行政公益訴訟原告資格芻議

摘 要：近年來，隨著《行政訴訟法》修改程序的啟動(dòng)，關(guān)于行政公益訴訟原告資格的探討已經(jīng)成為一個(gè)不可回避的核心問題。聯(lián)系中國現(xiàn)行行政公益訴訟的立法趨勢，結(jié)合當(dāng)事人適格理論和司法實(shí)踐中的法律適用來看，認(rèn)為，修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)當(dāng)把建立公益訴訟制度的可能性作為一個(gè)重要問題來論證，并且適當(dāng)放寬行政訴訟原告資格。中國行政公益訴訟原告資格制度應(yīng)當(dāng)效仿域外各國走向多元化，通過彌補(bǔ)立法上的空白，賦予公民、法人及社會(huì)團(tuán)體原告資格，而不宜再將針對(duì)侵害社會(huì)公益的行政行為之訴訟任務(wù)交與檢察機(jī)關(guān)，以此順應(yīng)行政法治的發(fā)展需要，從多方面來保護(hù)國家和社會(huì)的公共利益。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；多元化；權(quán)利

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）12-0228-04

引言

2001年6月6日，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目報(bào)道了嚴(yán)正學(xué)訴椒江區(qū)文化局不履行法定職責(zé)案。某縣文化局批準(zhǔn)位于某小學(xué)對(duì)面的下屬文化館開設(shè)娛樂場所，且貼出大量帶有色情內(nèi)容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民嚴(yán)正學(xué)因看不慣這種明火執(zhí)仗侵害未成年人合法權(quán)益的行為，要求文化局進(jìn)行制止，遭到文化局的拒絕，遂向法院提起行政訴訟。法院以嚴(yán)正學(xué)的孩子并不在該小學(xué)讀書，利益沒有受到實(shí)際影響為由，駁回其起訴。2006年4月，湖南常寧的一位村主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市財(cái)政局告上了法庭，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，法院認(rèn)為其不具備原告資格；2010年10月，北京市海淀區(qū)法院受理了北京某大學(xué)講師朱曉飛對(duì)“北京市工商行政管理局對(duì)中央電視臺(tái)第10套節(jié)目播放煙草廣告的行為不予查處”的起訴，法院最終卻以原告不適格為由駁回起訴。

類似上述案件的行政公益訴訟① 在中國司法實(shí)踐中屢見不鮮，然而法院卻總以主體無資格為由將大量的行政公益訴訟拒之門外。其原因在于，現(xiàn)行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及相關(guān)的司法解釋均未對(duì)誰有資格以維護(hù)公共利益為目的向人民法院提起行政訴訟做出規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第12條規(guī)定，確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，個(gè)人原則上是不能因公益提起訴訟的。然而，現(xiàn)實(shí)中存在著大量危害公共利益的違法行政行為，但鑒于立法上的缺失和滯后，使得原本同樣受到法律保護(hù)的公益事實(shí)上難以得到司法上的有效救濟(jì)。行政公益訴訟在中國目前還未被立法者所承認(rèn)，筆者將通過對(duì)西方法治國家行政公訴制度的考察和法理方面的思考后認(rèn)為，借助此次人大對(duì)《行政訴訟法》的修改，通過拓寬行政訴訟原告資格從而將公益訴訟納入行政訴訟范圍，既有理論之基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)之需要，也是訴訟制度發(fā)展的大勢所趨。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵

厘清公益的概念，是探討行政公益訴訟的前提條件?！肮妗保≒ublic Welfare），即“公共利益”，是指為廣大公民所享有的利益。公益訴訟的對(duì)應(yīng)詞為私益訴訟，私益訴訟顧名思義，是指因侵害私人利益而引發(fā)的訴訟，而公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，因?qū)η址竾依婧蜕鐣?huì)公共利益的行為不服而向法院起訴，由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。行政公益訴訟作為公益訴訟的一類，其概念在中國尚無定論。盡管眾說紛紜，但學(xué)界通說依然強(qiáng)調(diào)了公益訴訟是同被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括公訴機(jī)關(guān)）以維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟的制度。公益訴訟的主要特征在于目的具有公益性及主體具有廣泛性，任何人均可以維護(hù)公益為目的提起行政訴訟，而不限于與被訴行政行為有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。

關(guān)于公益訴訟的概念，目前學(xué)界主要持否定說與肯定說兩種觀點(diǎn)。否定說認(rèn)為，作為一個(gè)學(xué)術(shù)名詞，行政公益訴訟自身語義含糊，且與其他相關(guān)用語相互交織，屬于典型的不確定概念，行政公益訴訟是中國學(xué)者所“獨(dú)創(chuàng)”的概念?？隙ㄕf認(rèn)為，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對(duì)公益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指具有訴訟能力的主體認(rèn)為行政主體在為一定行政行為時(shí)，侵害了國家利益或社會(huì)公共利益，有權(quán)依法向法院提起行政訴訟，以保護(hù)國家利益及社會(huì)公共利益的制度。在給出了行政公益訴訟的相關(guān)定義后，對(duì)比現(xiàn)行的行政訴訟制度，筆者將行政公益訴訟的內(nèi)涵歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1.原告資格的寬泛性。行政公益訴訟不要求原告與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，只要是具有訴訟能力的主體即可?！叭魏卫﹃P(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德性的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴?！倍斑@種訴訟方式使公民得以更廣泛而又直接地參與到保障公共權(quán)力的良性運(yùn)作的事業(yè)中來”?，F(xiàn)行的行政訴訟要求原告受到被訴行政行為直接侵害，或是其利益受到行政行為實(shí)際影響，其原告資格是由于主觀上認(rèn)為權(quán)益受損而獲得。在此，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟不應(yīng)對(duì)公民的權(quán)利能力做出過多要求，原因在于，行政公益訴訟的原告所訴的可能是致使國家或社會(huì)公共利益受損，而與其個(gè)體公法上之權(quán)利無任何關(guān)系的行政行為。

2.訴訟對(duì)象的多重性。在筆者看來，訴訟的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是包含了具體行政行為和抽象行政行為等一切侵害了國家利益及社會(huì)公共利益的行政行為，然而現(xiàn)行行政訴訟的對(duì)象僅是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。要想徹底維護(hù)好國家利益、社會(huì)公共利益，就應(yīng)該敢于突破制度上的限制，全方位杜絕侵害公益的行為，將抽象行政行為等包含進(jìn)來。

3.訴訟目的的公益性。行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益，站在有利于全社會(huì)和人類發(fā)展的角度去判斷一個(gè)行為的性質(zhì)是否合法。而現(xiàn)行行政訴訟則一般是為了維護(hù)個(gè)人或某些人的利益，糾正行政行為的違法行為，敦促行政機(jī)關(guān)依法行政。

4.被訴行為的違法性。無論是行政公益訴訟還是現(xiàn)行的行政訴訟，所訴之行為都應(yīng)是違法行為。其不僅包括違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例以及其他各類規(guī)范性文件的實(shí)體違法，還包括違反了行政程序法或關(guān)于特定行政行為的程序規(guī)定。

5.判決效力的涉眾性。行政公益訴訟是由不特定公民或團(tuán)體向法院提起的訴訟，其原告不必然與所訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系。法院的判決效力也不僅僅局限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人。即公益訴訟的判決不僅惠及原告，也對(duì)公益受損的群體中沒有提起行政公益訴訟的個(gè)人有所保護(hù)，其根本目的是保護(hù)公共利益。而現(xiàn)行行政訴訟的判決在對(duì)私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，雖對(duì)背后公共利益的維護(hù)也產(chǎn)生一定的影響，但究根結(jié)底，其本質(zhì)僅僅是對(duì)個(gè)人利益保護(hù)的反射。

二、對(duì)域外行政公益訴訟原告資格相關(guān)制度的考察

（一）大陸法系國家

1．法國：“越權(quán)之訴”。法國行政訴訟分為越權(quán)之訴與完全管轄權(quán)之訴兩種，其中，越權(quán)之訴是其最具特色也是極為重要的一項(xiàng)訴訟制度。越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國行政訴訟中的越權(quán)之訴雖然屬于客觀之訴，但是其從糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為的角度允許當(dāng)事人請(qǐng)求行政法院審查對(duì)其造成侵害的行政決定的合法性并予以撤銷，且這種越權(quán)之訴的條件是當(dāng)事人必須與所起訴的行政決定有某種關(guān)系。但是，法國越權(quán)之訴對(duì)這種關(guān)系的要求極為寬松，直接與行政行為有利害關(guān)系可以，當(dāng)事人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害也可以。從此處來看，法國越權(quán)之訴采用的是任選式，即兩者滿足其中之一即可，這與中國法律要求的并列損害標(biāo)準(zhǔn)大大不同。如果受損的是公共利益，被公共利益包含的每個(gè)個(gè)體都可以以自己的名義提起訴訟，代表某一公共利益的組織也可以以自己的名義進(jìn)行訴訟。另外，在法國，越權(quán)之訴的訴訟費(fèi)用無須事先繳納，這在一定程度上增加了違法行政決定被訴的可能，提高了當(dāng)事人的積極性。這些，都是中國立法者在建立本國行政公益訴訟制度時(shí)可以借鑒和學(xué)習(xí)之處。

2．德國：“公益代表人制度”。設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點(diǎn)。德國十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)。德國行政法院規(guī)定，除了違憲案件和聯(lián)邦法律明確授予其他法院管轄權(quán)的公法案件外，行政法院受理一切公法案件。公共利益相對(duì)于個(gè)人利益更值得保護(hù)，因?yàn)樗粌H僅是個(gè)人利益的簡單相加，他還代表了更高層面的群體利益。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，只受政府命令的約束。結(jié)合中國現(xiàn)狀看，通過檢察機(jī)關(guān)來保護(hù)公益，是中國刑事訴訟中最重要的組成部分，對(duì)于行政訴訟中侵害社會(huì)公眾利益這一法益的行為能否由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控訴，筆者在下文中將詳細(xì)論述。

（二）英美法系國家

1.英國：“私人檢察總長理論”及“檢舉人訴訟制度”。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為，也可依職權(quán)為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請(qǐng)求人的請(qǐng)求而動(dòng)。而且，檢察總長一旦賦予請(qǐng)求人必要的起訴資格后，對(duì)公共利益就不再表現(xiàn)出進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請(qǐng)求人而已。在這種訴訟制度中，雖然檢察總長僅是借用其名號(hào)給相關(guān)當(dāng)事人使用，這一行為并不會(huì)增加檢察總長的訴累，但是檢察總長究竟依據(jù)什么來同意或者拒絕當(dāng)事人的請(qǐng)求我們不得而知，所以筆者據(jù)此認(rèn)為，這種做法極有可能引起檢察總長自由裁量權(quán)的肆意擴(kuò)張，使一些真正需要法院裁量的行政行為無法得到糾正，進(jìn)而可能會(huì)對(duì)公共利益造成損害。

2.美國：“公共訴訟”及私人檢察總長制度。作為典型的普通法系國家的美國，是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家，其行政公益訴訟與其他普通訴訟并無區(qū)別，受相同的法律調(diào)整，適用基本一致的訴訟程序。美國的行政公益訴訟主要表現(xiàn)為在判例基礎(chǔ)上發(fā)展起來的所謂“私人檢察總長”理論。其行政公益訴訟只考慮行政機(jī)關(guān)的行為和當(dāng)事人受損之間的因果關(guān)系，相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，就具有了原告資格，至于行政機(jī)關(guān)做出的到底是何種行政行為以及當(dāng)事人受損的是何種權(quán)益，在所不問。美國最高法院法官布盧南曾說，如果原告證明他請(qǐng)求審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格?？梢娫诿绹窬哂袕V泛的訴的利益。

美聯(lián)邦最高院的法官為了解決1943年發(fā)生在美國的著名“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”中遇到的困難，創(chuàng)造了“私人檢察總長理論”。據(jù)該理論，當(dāng)無進(jìn)入司法程序及接受裁決的可能性的實(shí)際爭端存在的時(shí)候，任何人不能被國會(huì)授權(quán)提起訴訟，并因此決定法律是否違憲或官員行為是否越權(quán)。但是，盡管憲法包含了有關(guān)原告資格的規(guī)定，國會(huì)仍可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來沒有的原告資格。即便有關(guān)個(gè)人沒有通常所要求的那種直接利害關(guān)系，法律賦予他們的資格仍然有效。

（三）域外行政公益訴訟原告資格制度的主要特點(diǎn)

我們從上述兩大法系的公益訴訟原告資格制度可知，美國是保護(hù)公共利益最為完善的國家，不論是從立法上還是司法實(shí)踐中，美國都賦予了普通納稅人予公益原告資格。盡管在美國將之稱為公共訴訟（Public Law Litigation），但其內(nèi)涵是公益訴訟性質(zhì)。又如英國在“私人檢察總長”理論的支持下建立的公益訴訟體系，德國建立的“公益代表人制度”，法國的“越權(quán)之訴”（或稱“民眾之訴”）等，盡管稱謂各異，但卻以事實(shí)說明外國公民的公益訴權(quán)意識(shí)濃厚，并具有以下主要特點(diǎn)：

1.原告資格標(biāo)準(zhǔn)放寬。世界各國對(duì)于行政公益訴訟中的原告做了諸多寬嚴(yán)不同的限制，有的是雙重標(biāo)準(zhǔn)，有的是事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)，有的則是主觀侵害標(biāo)準(zhǔn)；但總的特點(diǎn)都是由嚴(yán)格的原告資格向逐漸寬松的原告資格這一趨勢發(fā)展，能夠提起行政公益訴訟的主體逐漸泛化，更有利于規(guī)制行政行為，更好地維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

2.利害關(guān)系的非特定性。行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。世界各國在這種情況下，為了實(shí)現(xiàn)糾正違法行政行為、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，基本都在一定程度上允許在該相對(duì)人不提起相應(yīng)的行政訴訟之時(shí)，由并無直接利害關(guān)系的其他主體為了公共利益免受損害而向法院提起公益之訴。

3.可訴對(duì)象的二重性。正如筆者前面在論述行政公益訴訟的內(nèi)涵中所提到的，公益訴訟中的“違法行政行為”，在中國不應(yīng)僅指可訴的具體行政行為。在上述國家，無論是行政主體的具體行政行為還是抽象行政行為，只要侵犯了公共利益，普通主體均可提起訴訟，請(qǐng)求法院審查該行政行為的合法性，以達(dá)到保障社會(huì)公益的目的。

4.防止濫用訴權(quán)。盡管上述國家都對(duì)原告資格做了比較寬松的規(guī)定，由于民眾的法律素養(yǎng)不斷提高，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象并不嚴(yán)重。但是縱觀已經(jīng)建立行政公益訴訟制度的國家的做法，不難發(fā)現(xiàn)各國對(duì)受案范圍都作出了嚴(yán)格限制，以避免加重法院業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，降低司法效率。

通過以上對(duì)各國行政公益訴訟制度及共性的探討，我們對(duì)行政公益訴訟的主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢均有了更為深刻的認(rèn)識(shí)和把握。這些域外制度對(duì)于建立中國行政公益訴訟制度，尤其是細(xì)化行政公益訴訟原告資格的規(guī)定具有很大的學(xué)習(xí)、借鑒意義。

三、對(duì)中國行政公益訴訟原告資格制度的思考

如何確定行政公益訴訟原告是建立行政公益訴訟制度所要面臨的首要問題。行政訴訟的原告資格是指提起行政訴訟的身份條件，在本質(zhì)上是指起訴人與行政主體的行為或不作為或所爭議的行政法律關(guān)系的利害關(guān)系。雖然中國憲法和法律對(duì)公民的社會(huì)公共利益設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。須知，公民的權(quán)利要得到真正的司法保護(hù)，就必須賦予公民作為原告提起有關(guān)公共利益訴訟而非私人利益訴訟的資格。

1.修改現(xiàn)行相關(guān)法律，彌補(bǔ)立法上的空白。一方面，要適時(shí)將公民的行政公益訴權(quán)寫入憲法。筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)應(yīng)將公民的行政公益訴權(quán)寫入憲法，并革新傳統(tǒng)的原告資格理論，將公民行政公益訴權(quán)納入公民的基本權(quán)利體系中，以此來彌補(bǔ)立法上的空白，即以入憲的形式確立公民的行政公益訴訟原告資格。另一方面，應(yīng)當(dāng)及時(shí)和適時(shí)地修改行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)階段，在中國的行政實(shí)體與程序法中沒有看到有關(guān)公民提起公益訴訟原告資格的蹤跡，立法上的空白直接導(dǎo)致了司法上的審判盲區(qū)。因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)修改行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，在擴(kuò)大解釋“法律上利害關(guān)系”原則的基礎(chǔ)上，拓寬原告資格范圍，以法律的形式確立行政公益訴訟原告資格，這樣既可以體現(xiàn)有關(guān)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督權(quán)利的廣泛性，又可以防止“搗蛋者訴訟”浪費(fèi)司法資源的濫訴后果。

2.賦予公民或法人原告資格。中國《行政訴訟法》規(guī)定，能夠提起訴訟的原告必須是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也就是說，與行政行為沒有利害關(guān)系的相對(duì)人無權(quán)提起訴訟，立法上不承認(rèn)公益訴訟類型。如果要想真正在中國實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟制度，那么賦予無利害關(guān)系的公民個(gè)人原告資格是實(shí)現(xiàn)這一制度的核心和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，法國越權(quán)之訴中的主觀要件認(rèn)定是十分值得我們?nèi)W(xué)習(xí)的，即只要該公民或法人認(rèn)為存在可能損害社會(huì)公益的行為便可提起行政公益訴訟。但是，在賦予公民或法人行政公益訴訟原告資格的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公民法律素養(yǎng)的提升，避免造成濫用訴權(quán)的局面，從而導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)和行政效率的降低。特別是在中國經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，民主憲政與法治正處在初級(jí)發(fā)展過程中，因此對(duì)公民個(gè)人提起行政公益訴訟更應(yīng)該持審慎的態(tài)度。這一點(diǎn)上我們可以通過適當(dāng)增加公民對(duì)敗訴費(fèi)用的承擔(dān)來盡量避免。

3.賦予社會(huì)團(tuán)體原告資格。行使原告權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方更為有序，能盡量避免訴權(quán)濫用，這是社會(huì)團(tuán)體相較于公民而言參與行政公益訴訟的優(yōu)勢。并且，有些社會(huì)團(tuán)體所維系之權(quán)益和所訴的行政行為侵害之社會(huì)公益在方向是一致的，如婦聯(lián)、殘聯(lián)等本身的宗旨就是維護(hù)婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的權(quán)益；消協(xié)、工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體依法提起行政公益訴訟正是實(shí)現(xiàn)自身宗旨、遵守章程的體現(xiàn)。另外，賦予這些社會(huì)團(tuán)體以原告資格，能夠使得他們改變其自身作為非政府組織的弱勢地位，通過更好的發(fā)展來充分實(shí)現(xiàn)其存在的意義。

此外，有很多學(xué)者認(rèn)為可賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，對(duì)此筆者持反對(duì)意見。應(yīng)該肯定，檢察機(jī)關(guān)有依法提起行政公益訴訟的職權(quán)，應(yīng)盡快建立起中國的行政公訴制度。在檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的范圍方面，應(yīng)主要限于涉及國家利益、社會(huì)公共利益以及具有社會(huì)公益性質(zhì)的當(dāng)事人權(quán)益的行政案件，以及由于行政機(jī)關(guān)不作為對(duì)公共利益造成損害的案件。由檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會(huì)公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力活動(dòng)的暗箱運(yùn)作，從而充分體現(xiàn)透明性、公開性。這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立。但是，檢察機(jī)關(guān)在中國已經(jīng)擔(dān)負(fù)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期極重的刑事訴訟公訴任務(wù)，對(duì)于侵害社會(huì)公共利益這一法益的違法犯罪行為具有提起公訴的資格，因此筆者認(rèn)為，不宜再將針對(duì)侵害社會(huì)公益的行政行為之訴訟任務(wù)交與檢察機(jī)關(guān)，這樣無疑會(huì)在司法效率、訴訟成本等方面加重檢查機(jī)關(guān)訴累，使得檢察機(jī)關(guān)雖然顧得全，但顧不專，還很有可能會(huì)影響到其針對(duì)刑事犯罪案件偵查監(jiān)督公訴等職責(zé)的履行。

結(jié)語

一個(gè)國家的行政訴訟原告資格的設(shè)定，取決于該國行政訴訟的目的以及公民合法權(quán)益的保護(hù)程度，在我們倡導(dǎo)建立和諧社會(huì)的同時(shí)，對(duì)于行政公益訴訟原告資格制度的探討就顯得尤為重要，在對(duì)該制度的探究過程中，關(guān)于部分行政機(jī)關(guān)是否能作為原告的問題還有待于進(jìn)一步研究，一旦建立了行政訴訟原告資格制度，那么如何在司法實(shí)踐中保護(hù)公民作為適格原告所應(yīng)具有的合法權(quán)益，需要中國的立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行更深入的思考，借助此次《行政訴訟法》修改程序啟動(dòng)的契機(jī)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行更合乎實(shí)際的修改，從而使中國法制建設(shè)不斷完善，公民權(quán)益得到更有效的保障。

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