泰州市財政支出結(jié)構(gòu)存在問題與對策

摘 要：財政支出是地方政府活動的一個重要方面，它反映了地方政府活動的范圍和方向。財政支出的規(guī)模大小對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有著巨大的影響。

關(guān)鍵詞：泰州市；財政支出；結(jié)構(gòu)優(yōu)化

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0023-04

一、泰州市財政支出的現(xiàn)狀

1.財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大

從表1可以看出：“十一五”期間，泰州市財政收入隨GDP的增長而逐年增加。從2006年的1 540 736萬元，增加到2010年的4 418 148萬元，增長了近3倍。同時，財政支出占GDP的比重也呈持續(xù)上升的趨勢。2006年財政支出占GDP的比重僅為11.18%，2010年財政支出占GDP的比重上升到17.03%；2010年的財政支出是2006年的3.11倍，財政支出增長幅度大于財政收入的增長幅度。

2.財政支出結(jié)構(gòu)有所變化

財政支出按照政府職能或機(jī)構(gòu)可分為：一般公共服務(wù)支出、行政管理費(fèi)支出、國防支出、公共安全支出、科學(xué)技術(shù)支出、教育支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障和就業(yè)支出、工商金融等支出等等項目。“十一五”期間泰州市分項目財政支出情況（見表2）。

從上頁表2可知，教育事業(yè)費(fèi)是財政支出中的較大項目，從其發(fā)展趨勢來看，占泰州市財政總支出的比重卻不斷下降。行政管理費(fèi)支出在財政支出中的比重也較大，近幾年泰州市行政管理費(fèi)支出規(guī)模呈較快上升的勢頭，行政管理費(fèi)支出占財政支出總額的比重逐年上升。科學(xué)技術(shù)支出、文化體育支出、社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出，在“十一五”期間，其支出占財政支出的總額比重逐年下降。

二、泰州市地方財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

1.行政管理費(fèi)支出的增長速度已超過同期財政收入和GDP的增長速度

行政管理支出占財政支出比重不斷攀升，這表明泰州市公共勞務(wù)提供的成本過高，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來許多不利的影響。因?yàn)樾姓С霎吘共荒苤苯觿?chuàng)造社會財富，在以財政手段集中分配和財政收入一定的情況，行政管理經(jīng)費(fèi)的超常增長不僅會擠壓急需的地方公共事務(wù)支出項目，也會擠占地方的直接生產(chǎn)性支出，必然會影響公共事業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.教育支出占財政支出的比重與提高公眾整體素質(zhì)的要求相比仍有較大差距

雖然泰州市財政支出中教育支出絕對額不斷增加，但如果以教育支出占GDP的比重來衡量，教育的投入仍然相當(dāng)?shù)汀Ｈ澜缃逃?jīng)費(fèi)占GDP的平均比重為5.1%，發(fā)展中國家為4%，泰州市教育支出占GDP的比重只在1.7%左右。這種狀況難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公眾素質(zhì)提高的要求，也與泰州市的經(jīng)濟(jì)增長極不適應(yīng)，反映了泰州市對教育的支持和重視程度還有待提高。

3.科技支出與世界科技發(fā)展趨勢不相吻合

從絕對值來看，科技支出費(fèi)用增加得較快，但從相對數(shù)來看科技支出占財政總支出的比重在下降，從2006年的1.34%下降到2010年的1.26%。2010年科技支出占國民生產(chǎn)總值的比例僅有2.13%，這與世界科技高速發(fā)展的趨勢顯然是不同步的。

4.社會保障投入與人民群眾的社會保障需求還有較大的差距

近年來，泰州市社會保障和就業(yè)支出逐年增長，同時可以看出社會保障和就業(yè)占財政支出的比重仍然很低，基本徘徊在5%左右，距國務(wù)院有關(guān)規(guī)定的15%~20%的目標(biāo)相差較遠(yuǎn)，僅為2010年全國社會保障和就業(yè)支出占財政支出的比重10.2%的一半。而且支出結(jié)構(gòu)不合理，社會保障財政支出在調(diào)節(jié)收入分配方面的作用不理想。

5.醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重增幅不大

“十一五”期間，泰州市加快了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，居民健康水平不斷提高。醫(yī)療衛(wèi)生支出從2006年的38.389萬元增加到2010年的121.407萬元，增長3.16倍。到2010年，全市基本健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織、綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院合理分工的醫(yī)療服務(wù)體系，80%以上的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織功能完善、服務(wù)內(nèi)容和行為規(guī)范。衛(wèi)生服務(wù)體系健全率90%以上，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度覆蓋率99%以上。但從所占財政支出的比重來看，從2006年的3.42%到2010年的3.48%，幾乎沒有增長。

6.環(huán)境保護(hù)支出總量不斷攀升，但與控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的需求差異較大

2006年全市環(huán)保支出為10 101萬元，2010年增長到58 598萬元，增長5.8倍，環(huán)保支出占財政支出的比重也呈上升趨勢。但由于環(huán)境財政支出納入預(yù)算管理的時間不長，環(huán)境保護(hù)支出占GDP比重、占財政支出比重依然很低，還存在著環(huán)境污染治理支出不足，環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)不足，環(huán)境科技投入不足等問題，近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政支出，一定程度上還只是“問題”導(dǎo)向的應(yīng)急投資。

三、泰州市地方財政支出結(jié)構(gòu)存在問題的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約

一是產(chǎn)業(yè)布局不合理，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。泰州傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有化工產(chǎn)業(yè)、冶金及金屬制品業(yè)、紡織服裝業(yè)、食品加工業(yè)以及建材產(chǎn)業(yè)?；ぎa(chǎn)業(yè)主要以石油加工產(chǎn)品為主，還尚未形成對石油衍生產(chǎn)品、精細(xì)化工產(chǎn)品和新型化工復(fù)合材料等新型化工產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢。冶金及金屬制品產(chǎn)業(yè)，主要圍繞汽車、船舶、家電等常用普通產(chǎn)品生產(chǎn)為主，深加工制品少，高精加工能力不強(qiáng)。紡織服裝產(chǎn)業(yè)主要以家用紡織品和產(chǎn)業(yè)用紡織品為主，設(shè)計、制造、加工水平低，沒有建立起自己的特色品牌。食品加工業(yè)主要圍繞國內(nèi)中、低端需求來加工食品，在安全、營養(yǎng)、方便、功能食品加工上做得不夠。建材產(chǎn)業(yè)以混凝土、功能性涂料等建筑材料生產(chǎn)為主，產(chǎn)品檔次低，而且在布局上這些產(chǎn)業(yè)大多集中在老城區(qū)及里下河地區(qū)。近年來，政府雖然在加快泰州沿江經(jīng)濟(jì)開發(fā)以及醫(yī)藥城的建設(shè)，但其建設(shè)步伐緩慢，成效不突出，影響了泰州地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。二是大企業(yè)集團(tuán)太少。大企業(yè)、大集團(tuán)是地方財政收入的重要來源，也是地方財政支出增量優(yōu)化的主要途徑。截至2010年底，全市3.4萬個企業(yè)中，規(guī)模以上企業(yè)1 083家，實(shí)現(xiàn)銷售收入4 685.1億元，年銷售收入過10億元或利稅過億元企業(yè)55家，年銷售收入過50億元企業(yè)12家，年銷售收入過100億元企業(yè)4家，全市上市公司僅有7家。由于大企業(yè)、大集團(tuán)太少，地方財政收入增長緩慢，導(dǎo)致財政支出總體規(guī)模偏小，結(jié)構(gòu)優(yōu)化難度較大。

2.地方財政收入不穩(wěn)定

財政收入的不穩(wěn)定或增長較慢，對財政支出結(jié)構(gòu)的影響是直接的。近些年，泰州市財政收入增長較為緩慢，其原因主要有兩個方面：一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)失去發(fā)展的優(yōu)勢。泰州市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)由于集中在傳統(tǒng)的化工產(chǎn)品加工、金屬制品加工、紡織服裝業(yè)加工、建材加工、食品加工及水產(chǎn)加工。絕大部分企業(yè)都是勞動密集型企業(yè)，企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品檔次低，經(jīng)濟(jì)附加值較低，盈利水平低，導(dǎo)致泰州市地方財政收入增長緩慢，使增量優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)受到限制；二是科學(xué)技術(shù)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)太小?！笆晃濉逼陂g，雖然泰州市科技創(chuàng)新取得了很大成就，但是與泰州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與要求相比明顯滯后，主要表現(xiàn)在：企業(yè)科技自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)會少，科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的少，科技支撐地方經(jīng)濟(jì)的作用不明顯。其根源是，科技創(chuàng)新環(huán)境不理想，科技創(chuàng)新體系不完善，科技投入機(jī)制不健全，政府對科技投入不足，因此科技對泰州市地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貢獻(xiàn)較低。

3.財政支出管理水平低，監(jiān)督流于形式

泰州市財政支出中行政管理費(fèi)一直居高不下，壓縮行政管理費(fèi)開支是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，造成行政管理不斷膨脹的主要原因有兩點(diǎn)：一是行政管理費(fèi)支出預(yù)算編制不科學(xué)，其編制方法傳承傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的方法，致使行政管理費(fèi)年年增加，居高不下，同時各部門之間相互攀比；二是財政支出管理水平低，約束軟化，表現(xiàn)在預(yù)算支出由各部門根據(jù)其本部門的業(yè)務(wù)或任務(wù)提出支出預(yù)算，預(yù)算審核部門難以逐一核查，造成預(yù)算編制軟約束。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各項支出是否合理，也難以審核，造成預(yù)算執(zhí)行過程中監(jiān)督弱化，使其監(jiān)督流于形式，其后果助長財政支出過程中的浪費(fèi)，使財政支出資金使用效益低下，人為造成財政支出的結(jié)構(gòu)失衡。

四、優(yōu)化泰州市地方財政支出結(jié)構(gòu)的對策

1.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)是優(yōu)化泰州增量財政支出結(jié)構(gòu)的前提

應(yīng)根據(jù)泰州市的實(shí)際情況，著力構(gòu)建泰州市“一城一區(qū)一園一帶一塊”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷擴(kuò)大財政收入，為增量優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

一是要加快建設(shè)中國醫(yī)藥城。根據(jù)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)化要求，加快構(gòu)建具有醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特色的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)業(yè)融資服務(wù)、政策咨詢服務(wù)、藥品報批服務(wù)和資訊資源共享服務(wù)五大支撐體系。二是要加快建設(shè)出口加工區(qū)。提升利用外資水平，招引新興出口加工新項目，鼓勵外資企業(yè)來泰州設(shè)立加工產(chǎn)品研發(fā)中心、銷售機(jī)構(gòu)和地區(qū)總部；提高對外貿(mào)易水平。加快推進(jìn)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級，積極提升傳統(tǒng)出口加工產(chǎn)品的技術(shù)含量和經(jīng)濟(jì)附加值，擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品出口，推動一般加工和貼牌加工，向自主設(shè)計轉(zhuǎn)型。加快建設(shè)出口基地，積極培育出口品牌，努力打造一批出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。三是要加快特色產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。打造一個產(chǎn)業(yè)鏈完整、創(chuàng)新能力強(qiáng)、具有核心競爭力的光伏、儲能和新能源裝備制造三大產(chǎn)業(yè)集群。在“十二五”期間，將各個園區(qū)建設(shè)成各具特色的、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌、行業(yè)領(lǐng)先的大企業(yè)。四是要加快沿江產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。以長江岸線資源開發(fā)和港口物流建設(shè)為依托，沿江布局重型裝備、船舶修造及配套、新醫(yī)藥、電力能源、糧油加工等以及相關(guān)物流商貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。并以高港、泰興和靖江三大臨港板塊為起點(diǎn)，沿交通和物流走廊，依托城鎮(zhèn)向腹地延伸的三條發(fā)展軸。五是要加快里下河特色板塊經(jīng)濟(jì)建設(shè)。將里下河地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，促進(jìn)其向高新化、品牌化、特色化發(fā)展，向產(chǎn)業(yè)鏈高端攀升，向研發(fā)設(shè)計和營銷服務(wù)延伸，提高里下河地區(qū)產(chǎn)業(yè)附加值和競爭力。

2.加大財政對基礎(chǔ)建設(shè)的投入，是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的保障

加強(qiáng)泰州市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須貫徹“統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前、完善功能、提高水平”的原則，通過建設(shè)，努力提高基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力。具體做好四個方面的工作。一是大力推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌各種交通運(yùn)輸方式發(fā)展，加強(qiáng)交通信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建布局合理、功能完善、銜接暢通、安全高效的市域綜合交通體系；二是完善水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)水資源供給體系建設(shè)和防洪、排澇能力建設(shè)；三是加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是提升信息基礎(chǔ)設(shè)施水平。為確保建設(shè)資金充足，財政應(yīng)逐年提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的比例。

3.提高財政對農(nóng)業(yè)支出的比重，促進(jìn)泰州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)

加大財政對農(nóng)業(yè)的投入，主要是用于三個方面：一是發(fā)展泰州高技術(shù)農(nóng)業(yè)，通過整合農(nóng)業(yè)科技資源，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，從而實(shí)施農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新模式工程和糧食高產(chǎn)創(chuàng)建工程；二是大力發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。不斷提高農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)模化水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品精深加工。根據(jù)泰州市的特點(diǎn)，重點(diǎn)培植發(fā)展綠色食品、蔬菜深加工、銀杏深加工、特種水產(chǎn)品等系列農(nóng)產(chǎn)品示范園區(qū)；三是發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)對配套農(nóng)機(jī)具和智能化農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)的步伐。

4.加強(qiáng)對行政管理費(fèi)支出的控制和管理

行政管理費(fèi)支出是地方政府開展日常事務(wù)工作的基本需要，是財政支出必須保證的部分。但泰州市行政管理費(fèi)支出2010年占財政支出的7.24%，比重偏高。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)對其適度控制。具體來說，一是改變傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的預(yù)算編制方法，可實(shí)行零基預(yù)算，各部門根據(jù)本部門的工作和任務(wù)，詳細(xì)列示行政管理支出的具體內(nèi)容和項目，預(yù)算監(jiān)控部門應(yīng)根據(jù)各部門的任務(wù)及工作量嚴(yán)格審核、把關(guān)；二是在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督和控制，加強(qiáng)對費(fèi)用支出的管理，提高財政支出的效率。

5.優(yōu)化社會教育支出結(jié)構(gòu)

一是適當(dāng)提高文化教育支出的比例?！笆晃濉逼陂g，泰州市教育支出的比例從2006年的14.03%下降到2010年的12.19%，根據(jù)泰州市“十二五”教育發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)成省內(nèi)教育強(qiáng)市，應(yīng)適當(dāng)加大教育投入，適當(dāng)提高教育支出在財政總支出中的比重，根據(jù)泰州市的財政實(shí)力，教育支出的比例應(yīng)占財政支出的15%左右較合適。二是在適當(dāng)提高教育支出比例的前提下，按照公共財政的需要，改革、調(diào)整其支出結(jié)構(gòu)，做到有所為、有所不為，對泰州市的教育支出分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育屬于純公共產(chǎn)品，地方高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，家政服務(wù)教育等屬于私人產(chǎn)品。因此，按照公共財政理論，對于純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)教育事業(yè)應(yīng)由政府來承擔(dān)，私人產(chǎn)品教育支出由市場來解決。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)采用補(bǔ)助的方式來解決。這樣調(diào)動社會一切辦學(xué)力量，來幫助辦學(xué)單位改善辦學(xué)條件，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，從而優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。

6.提高科技支出在財政支出中的比重

地方經(jīng)濟(jì)效益的提高，在一定程度上依賴于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和支撐。目前，泰州市的科技發(fā)展后勁不足，尤其是地方企業(yè)的自主創(chuàng)新能力相對較弱?！笆濉逼陂g應(yīng)提高政府的科技投入。構(gòu)建企業(yè)為主體、金融為支撐、社會為補(bǔ)充、政府為引導(dǎo)的多元化、多渠道科技投入體系。

7.逐步增加社會保障支出

增加社會保障支出的投資，深入推進(jìn)社會保障制度改革，完善社會保障體系。同時，加快失業(yè)保險制度的改革，擴(kuò)大失業(yè)保險的實(shí)施范圍，使城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工都有失業(yè)保險，盡快建立比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。此外，采取靈活多樣的財政政策，建立就業(yè)扶持資金，促進(jìn)就業(yè)。

8.優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生支出的結(jié)構(gòu)

要改變醫(yī)療衛(wèi)生支出偏重于城鎮(zhèn)、忽視農(nóng)村的不合理結(jié)構(gòu)。加大對農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投入，改善農(nóng)民的就醫(yī)環(huán)境。促進(jìn)泰州市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)均衡、穩(wěn)定的發(fā)展，提高全民的健康水平。

9.增強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)的意識

應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)境保護(hù)支出的投入比例，加大對環(huán)保支出的用途進(jìn)行檢查和監(jiān)督，評價環(huán)保支出的投資效率。加大環(huán)保宣傳力度，增強(qiáng)全民的環(huán)保意識，改善廣大居民的生存環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、支持“藍(lán)天工程”建設(shè)，切實(shí)將環(huán)境保護(hù)作為公共財政支出重點(diǎn)，著力解決嚴(yán)重危害人民群眾健康的環(huán)境污染，特別是水污染、大氣污染、生活污染等問題，保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境，積極支持節(jié)能降耗生產(chǎn)模式，鼓勵節(jié)約資源，增強(qiáng)資源環(huán)境對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力。

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