中國基層政府財政預算管理存在的問題及對策研究

摘 要：財政預算就是由政府編制、經(jīng)立法機關審批、反映政府一個財政年度內(nèi)的收支狀況的計劃，是政府活動計劃的一個財務反映，體現(xiàn)了政府及其財政活動的范圍及政府在特定時期所要實現(xiàn)的政策目標和政策手段，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要工具。但當前，基層政府財政預算存在著眾多問題亟待解決，因此，針對基層政府財政預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中存在的主要問題進行分析并提出改革策略顯得尤為重要。

關鍵詞：財政預算；預算編制；預算執(zhí)行；預算監(jiān)督；績效預算

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0021-02

一、基層財政預算管理中存在的問題

（一） 財政預算編制過程中存在的問題

1.基層政府的某些部門和人員在資金使用上的自由裁量權過大?，F(xiàn)階段，中國基層財政預算編制過程中普遍存在著編制相對比較粗糙，精細化程度不夠，計劃性相對較差的現(xiàn)象。由于沒有建立相應的制衡機制，許多資金支出方向往往由行政單位一把手或財政部門決定，出現(xiàn)了大量的預算計劃之外的臨時動議性撥款。

2.基層政府的財政預算編制方法依舊采用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”方法。這種方法一方面會固化財政部門、單位之間的分配格局，在財力有限的情況下，會加大年度核定支出的計劃指標與實際指標之間的差距，加劇資金供求矛盾，造成財政資金在部門之間分配的苦樂不均，使預算安排嚴重脫離實際；另一方面會助長財政支出的剛性增長，不利于調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構。

3.基層政府的相關財政部門對預算單位的相關情況了解不夠充分。對預算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務活動等情況掌握不清，致使預算雖然細化到相關科目，但每一科目所對應的人員情況和資產(chǎn)使用等相關情況卻無法詳細掌握，結果導致預算執(zhí)行結果不盡人意，造成經(jīng)費浪費，甚至使得一些部門的正?；顒与y以開展。

（二） 財政預算執(zhí)行過程中存在的問題

1.基層政府預算執(zhí)行過程中“超收”和“超支”現(xiàn)象嚴重。法律本身存在的漏洞以及不合理性，預算編制過于倉促和粗放，預算必須嚴格執(zhí)行的觀念尚未深入人心等等，致使預算或預算執(zhí)行的隨意性較大。如預算資金使用單位不按規(guī)定的數(shù)額和用途來使用資金，將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預算外資金，以“小金庫”的形式侵吞預算資金，將經(jīng)費支出不納入預算管理，虛報預算，長期掛賬，不按收支兩條線管理等方式導致財政損失。

2.基層政府財政預算管理體制本身存在缺陷。一是由于長期以來預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的職能分工界限不清晰，預算撥款部門集編制權、執(zhí)行權、監(jiān)管權于一身，形成了比較嚴重的本位主義思想，導致預算資金的主管部門在獲取預算資金和分配預算資金產(chǎn)生尖銳矛盾。二是財政管理過程中的監(jiān)督及績效反饋機制尚未建立，部門預算編制質(zhì)量和項目績效的評定考核機制尚未實施。由此使得部門預算從編制到執(zhí)行都缺乏有力的監(jiān)督，財政透明度較低，“跑部進錢”現(xiàn)象普遍，轉(zhuǎn)移支付在“不透明”的情況下，容易出現(xiàn)尋租行為，滋生腐敗。

3.基層政府預算執(zhí)行的過程比較隨意。任意調(diào)劑不同預算課目之間的資金，將預算資金任意超支挪用，或?qū)㈩A算內(nèi)資金為預算外資金。

（三）財政預算監(jiān)督過程中存在的問題

1.基層政府尚未建立完善的預算編制監(jiān)督機制。本級人民代表大會、公眾和新聞媒介對部門預算的監(jiān)督不夠。如人大的改革滯后于政府的改革，預算監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，人大常委會沒有專門的審批和監(jiān)督預算的工作機構，不能為人代會和人大常委會審批、監(jiān)督預算提供高質(zhì)量的服務；人大的常設機構沒有及時調(diào)整到位，專業(yè)機構和專業(yè)人才都非常緊缺；每年人大審議部門的預算時間偏短，只能對預算進行總體性、一般性審查。而公眾對預算的了解往往通過報紙登載的財政預算報告得知，其他所有的政府或部門預算數(shù)據(jù)、決策過程這些基本情況公眾幾乎無從獲知。

2.基層政府尚未實現(xiàn)有效的人大監(jiān)督。在實踐中，地方政府報給本級人民代表大會審查的財政預算草案基本上延續(xù)過去計劃經(jīng)濟體制下形成的預算草案模式。預算草案是按功能和類別預算進行編制的，過于簡單、籠統(tǒng)，類、款、項、目四級預算科目沒有落實或很不具體，常常“只報大賬不報小賬”，只報告類級預算不報告項級預算，收入和支出都只列大類，少數(shù)列到款，預算建設性撥款只有總數(shù)沒有項目，而且部門預算也沒列入預算編制。

二、基層政府財政預算改革策略分析

1.實行以部門預算為基礎的綜合財政預算形式，維護預算的完整性。一是把預算內(nèi)外兩塊資金有機結合起來，建立統(tǒng)一的預算管理體系，要求預算必須明確而全面地反映政府活動的范圍和方向。凡是以政府名義或憑借國家權利取得的一切收入，無論是稅收還是收費或者其他形式的財政收入，都應該納入到政府預算中，接受立法機構的審批和審計部門的審計監(jiān)督，并由財政部門代表政府實施統(tǒng)一的預算管理。二是以編制部門預算為突破口，提高預算綜合性。

2.改革預算編制方法，改進預算編制程序，細化預算編制內(nèi)容。一是打破傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制辦法，引入零級預算和彈性預算。根據(jù)部門職能、任務要求以及現(xiàn)有公共資源的配置情況，依據(jù)人員編制的定額、定員標準，科學核定部門公用經(jīng)費以及人員經(jīng)費，提高預算管理的效果。二是改傳統(tǒng)的“二上二下”預算編制程序為“三下二上”，以解決編制時間不同步和目標不一致的問題，即在原先“ 二上二下”之前增加“一下”。由財政部門對下年的經(jīng)濟形勢進行預測，結合國家的長期發(fā)展計劃，對下年財政形勢進行分析，提出下年的政府預算編制總框架，確定財政收入支出的增長幅度和重點，下達給各部門，由各部門據(jù)此編制下年的部門預算，使部門預算編制更加符合政府的宏觀經(jīng)濟發(fā)展要求，少走彎路，提高效率。三是嚴格按照財政部有關政府收支分類改革的規(guī)定，將預算科目細化到類、款、項、目，項目支出細化到具體事項，力爭增加預算的定量因素；同時，實現(xiàn)預算的定額定員標準化，遵循經(jīng)費計劃與編制計劃統(tǒng)一，經(jīng)費需要和可能兼顧等原則。

3.深化預算執(zhí)行改革，硬化預算約束。首先，各項預算支出應當嚴格按照預算科目和數(shù)額執(zhí)行，減少預算執(zhí)行中的追加，改變“嚴預算、松追加”的情況。真正需要調(diào)整的，應當嚴格按照“預算法”有關程序?qū)徟Ｆ浯危訌妼椖繄?zhí)行情況的跟蹤分析，建立預算部門支出執(zhí)行情況通報制度，建立部門預算執(zhí)行的預警機制，均衡預算執(zhí)行進度。嚴格預算調(diào)整，提高年初批復預算到位率和加快年度預算執(zhí)行中代編預算下達進度，努力減少預算執(zhí)行中的調(diào)整事項，嚴格按照規(guī)定時間辦理調(diào)整預算工作。最后，加強對財政撥款結余資金管理。區(qū)別結余資金不同情況分類管理，將結余資金預算執(zhí)行管理與預算編制相結合，完善預算撥款結余資金管理方式。

4.完善預算體制改革，加強預算監(jiān)督管理。建立健全預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離又相互制約的預算管理體制，逐步理順人大、政府、財政和部門之間的關系，加快財政內(nèi)部控制機制和外部監(jiān)督制約機制的建設，構建人大、政府、審計部門、社會公眾共同參與的多層次預算監(jiān)督體系。一是充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，努力做到由程序性審查逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性審查。提高人大代表預算專業(yè)知識水平，提高預算財經(jīng)委人員中專業(yè)人員的構成比例，并加強對人大代表預算專業(yè)知識培訓；二是加強人大實質(zhì)性審查，突出各級人大及其常委會對預算的監(jiān)督職責，全面介入各級政府預算的編制、執(zhí)行、整及決算工作，建立完整的預算報告、審查、聽證、 審計、問責和處罰制度；三是增強預算報告詳細度和透明度，除部分涉及國家安全的機密預算之外，政府所有收支活動都應當具有全面翔實的預算報告，接受人大和廣大社會成員的監(jiān)督；四是統(tǒng)籌財政監(jiān)督力量，形成財政監(jiān)督整體合力，建立財政、審計、國稅、地稅等部門監(jiān)督聯(lián)席會議制度，定期交換監(jiān)督檢查信息形成財政監(jiān)督整體合力，建立事前審核、事中監(jiān)督、事后檢查的財政監(jiān)督運行機制，圍繞預算收入監(jiān)督、預算執(zhí)行監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和會計監(jiān)督四條主線，全方位推進財政預算監(jiān)督體系建設，探索建立財政支出項目績效評價制度，逐步形成以結果為導向、科學規(guī)范的項目資金分配使用約束機制；五是要強化審計機關的監(jiān)督作用。審計機關事前要參與預算編制過程，在編制部門預算的環(huán)節(jié)增加審計機關協(xié)助政府審定各部門預算的程序。

5.構建財政項目評價體系，構筑公開透明的績效預算。一是進行動態(tài)性績效評估，實現(xiàn)公共項目的績效管理。預算支出項目必須如實反映政府戰(zhàn)略政策和部門核心政策；與項目預算相對應的預算執(zhí)行必須強調(diào)內(nèi)部控制為主，外部控制為輔，應以節(jié)約和效率為評價目標，同時構筑修正收付實現(xiàn)制的會計基礎，繼續(xù)推行項目績效評估；然后涵蓋基本支出，在全面推進績效評價的基礎上，注重項目支出的經(jīng)濟效率和有效性。二是在預算支出管理中建立一個以績效為核心，運用特定的指標體系。通過定量和定性分析，對預算決策、配置、使用中的合理性做出綜合評價的運行體系，引入預算績效評價，漸次實現(xiàn)支出決策和管理中各相關層面的平衡到位和各相關要素的全面優(yōu)化。三是以項目預算績效管理為基礎，推動部門預算的行政問責。改革的重點將從外部控制過渡到管理責任階段，從政策過程控制轉(zhuǎn)變到產(chǎn)出和結果控制，從財政管理的封閉式管理轉(zhuǎn)變?yōu)橥该魇焦芾?，利用基于修正的權責發(fā)生會計準則的績效報告進行預算問責。四是以財政管理信息化建設為重點，加強財政監(jiān)督工具創(chuàng)新。加強財政管理一體化信息系統(tǒng)建設，在“金財工程”的基礎上，搭建政府財政管理綜合信息系統(tǒng) （GFMIS），實現(xiàn)預算專業(yè)化職能部門業(yè)務協(xié)同，財政業(yè)務的信息化整合不僅涉及財政內(nèi)部的業(yè)務部門，同時將各延伸機構、預算單位、代理銀行也全部納入平臺應用范圍。

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