dāng)做謀利的工具。
三、如何實(shí)現(xiàn)地方國有旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)
愛爾維修認(rèn)為,任何政府都是為了公民共同的幸福,除了多數(shù)公民的幸福外,斷然不可能抱有另外一種目的。亞里士多德把國家看做是最高的社團(tuán),其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”,這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會中的物化形式就是公共利益 [6]。
1.所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革。國有旅游企業(yè)具有盈利目標(biāo)和公共利益目標(biāo)雙重目標(biāo)。在法律的層面這兩個目標(biāo)是同一的,但是實(shí)際上二者之間是不平衡的。國家在制定各項(xiàng)政策時是有所偏重的。在論及國有企業(yè)時,學(xué)者們談?wù)摰氖菄蠼?jīng)營、成本控制、市場競爭以及委托代理關(guān)系中的技術(shù)問題。而國有旅游企業(yè)存在的非技術(shù)問題,是國有旅游企業(yè)在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)模式下能否代表所有者利益,能否在市場經(jīng)濟(jì)條件下合理存在的性質(zhì)問題。討論的是制度性問題方向性問題。缺少有效的制度來體現(xiàn)所有者的權(quán)力,使得所有者法律上擁有所有權(quán),實(shí)際上卻無法行使相關(guān)權(quán)力。要想使公眾利益得到保障,國有旅游企業(yè)改革的關(guān)鍵不是所有權(quán)的改革而是所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革。
2.政企分開。在旅游資源管理中,政府的各級各個管理部門都在扮演著兩個截然不同的角色:一是資源性資產(chǎn)的管理者,二是國家行政管理者。作為國有資源性資產(chǎn)的管理者、政府是資源的“代理人”,應(yīng)當(dāng)管經(jīng)營、管收益;作為國家行政管理者,應(yīng)當(dāng)管規(guī)劃、管保護(hù)。因此要真正做到政企分開,政府部門的行政人員不能進(jìn)入旅游企業(yè)任職,政府不再行使對企業(yè)管理人員的行政任命權(quán),而是由企業(yè)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),在社會上通過競爭引進(jìn)管理人才。而對于國有旅游企業(yè)的社會公益目標(biāo)可以通過建立一定的考核制度,按企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會公益責(zé)任對旅游企業(yè)的管理人員實(shí)行績效考核來實(shí)現(xiàn)。
3.建立景區(qū)門票價格聽證制度。國有景區(qū)的社會公益性主要是通過景區(qū)的可進(jìn)入性,即門票的定價來體現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)中這類景區(qū)出現(xiàn)的上述性質(zhì)定位與門票定價失衡的原因主要是國家、公眾和企業(yè)利益目標(biāo)的不一致。國有景區(qū)的最根本的利益是社會利益,是國家利益;最迫切的利益是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂粏栴};最需要完善規(guī)范的是經(jīng)濟(jì)利益體制,是開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)回報(bào)問題 [7]。要實(shí)現(xiàn)公共旅游資源的根本利益,決不能將門票的定價權(quán)下放到地方政府或者旅游企業(yè)手中,而是應(yīng)該建立景區(qū)門票價格的聽證制度。將涉及公共旅游資源的各個利益主體的代表組織起來,通過社會媒體的監(jiān)督,在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上,充分聽取各方意見,綜合各方利益訴求,設(shè)定合理的價格門檻。
四、結(jié)論
世界遺產(chǎn)地和國家級風(fēng)景名勝區(qū),其所有權(quán)歸全民所有,國家代表全民行使所有權(quán),但是國家級政府在集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中,分不出精力和資金對這些資源進(jìn)行管理,因此根據(jù)屬地原則,將這些景點(diǎn)的管理權(quán)委托給地方政府。一方面對這些景點(diǎn)進(jìn)行維護(hù)需要資金,而國家沒有專項(xiàng)撥款,或者撥款金額不夠,地方政府必須擴(kuò)大財(cái)源;另一方面經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,使得旅游作為第三產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政中所占的比例越來越大,各個地方政府都在創(chuàng)造條件發(fā)展旅游,政府直接辦企業(yè),其目的就是為地方財(cái)政服務(wù)。因此,地方國有旅游企業(yè)從誕生起就以獲得經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。而公共旅游資源應(yīng)該承擔(dān)的公共福利目標(biāo)被地方政府和國有旅游企業(yè)所忽略,這與聯(lián)合國的發(fā)展計(jì)劃是相違背的。本文提出從三個方面促進(jìn)地方國有旅游企業(yè)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn):所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革,這項(xiàng)制度的建立對幫助改善景區(qū)周邊社區(qū)貧困人口的生活水平起到切實(shí)的作用;政企分開,這將觸及一部分在企業(yè)中擔(dān)任高管的政府公職人員的利益,因此推行起來較困難;門票價格聽證制度,這是目前較容易操作的項(xiàng)目,應(yīng)該積極推行。
一、研究背景
中國旅游業(yè)正處于黃金發(fā)展期。2009年11月25日《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》,提出放寬旅游市場準(zhǔn)入,優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、推動旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展等五項(xiàng)意見。目前,中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到3 000美元,這是世界旅游界公認(rèn)的旅游業(yè)爆發(fā)性增長階段。在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的刺激下,地方政府充當(dāng)著景區(qū)開發(fā)的主體,各區(qū)域爭先恐后地開發(fā)景區(qū),一時間景區(qū)供給表現(xiàn)出數(shù)量的激增。中國旅游景區(qū)的大規(guī)模開發(fā)給國家和區(qū)域帶來了顯著的綜合效益。大量國有旅游企業(yè)在地方政府的支持和投入下,重組了地方優(yōu)質(zhì)的景區(qū)資源,參與到市場競爭中。
地方旅游企業(yè)在積極發(fā)展地方旅游業(yè),為地方財(cái)政作出巨大貢獻(xiàn),并竭力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)的同時,出現(xiàn)了一系列問題:(1)作為全民所有的自然山水和世界遺產(chǎn)地被地方政府和旅游企業(yè)作為謀利的主要工具,收取高額的門票,將大多數(shù)工薪階層擋在景區(qū)門外。(2)旅游企業(yè)為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,對景區(qū)資源過度開發(fā),使得景區(qū)面臨不可持續(xù)發(fā)展的局面,造成了旅游發(fā)展的代際不公平[1]。(3)地方政府和旅游企業(yè)在開發(fā)景區(qū)的過程中,忽視了作為主要利益相關(guān)者的社區(qū)居民的利益,對于當(dāng)?shù)刎毨丝谏鏍顟B(tài)的改善沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方國有旅游企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時,應(yīng)承擔(dān)的公共利益目標(biāo)是什么;如何實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)?
二、地方國有旅游企業(yè)對公益目標(biāo)的忽視
1.景區(qū)門票被旅游企業(yè)作為贏利手段。中國世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區(qū)作為公共產(chǎn)品,承載著社會福利方面的非經(jīng)濟(jì)功能,不以盈利為主。門票作為一種行政收費(fèi),不是贏利手段,僅僅是一種管理的工具。旅游資源被政府或者政府委托的企業(yè)經(jīng)營并獲取利潤,公眾對于自己應(yīng)有的權(quán)益沒有認(rèn)知或者認(rèn)知不夠,沒有意識到公共利益被侵犯。政府和國有旅游企業(yè)將本應(yīng)屬于公眾的利益逐步轉(zhuǎn)化為本部門或者特殊利益團(tuán)體的利益。景區(qū)高價的門票,旅游景區(qū)被政府和開發(fā)商以投入為由壟斷經(jīng)營,而社區(qū)居民沒有分享到利潤,還被迫承擔(dān)景區(qū)開發(fā)的外部性 [2]。20世紀(jì)90年代以來,國家實(shí)行允許景區(qū)門票退稅的政策,把門票當(dāng)做經(jīng)營性收入允許景區(qū)自留,以彌補(bǔ)國家財(cái)政供給的嚴(yán)重短缺。顯然,高額門票也因此不僅成為國家公園管理機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要來源,也成為關(guān)鍵的營利點(diǎn)。但是人們很少去質(zhì)疑,為什么國外的國家公園是開放式的,而中國的國民為了接受由國家公園提供的“欣賞、了解自然文化價值”的旅游產(chǎn)品要支付高額的門票費(fèi)。
2.通過特許經(jīng)營權(quán)獲得壟斷利益。特許經(jīng)營是特許人和受許人之間的契約關(guān)系,受許人的經(jīng)營是在由特許人所有和控制下的一個共同標(biāo)記、經(jīng)營模式和過程之下進(jìn)行的,并且受許人從自己的資源中對其業(yè)務(wù)進(jìn)行投資。① 本文所指的特許經(jīng)營權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán),準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財(cái)產(chǎn),或在一定地區(qū)享有經(jīng)營某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。地方國有旅游企業(yè)通過支付給地方政府一筆特許經(jīng)營費(fèi),獲得對某一公共旅游資源進(jìn)行開發(fā)甚至是壟斷開發(fā)的特權(quán)。以桂林市為例:桂林市政府對漓江旅游資源實(shí)行有償使用,漓江游船數(shù)量由桂林市政府嚴(yán)格控制,每年增加量很少,2001年起新增游船經(jīng)營權(quán)采取拍賣方式。凡參與漓江游覽航線經(jīng)營的游船,經(jīng)市政府批準(zhǔn)以招議標(biāo)方式取得有償經(jīng)營權(quán) [3]。桂林旅游發(fā)展總公司是經(jīng)營漓江游船的最大企業(yè),約占7 000個客位指標(biāo),市場份額35%左右,在漓江游覽業(yè)務(wù)中占據(jù)相對壟斷地位,由于擁有唯一的外事接待碼頭——竹江碼頭五十年的土地使用權(quán),公司游船在外事接待方面占據(jù)絕對優(yōu)勢,市場份額始終保持80%以上。與游船的高票價和企業(yè)的高利潤形成對比的是:漓江竹排泛濫成災(zāi),漁船、圩渡船違規(guī)經(jīng)營嚴(yán)重。民間的這種違規(guī)做法侵犯了企業(yè)和政府的利潤,因此被政府用強(qiáng)制手段加以制止和處罰。沿江的居民和世世代代打漁為生的船民,在漓江旅游開發(fā)的過程中不但沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償,還受到了法律的制裁。沿江乞討的行為被認(rèn)為不顧人格國格。漓江兩岸百姓為漓江發(fā)展付出了很大的代價,但漓江的發(fā)展成果他們幾乎沒有享受到 [4]。
3.國有旅游企業(yè)高管的行政代理人身份與經(jīng)營者身份的博弈。國有旅游企業(yè)的高管基本由政府指派,實(shí)行年薪制,比同等行政級別的政府官員擁有更多的職務(wù)消費(fèi)和薪水。根據(jù)1999年中共十五屆四中全會的決定,規(guī)定了“年薪制”、“經(jīng)理人員持股制”等以經(jīng)理人員績效為基礎(chǔ)的激勵制度。但因?yàn)閲挟a(chǎn)權(quán)所有者缺位,這些激勵制度,實(shí)際上往往成為代理人的自我激勵。實(shí)際上是一種無約束的激勵 [5]。以北京首旅集團(tuán)為例。集團(tuán)內(nèi)各成員企業(yè)的經(jīng)營權(quán)被集中在一批為數(shù)不多的經(jīng)營者手中。這些經(jīng)理在行政上隸屬于北京首旅集團(tuán),是在北京首旅集團(tuán)內(nèi)工作的“國家干部”,他們都必須服從集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé),這樣就使得集團(tuán)的權(quán)力非常集中。北京首旅集團(tuán)的公司經(jīng)營者大都是原北京市旅游局的政府官員,是集團(tuán)改制過程中政府委派的。國有企業(yè)的經(jīng)營者并不是像現(xiàn)代企業(yè)的初衷那樣是通過出資者依據(jù)經(jīng)營才能選擇,而是通過行政代理人的行政考核來選擇。政府官員通過身份的轉(zhuǎn)化,獲取了政治管理權(quán)收益和經(jīng)濟(jì)收益,并且在經(jīng)營國有旅游企業(yè)的過程中追求個人利益的最大化。
通過分析地方國有旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的途徑可以發(fā)現(xiàn),地方國有旅游企業(yè)通過其先天與地方政府的緊密關(guān)系,在經(jīng)營過程中與地方政府形成共謀,壟斷地方旅游資源,將本應(yīng)作為公共資源收益于大眾的旅游景區(qū)當(dāng)做謀利的工具。
三、如何實(shí)現(xiàn)地方國有旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)
愛爾維修認(rèn)為,任何政府都是為了公民共同的幸福,除了多數(shù)公民的幸福外,斷然不可能抱有另外一種目的。亞里士多德把國家看做是最高的社團(tuán),其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”,這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會中的物化形式就是公共利益 [6]。
1.所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革。國有旅游企業(yè)具有盈利目標(biāo)和公共利益目標(biāo)雙重目標(biāo)。在法律的層面這兩個目標(biāo)是同一的,但是實(shí)際上二者之間是不平衡的。國家在制定各項(xiàng)政策時是有所偏重的。在論及國有企業(yè)時,學(xué)者們談?wù)摰氖菄蠼?jīng)營、成本控制、市場競爭以及委托代理關(guān)系中的技術(shù)問題。而國有旅游企業(yè)存在的非技術(shù)問題,是國有旅游企業(yè)在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)模式下能否代表所有者利益,能否在市場經(jīng)濟(jì)條件下合理存在的性質(zhì)問題。討論的是制度性問題方向性問題。缺少有效的制度來體現(xiàn)所有者的權(quán)力,使得所有者法律上擁有所有權(quán),實(shí)際上卻無法行使相關(guān)權(quán)力。要想使公眾利益得到保障,國有旅游企業(yè)改革的關(guān)鍵不是所有權(quán)的改革而是所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革。
2.政企分開。在旅游資源管理中,政府的各級各個管理部門都在扮演著兩個截然不同的角色:一是資源性資產(chǎn)的管理者,二是國家行政管理者。作為國有資源性資產(chǎn)的管理者、政府是資源的“代理人”,應(yīng)當(dāng)管經(jīng)營、管收益;作為國家行政管理者,應(yīng)當(dāng)管規(guī)劃、管保護(hù)。因此要真正做到政企分開,政府部門的行政人員不能進(jìn)入旅游企業(yè)任職,政府不再行使對企業(yè)管理人員的行政任命權(quán),而是由企業(yè)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),在社會上通過競爭引進(jìn)管理人才。而對于國有旅游企業(yè)的社會公益目標(biāo)可以通過建立一定的考核制度,按企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會公益責(zé)任對旅游企業(yè)的管理人員實(shí)行績效考核來實(shí)現(xiàn)。
3.建立景區(qū)門票價格聽證制度。國有景區(qū)的社會公益性主要是通過景區(qū)的可進(jìn)入性,即門票的定價來體現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)中這類景區(qū)出現(xiàn)的上述性質(zhì)定位與門票定價失衡的原因主要是國家、公眾和企業(yè)利益目標(biāo)的不一致。國有景區(qū)的最根本的利益是社會利益,是國家利益;最迫切的利益是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂粏栴};最需要完善規(guī)范的是經(jīng)濟(jì)利益體制,是開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)回報(bào)問題 [7]。要實(shí)現(xiàn)公共旅游資源的根本利益,決不能將門票的定價權(quán)下放到地方政府或者旅游企業(yè)手中,而是應(yīng)該建立景區(qū)門票價格的聽證制度。將涉及公共旅游資源的各個利益主體的代表組織起來,通過社會媒體的監(jiān)督,在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上,充分聽取各方意見,綜合各方利益訴求,設(shè)定合理的價格門檻。
四、結(jié)論
世界遺產(chǎn)地和國家級風(fēng)景名勝區(qū),其所有權(quán)歸全民所有,國家代表全民行使所有權(quán),但是國家級政府在集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中,分不出精力和資金對這些資源進(jìn)行管理,因此根據(jù)屬地原則,將這些景點(diǎn)的管理權(quán)委托給地方政府。一方面對這些景點(diǎn)進(jìn)行維護(hù)需要資金,而國家沒有專項(xiàng)撥款,或者撥款金額不夠,地方政府必須擴(kuò)大財(cái)源;另一方面經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,使得旅游作為第三產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政中所占的比例越來越大,各個地方政府都在創(chuàng)造條件發(fā)展旅游,政府直接辦企業(yè),其目的就是為地方財(cái)政服務(wù)。因此,地方國有旅游企業(yè)從誕生起就以獲得經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。而公共旅游資源應(yīng)該承擔(dān)的公共福利目標(biāo)被地方政府和國有旅游企業(yè)所忽略,這與聯(lián)合國的發(fā)展計(jì)劃是相違背的。本文提出從三個方面促進(jìn)地方國有旅游企業(yè)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn):所有權(quán)相對應(yīng)的利益分配的改革,這項(xiàng)制度的建立對幫助改善景區(qū)周邊社區(qū)貧困人口的生活水平起到切實(shí)的作用;政企分開,這將觸及一部分在企業(yè)中擔(dān)任高管的政府公職人員的利益,因此推行起來較困難;門票價格聽證制度,這是目前較容易操作的項(xiàng)目,應(yīng)該積極推行。