落后地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)與管理思考

摘 要：“要想富，先修路；富不富，先看路”，“干線公路強國，農(nóng)村公路富民”都說明農(nóng)村公路對農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)村公路是公路網(wǎng)的基礎(chǔ)，是關(guān)系到農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村公路建設(shè)在農(nóng)村發(fā)展中不容忽視，建設(shè)現(xiàn)狀不容樂觀，其建設(shè)、維修、管護是當(dāng)下亟待解決的重要問題，其經(jīng)費的籌集，管養(yǎng)長效機制的健全是解決農(nóng)村公路現(xiàn)狀的關(guān)鍵。對落后地區(qū)農(nóng)村公路的現(xiàn)狀、存因、解決困難的辦法加以探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路；建設(shè)；管理

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0047-02

一、農(nóng)村公路發(fā)展概況

中國有句俗語叫做“要想富先修路”，可見公路在推動經(jīng)濟發(fā)展及改善人民群眾出行條件方面具有十分重要的作用與地位，而公路按技術(shù)等級劃分為高速、一級、二級、三級、四級、等外公路，按其在公路網(wǎng)中地位分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道，除國、省道外，縣、鄉(xiāng)、村道都屬于農(nóng)村公路，全國公路總里程為386萬公里，而農(nóng)村公路達(dá)337萬公里，占總里程的87%，算上村道的話，農(nóng)村公路占90%以上，可見，農(nóng)村公路是公路網(wǎng)的重要組成部分和基礎(chǔ)，在路網(wǎng)中起著毛細(xì)血管的作用，是最基本的一種交通保障，對解決三農(nóng)問題至關(guān)重要，主要體現(xiàn)在：是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)民出行的主要或唯一的交通方式，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有非常重要的支持作用，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容、前提、基礎(chǔ)，是農(nóng)產(chǎn)品走向市場的重要通道，是直接改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的設(shè)施。

建國以來，農(nóng)村公路經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段：

第一階段：1949—1978年全面普及階段，主要依靠地方、依靠群眾普及；第二階段：1979—2005年為普及和提高階段，在數(shù)量和質(zhì)量上都有很大提高；第三階段：2006年以后，為統(tǒng)籌發(fā)展階段，不光要建設(shè)還要進行養(yǎng)護，并發(fā)展了農(nóng)村客運。改革開放三十年來，特別是隨著近年來中央轉(zhuǎn)移支付力度的增加，農(nóng)村公路建設(shè)成效明顯。

二、農(nóng)村公路發(fā)展存在的問題及原因

按照現(xiàn)行體制，縣道建、管、養(yǎng)由縣級人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)道由鄉(xiāng)級人民政府負(fù)責(zé)，對村道沒有作出明確規(guī)定，一般縣道和少量重要鄉(xiāng)道由縣交通局及其下設(shè)的縣鄉(xiāng)公路管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，是農(nóng)村公路建、管、養(yǎng)狀況最好的，因此，本文所討論的農(nóng)村公路特指鄉(xiāng)、村道路。

當(dāng)前農(nóng)村公路的發(fā)展成效是明顯的，但這并不意味著農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，建設(shè)任務(wù)依舊艱巨。目前中國農(nóng)村公路的發(fā)展還不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，也不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求。主要表現(xiàn)在：一是總數(shù)量不足，通達(dá)深度不夠，還存在許多盲點，全國2 914個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，14萬建制村仍不通油路，還有就是缺橋少涵，晴通雨阻，技術(shù)等級低，抗災(zāi)能力弱。二是大量的農(nóng)村公路失修失養(yǎng)，存在重建輕養(yǎng)現(xiàn)象，導(dǎo)致這些問題及原因下面一一進行探討：

1.資金匱乏導(dǎo)致農(nóng)村公路建設(shè)裹步不前?！吨腥A人民共和國公路法》將公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道，而村道沒有列入等級公路的范疇，也就沒有了建設(shè)養(yǎng)護職責(zé)的法律設(shè)定，中央只有部分補助資金，主要還是地方投資建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)資金匱乏，建設(shè)總量不足。而就貴州省獨山縣來說，盡管在今年實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，村村通公路的目標(biāo)，但其實際只通到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政辦公所在地，其大多數(shù)村組、自然寨之間的道路通行能力差。每年人大、政協(xié)兩會期間的建議、提案以交通方面的為最，2011年就達(dá)52件，排列第一，其次才到水利設(shè)施方面，說明農(nóng)村道路建設(shè)還遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展需要。

2.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，使用周期短。農(nóng)村公路建設(shè)點多面廣量大，上級補助標(biāo)準(zhǔn)低，地方配套難以到位，群眾自籌資金困難，迫使施工企業(yè)偷工減料以獲取利潤，部分工程趕工冒進，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以保證，加上自然災(zāi)害中農(nóng)村公路首當(dāng)其中，公路沿線經(jīng)常發(fā)生塌方垮岸現(xiàn)象，越是貧困高寒山區(qū)，情況越嚴(yán)重。如獨山縣的甲定、翁臺、堯棒、董岒等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多農(nóng)村公路都出現(xiàn)了“一年修、二年丟、三年變成大水溝”的狀況。

3.缺乏養(yǎng)護及養(yǎng)護水平低下導(dǎo)致農(nóng)村公路不能通暢。目前，因為還沒有形成規(guī)范有效的保養(yǎng)體制，缺乏足夠的養(yǎng)護資金，特別是通村公路管養(yǎng)供養(yǎng)矛盾突出，農(nóng)村公路因失養(yǎng)而遭受損害，油返沙、通返不通的現(xiàn)象日漸增多，這是農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護的最大瓶頸。拿獨山縣來說，2010年安排用于農(nóng)村公路養(yǎng)護資金僅為90萬元，平均每公里僅為400元/年。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)護實際需要，國家政策法規(guī)要求農(nóng)村公路特別是村道村建村養(yǎng)，而村級經(jīng)濟狀況相當(dāng)差，在建設(shè)時已經(jīng)傾其所有，在籌集養(yǎng)護管理資金時已變得很困難，很難在群眾中籌到常年用于通村路管護專項資金，多數(shù)處于失養(yǎng)狀態(tài)，鄉(xiāng)道只能由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會組織公路沿線及受益村組群眾進行簡單的季節(jié)性養(yǎng)護和臨時性突擊養(yǎng)護，而養(yǎng)護組織和養(yǎng)護技術(shù)水平低下導(dǎo)致大量的農(nóng)村公路存在不同程度的破損，使用周期縮短，不能保障正常的運輸生產(chǎn)，甚至危及行車安全。

4.認(rèn)識誤區(qū)導(dǎo)致農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)主體不明，主體意識弱。農(nóng)村公路是農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，中央一再強調(diào)農(nóng)村公路建設(shè)的事權(quán)、責(zé)權(quán)在各級地方人民政府，中央對農(nóng)村公路建設(shè)的投入，只起引導(dǎo)和扶持作用，農(nóng)村農(nóng)路建設(shè)、養(yǎng)護實施的關(guān)鍵還要靠地方人民政府，按照《公路法》、《貴州省農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護管理辦法》鄉(xiāng)道養(yǎng)護主體是鄉(xiāng)級人民政府，村級公路的養(yǎng)護主體為村民委員會。但從實際情況看，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和廣大農(nóng)民群眾目前還存在一定的認(rèn)識誤區(qū)，普遍認(rèn)為修路是交通部門的事，同時，存在著管護意識差，重建輕養(yǎng)問題，農(nóng)村公路建好后，地方政府和沿線群眾認(rèn)為行路難問題就解決了，可以高忱無憂了，無須再浪費人力、財力去養(yǎng)護，同時由于資金緊張，地方政府對農(nóng)村公路管養(yǎng)問題常采取回避態(tài)度，沒有納入年度計劃，使農(nóng)村公路呈現(xiàn)無養(yǎng)護機構(gòu)，無固定養(yǎng)護人員、無養(yǎng)護經(jīng)費、無養(yǎng)護機具的“四無”狀態(tài)。

三、對策及建議

1.堅持量力而行，好中求快。（1）因建設(shè)資金總量不足，難以滿足建設(shè)需求，農(nóng)村公路建設(shè)在滿足使用功能的前提下，應(yīng)堅持量力而行，因地制宜，分類指導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)適度的建設(shè)原則，這樣才能最大程度地發(fā)揮有限資金的投資效益。設(shè)計要與當(dāng)?shù)貙嶋H情況結(jié)合起來，路面選擇要因地制宜，合理選材、方便施工、利于養(yǎng)護。一是路線設(shè)計要因地制宜，應(yīng)充分利用原有道路，避免大填大挖，盡可能減少工程量和減少占地，不要一味追求線型完美。二是路面結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)就地取材，綜合考慮當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)條件、經(jīng)濟條件和施工條件，盡可能降低工程造價。在“十二五”期間實施的通村油路建設(shè)在砂石料豐富地區(qū)應(yīng)盡可能建水泥路面，既利用了當(dāng)?shù)厥希直阌谌蘸箴B(yǎng)護。（2）農(nóng)村公路應(yīng)多渠道籌集建設(shè)資金，加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐，滿足發(fā)展和群眾提高生產(chǎn)、生活質(zhì)量需要，用幾個“一點”來概括：一是我們應(yīng)搶抓國家實施第二輪西部大開發(fā)，對西部政策傾斜，增大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的有利時機積極向上爭取專項資金。二是財政擠一點，通過精打細(xì)算，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村公路建設(shè)資金在財政預(yù)算中的比重，這應(yīng)作為資金來源的主要方式。三是動員群眾籌一點，引導(dǎo)群眾積極參與公路建設(shè)，采用“一事一議”以勞折資的辦法籌集資金，在保證質(zhì)量和安全的前提下盡可能使用當(dāng)?shù)孛窆?。溫總理說過“公益事業(yè)要靠群眾自己議、自己定、自己干”，農(nóng)民以自己的雙手改善和生活息息相關(guān)的直接受益的像鄉(xiāng)村道路這樣的公益設(shè)施，應(yīng)不能算增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四是發(fā)動社會捐一點，積極動員社團、單位、企業(yè)和個人捐資建路，進一步增加農(nóng)村公路建設(shè)資金來源。

2.加強監(jiān)督管理，提高建設(shè)質(zhì)量。管理是做好一切工作的前提，質(zhì)量是公路通暢的首要保證，建立健全農(nóng)村公路建設(shè)資金管理制度，保證資金真正用到農(nóng)村公路建設(shè)中，交通主管部門要認(rèn)真履行好行業(yè)管理職能，健全質(zhì)量保證體系，落實質(zhì)量責(zé)任制，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會的作用，發(fā)動群眾積極參與質(zhì)量監(jiān)督，另外還可以采取公示的形式，接受社會監(jiān)督。建立專業(yè)、群眾、社會三層監(jiān)督體系，把工程質(zhì)量建立在施工各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量基礎(chǔ)上，用高效能的工作質(zhì)量來保證工程質(zhì)量。

3.落實養(yǎng)護政策，確保通達(dá)通暢?！敖ㄔO(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護也是發(fā)展”，“三分建、七分養(yǎng)”，農(nóng)村公路養(yǎng)護是薄弱環(huán)節(jié)。建立建全適合當(dāng)?shù)氐母鞣N養(yǎng)護管理辦法及制度，認(rèn)真執(zhí)行中央制定的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》。做到“有路必養(yǎng)”，實現(xiàn)農(nóng)村公路養(yǎng)護工作的正?；鸵?guī)范化，落實好農(nóng)村公路管理養(yǎng)護責(zé)任，推進城鄉(xiāng)交通一體化進程。就拿獨山而言，首先縣政府應(yīng)盡快完善《獨山縣農(nóng)村公路養(yǎng)護實施辦法》以指導(dǎo)全縣農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護工作，進一步明確管護主體、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、養(yǎng)護方式、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集渠道、考核獎懲辦法等，并嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，使獨山縣農(nóng)村公路管護逐步走上規(guī)范化、制度化軌道，縣級財政應(yīng)加大農(nóng)村公路養(yǎng)護預(yù)算支出，并逐年加大在支出中的比重，形成穩(wěn)定、持續(xù)的養(yǎng)護資金來源渠道，這是農(nóng)村公路養(yǎng)護常規(guī)化避免失養(yǎng)的主要措施。

但在目前財力有限的情況下，財政投入部分還遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村公路養(yǎng)護需要，還應(yīng)廣開融資渠道。農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金也可按照幾個“一點”方式進行，就是財政補一點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠一點、群眾籌一點、社會及受益車輛車主捐一點、向上爭一點等進行籌集。

4.加強宣傳引導(dǎo)，增強主體責(zé)任意識。一方面要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村主體意識教育，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的責(zé)任感和主動性，并使其牢固樹立建養(yǎng)并重、協(xié)調(diào)發(fā)展理念，正確處理建設(shè)與管護的關(guān)系，克服重建輕養(yǎng)的思想傾向，做到建設(shè)與管護兩手抓，兩手都要硬。另一方面要加強群眾對《公路法》、《貴州省農(nóng)村公路養(yǎng)護實施意見》、《貴州省公路條例》及去年7月1日實施的《公路安全保護條例》等相關(guān)法律法規(guī)宣傳，采取群眾喜聞樂見、生動活潑、通俗易懂的形式宣傳到村、到戶、到人，增強廣大群眾愛路、管路、護路的主動意識。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡鞍鋼，石寶林.中國交通革命——跨越式發(fā)展之路[M].北京：人民交通出版社，2009.

[2] 交通運輸部支持西部地區(qū)干部培訓(xùn)辦公室.公路管理政策匯編[G]，2010.

[3] 張德華.農(nóng)村公路施工技術(shù)[M].北京：人民交通出版社，2007.

[4] 匯編.全國交通局長培訓(xùn)班教材[M].北京：人民交通出版社，2010.[責(zé)任編輯 吳高君]