試論農(nóng)民工的法律保護(hù)

摘 要：農(nóng)民工是中國改革開放和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)力大軍，他們?cè)跒槌鞘蟹睒s和農(nóng)村發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻沒享受應(yīng)有的的社會(huì)保障。從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的視角，考察了農(nóng)民工法律保障的現(xiàn)狀，深入剖析農(nóng)民工法律保障缺失的隱患，并從利益訴求渠道以及建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等方面，提出了富有針對(duì)性的政策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；法律保障

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）07-0090-02

一、農(nóng)民工的界定

農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村但已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在城鎮(zhèn)務(wù)工或經(jīng)商的一類社會(huì)人群。他們的主要收入來源是非農(nóng)業(yè)收入。農(nóng)民工是中國在特殊歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，相對(duì)于務(wù)農(nóng)者來說，他們是非農(nóng)就業(yè)者，但相對(duì)于有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)居民而言，他們是農(nóng)村人，是一群介于城鄉(xiāng)之間的非農(nóng)非城的“邊緣群體”。 農(nóng)民工之所以被稱為農(nóng)民工，是由他們特殊的社會(huì)身份和社會(huì)地位決定的。這種特殊性表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是戶籍身份，即農(nóng)民工雖然進(jìn)城務(wù)工，但其身份歸屬依舊是農(nóng)民；二是職業(yè)身份，農(nóng)民工主要從事的是一些非正式的職業(yè)或邊緣職業(yè)；三是社會(huì)保障身份，當(dāng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活遭遇風(fēng)險(xiǎn)與困難時(shí)，只有依靠個(gè)人力量來解決自身的困難。

二、農(nóng)民工法律保護(hù)缺失的現(xiàn)狀

1．農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保障：權(quán)利與義務(wù)失衡。從就業(yè)模式看，農(nóng)民工的就業(yè)模式是一種勞動(dòng)契約式的模式，并不含有勞動(dòng)保障或就業(yè)保險(xiǎn)，合同契約的作用微乎其微。盡管國家明確要求勞資雙方必須簽訂勞動(dòng)合同，但在實(shí)際中，大量用人單位沒有與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，當(dāng)發(fā)生雇用糾紛時(shí)，因事先沒有明確的契約，造成了農(nóng)民工的利益嚴(yán)重受損。即使是簽訂了勞動(dòng)合同，其合同的內(nèi)容也是主要體現(xiàn)企業(yè)雇主意志的霸王條款，即只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工的義務(wù)和用工單位的權(quán)利，而忽視農(nóng)民工的權(quán)益和用工單位的責(zé)任。

2．農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)：保障水平低。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心，主要包括工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。從總體上來看，農(nóng)民工普遍社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，處于嚴(yán)重缺乏狀態(tài)，具體來說主要存在以下問題：存在嚴(yán)重工傷事故隱患，缺乏工傷保險(xiǎn)；失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重，缺少失業(yè)保險(xiǎn)；“大病小治，小病不治”，缺乏疾病醫(yī)療保險(xiǎn)。在生病的城市農(nóng)民工中，有59.3%的人沒有選擇花錢治病，而是憑借年紀(jì)輕而硬抗著，扛不下去了，就找游醫(yī)或私人小診所看病。

3．農(nóng)民工社會(huì)福利保障：城鄉(xiāng)不平衡。在社會(huì)福利方面，城市農(nóng)民工是無法與城鎮(zhèn)職工相比的，除工資收入外，職工還享有大量的實(shí)物性福利。農(nóng)民工社會(huì)福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、各種勞動(dòng)保護(hù)及保健費(fèi)、子女入學(xué)、入托、社區(qū)服務(wù)等方面存在明顯差別。

4．農(nóng)民工社會(huì)救助保障：覆蓋面窄。中國的社會(huì)救助制度主要包括貧困救助、自然災(zāi)害救助、特殊對(duì)象救助、救助及扶貧工作。在社會(huì)救助方面，許多城市已為城市居民建立了“最低生活保障線”制度和“失業(yè)保險(xiǎn)制度”，但城市“最低生活保障線”制度覆蓋不到他們，他們?cè)诔抢锸I(yè)后不能享受“低?！?。

三、農(nóng)民工法律保護(hù)缺失的原因及隱患

（一）農(nóng)民工法律保護(hù)缺失的原因

1．農(nóng)民工的邊緣性社會(huì)地位不利于他們表達(dá)自己的利益訴求。農(nóng)民工社會(huì)身份和職業(yè)上的矛盾直接導(dǎo)致他們淪為社會(huì)邊緣性群體。這決定了關(guān)于他們的法律政策議程的設(shè)立途徑較少、設(shè)立過程緩慢且無法有效表達(dá)他們的利益訴求。具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)民工群體的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有得到有效落實(shí)，缺乏制度化表達(dá)其利益訴求的途徑；另一方面，工會(huì)組織還沒有成為農(nóng)民工群體提出政策訴求、保障勞動(dòng)權(quán)益的有效組織，從而使得通過內(nèi)在途徑建立農(nóng)民工法律保障的政策議程缺乏制度化和常規(guī)化機(jī)制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內(nèi)在途徑。由于缺乏有效的內(nèi)在途徑，農(nóng)民工法律保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動(dòng)尋找、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工法律保障的相關(guān)問題，并納入政策議程。這些都不利于充分、全面地表達(dá)農(nóng)民工法律保障方面的利益訴求，不利于迅速、有效地建立農(nóng)民工法律保障的政策議程，不利于農(nóng)民工法律保障政策的及時(shí)出臺(tái)和有效執(zhí)行。

2.農(nóng)民工的社保意識(shí)淡薄。對(duì)于農(nóng)民工而言，進(jìn)入城市獲得工作機(jī)會(huì)進(jìn)而獲得收入是首要和關(guān)鍵問題，尚且來不及關(guān)心別的東西，沒有考慮到自身權(quán)益的維護(hù)，對(duì)于法律保障沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的需求。這反映了農(nóng)民工自身的法律保障意識(shí)薄弱、知識(shí)欠缺，對(duì)法律保障心存疑慮，擔(dān)心繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金日后收不回來，不愿意參加保險(xiǎn)。

（二）農(nóng)民工法律保護(hù)缺失的隱患

農(nóng)民工法律保障的缺失，會(huì)導(dǎo)致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：

1．農(nóng)民工法律保障的缺失將導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。農(nóng)民工絕大部分從事社會(huì)的中低層職業(yè)，又面臨較大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在陷入生活困境時(shí)容易鋌而走險(xiǎn)，從而積蘊(yùn)了社會(huì)的不安定因素。

2．不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的建立。目前的城市社會(huì)保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動(dòng)者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步將符合條件的農(nóng)民工包括進(jìn)來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場能否最終形成。

3．不利于推進(jìn)中國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的成果。

4．不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應(yīng)得到適當(dāng)補(bǔ)償，但再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，這違背了市場分配的基本原理。建立健全農(nóng)民工法律保障制度不僅是快速實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高城市化水平的需要，也是深化農(nóng)村改革的需要；它不僅有利于兼顧社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率，有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設(shè)社會(huì)主義法治國家，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。

四、建立與健全農(nóng)民工法律保障的制度對(duì)策

1．建立工會(huì)組織，健全利益表達(dá)機(jī)制，保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道。資強(qiáng)勞弱是市場經(jīng)濟(jì)中一種普遍的現(xiàn)象，由于掌握的資源很少，農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多，但在公共決策中缺乏話語權(quán)，屬于“沉默的大多數(shù)”。涉及農(nóng)民工利益的時(shí)候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。健全利益表達(dá)機(jī)制，例如社會(huì)輿論的匯集和分析機(jī)制、暢通社情民意反映渠道等，是構(gòu)建和諧社會(huì)不可回避的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)民工中建立工會(huì)組織不僅可以維護(hù)農(nóng)民工最基本的合法權(quán)益，而且能使工會(huì)成為農(nóng)民工融入城市生活的“助推器”。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一，工會(huì)應(yīng)努力發(fā)揮的作用是：最大限度地將農(nóng)民工組織到工會(huì)中來；著力抓好宣傳教育工作；堅(jiān)持走依法維權(quán)之路；推進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制的建立和完善；積極參與勞動(dòng)爭議的處理。

2.建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度。（1）建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國可逐步構(gòu)建既區(qū)別于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，又不同于一般農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但建立這項(xiàng)制度的時(shí)候，必須要充分考慮農(nóng)民工就業(yè)的主要形式，這就要求在構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)必須注意以下幾點(diǎn)：首先，在養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶模式的設(shè)計(jì)上不能照搬城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的做法，而是應(yīng)建立可轉(zhuǎn)移的個(gè)人賬戶。該個(gè)人賬戶必須反映農(nóng)民工保險(xiǎn)費(fèi)的繳納情況和保險(xiǎn)金的積累和增值情況。其次，必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不能“各自為政”。如果地方政府“各自為政”紛紛制定本地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，則農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的開展會(huì)遭遇巨大的制度障礙，因?yàn)榈貐^(qū)間的實(shí)施方案與具體操作方法各異，難以順利銜接，容易導(dǎo)致“有始無終”的局面。因此，要真正落實(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，必須在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（2）建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工的工作往往是最累也是最危險(xiǎn)的，因而農(nóng)民工工傷事故發(fā)生頻繁。據(jù)調(diào)查農(nóng)民工因工受傷后，只有30.32%的老板會(huì)按照相關(guān)法律支付醫(yī)療費(fèi)用，33.43%的老板會(huì)象征性的進(jìn)行補(bǔ)償，而24.48%的老板不會(huì)支付任何的補(bǔ)償。為了緩解農(nóng)民工與用工單位的矛盾，必須建立完善的農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。

3．加強(qiáng)立法工作，完善司法保障措施。法律制度的欠缺給農(nóng)民工保障帶來了一系列問題，如保障對(duì)象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)民工保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)民工法律保障體系，就必須制定一系列適應(yīng)農(nóng)民工法律保障的法律法規(guī)，并在政府的主導(dǎo)下，明確規(guī)范主體各方的社會(huì)保障職責(zé)。同時(shí)，應(yīng)逐步完善司法保障措施，如果沒有嚴(yán)格公正的執(zhí)法，農(nóng)民工法律保障問題依然是無法真正解決。

五、結(jié)束語

勞倫斯·M.弗里德曼認(rèn)為，“給予法律生命和真實(shí)性的是外面的社會(huì)世界。法律制度不是隔絕的、孤立的，它完全依靠外界的輸入”，“法律的輸出僅僅是法律制度相應(yīng)社會(huì)要求產(chǎn)生的東西”。因此，原有的農(nóng)民工法律保障制度不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，不能發(fā)揮其應(yīng)有的保障作用時(shí)，法律制定者應(yīng)該響應(yīng)當(dāng)今社會(huì)新的歷史要求，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)民工保障制度進(jìn)行改革，形成多層次的農(nóng)民工法律保障體制。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]