從民族區(qū)域自治實質(zhì)談其對民族發(fā)展權(quán)利的保障研究

摘 要：新中國成立六十多年來，少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，究其根源是因為民族區(qū)域自治全面保障了少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)。從民族區(qū)域自治的實質(zhì)入手，探究其對少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的保障。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治；民族發(fā)展權(quán)；權(quán)利保障

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0131-03

民族區(qū)域自治是實現(xiàn)少數(shù)民族和民族地區(qū)全面發(fā)展的制度保障，本文就民族區(qū)域自治的實質(zhì)，民族發(fā)展和權(quán)利保障的關(guān)系以及民族區(qū)域自治對民族發(fā)展權(quán)的保障三個問題進行探討。

一、民族區(qū)域自治的實質(zhì)

我黨為什么把民族區(qū)域自治作為解決民族問題的基本形式和基本政策？這里面涉及到一個問題就是民族區(qū)域自治的實質(zhì)。實質(zhì)就是價值目標(biāo)，民族區(qū)域自治的實質(zhì)我們可以理解為民族區(qū)域自治實施的價值目標(biāo)。

一方面，民族區(qū)域自治把國家的集中統(tǒng)一和民族的自主平等、國家的發(fā)展與少數(shù)民族的發(fā)展結(jié)合起來，使有著一定聚居區(qū)的少數(shù)民族當(dāng)家作主，享有管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利，保障少數(shù)民族平等的地位，充分發(fā)揮他們的積極性，保證各少數(shù)民族按照自己的政治、經(jīng)濟、文化特點發(fā)展經(jīng)濟文化事業(yè)，促進民族發(fā)展和繁榮，鞏固祖國的統(tǒng)一和各民族的團結(jié)。換言之，民族區(qū)域自治就是以國家大一統(tǒng)為前提，加快民族發(fā)展為目標(biāo)，民族關(guān)系良性互動為核心。所以民族區(qū)域自治的實質(zhì)就是體現(xiàn)了國家尊重和保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，體現(xiàn)了民族平等、民族團結(jié)、各民族共同繁榮發(fā)展的原則。其平等、團結(jié)、共同繁榮的理念和我們所要構(gòu)建的社會主義和諧社會加快少數(shù)民族發(fā)展的目標(biāo)取向是完全一致的。因此，民族區(qū)域自治制度是實現(xiàn)少數(shù)民族全面發(fā)展的制度保障。

另一方面，民族區(qū)域自治制度作為中國共產(chǎn)黨獨創(chuàng)的解決中國民族問題的成功制度，是中國政治文明的重大成果，是我們黨政治文明理念在中國民族問題上的體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨通過實施民族區(qū)域自治在內(nèi)的政治制度，保障各族人民通過各種途徑和形式掌握國家權(quán)力，管理國家事務(wù)，使人民真正成為國家的主人，運用權(quán)力去維護和實現(xiàn)自己的利益。民族區(qū)域自治也很好地處理了中國的民族問題，促進了各民族共同發(fā)展繁榮，保障了少數(shù)民族權(quán)益，代表了包括少數(shù)民族的利益在內(nèi)的最廣大人民群眾的根本利益。因此，民族區(qū)域自治制度是中國社會主義政治文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志，也成為中國三大民主制度之一。從這一角度來說民族區(qū)域自治也是加快少數(shù)民族全面發(fā)展的制度保障。

民族區(qū)域自治制度作為中國解決民族問題的基本政策和國家的基本政治制度，在建國六十多年來發(fā)揮的巨大作用，與制度本身的特點是分不開的。

一是它的多維性。民族區(qū)域自治制度的功能不是一維的，而是多維的。涉及社會生活的各個領(lǐng)域，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面。指向的對象也很廣泛，有民族之間、民族與國家及民族自身發(fā)展問題等。這些功能共同構(gòu)成了民族區(qū)域自治制度的整體功能。二是它的關(guān)聯(lián)性。民族區(qū)域自治制度的功能雖然多維的，但不是孤立存在的，而是互相聯(lián)系，互相依存，構(gòu)成了一個統(tǒng)一的整體，任何一個功能都不能缺失，否則會影響到其他功能的發(fā)揮。比如，政治功能和經(jīng)濟功能就互為條件，沒有了政治功能，經(jīng)濟功能也不能很好地發(fā)揮；沒有了經(jīng)濟功能，政治功能也不能有效地發(fā)揮。三是它的發(fā)展性。民族區(qū)域自治制度的功能不是一成不變的，而是與時俱進的，會隨著社會的發(fā)展和需要而發(fā)生變化，這種變化表現(xiàn)在功能發(fā)揮的程度和涉及領(lǐng)域的寬度的改變。比如，2001年修改的民族區(qū)域自治法就加強了民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟功能，賦予了自治地方更多的經(jīng)濟自主權(quán)。

正是民族區(qū)域自治制度功能的特點決定了，其在橫向上——發(fā)展社會主義政治、經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)，處理民族內(nèi)部、民族之間、民族與國家關(guān)系中顯示了巨大功能，在縱向上——在促進少數(shù)民族全面發(fā)展中已經(jīng)并且繼續(xù)發(fā)揮其巨大作用。

二、民族發(fā)展和權(quán)利保障

新中國成立以來，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過各族人民的共同努力，民族地區(qū)的各項事業(yè)取得了巨大的成就，經(jīng)濟、社會得到了明顯的發(fā)展。少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)、生活條件得到了較大幅度地改善，生存權(quán)基本上得到了保障。同時，隨著改革開放的不斷深入，各少數(shù)民族同漢族之間，民族地區(qū)同發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距越拉越大，出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。少數(shù)民族由于受到自身經(jīng)濟文化發(fā)展水平低所帶來的種種限制，不能平等參與政治和社會生活，即事實上的不平等。參與社會發(fā)展、享受社會發(fā)展成果實現(xiàn)程度上的差異，促使少數(shù)民族產(chǎn)生獲得平等發(fā)展機會、實現(xiàn)共同繁榮進步的愿望。因此，少數(shù)民族和民族地區(qū)提出享有發(fā)展權(quán)利的要求是民族發(fā)展和社會發(fā)展的必然。

（一）民族發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

“發(fā)展權(quán)是一項綜合性的人權(quán)，既包括公民權(quán)利和政治權(quán)利，也包括經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的內(nèi)容。從國際人權(quán)法的角度講，發(fā)展權(quán)是指各國人民、各民族和個人享有的主要由各國單獨和集體采取措施促成實現(xiàn)的各項經(jīng)濟、社會、文化、政治和公民權(quán)利的綜合性權(quán)利，目的是在不受剝削壓迫和公平分配的基礎(chǔ)上，不斷增進人民的福利。這就是說，發(fā)展權(quán)是各民族政治、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的全面綜合，不能片面地將發(fā)展權(quán)解釋為僅僅是個人的權(quán)利，它既是一項個人人權(quán)，也是一項集體人權(quán)?！盵1]那么，民族發(fā)展權(quán)就是指各民族參與和促進少數(shù)民族和民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會的全面發(fā)展并享受發(fā)展成果的一種資格或權(quán)能。

民族發(fā)展權(quán)首先是群體意義上的一項集體性的權(quán)利。它所指向的權(quán)利主體是指多民族國家的少數(shù)民族和民族地區(qū)的各民族，而不是少數(shù)民族中的個人或個別民族群體。其目標(biāo)是實現(xiàn)各民族的共同進步，追求的是各民族、各地區(qū)之間統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、均衡、全面地發(fā)展。

在中國改革開放取得巨大成果的今天，民族發(fā)展權(quán)也就意味著各少數(shù)民族能夠共同參與發(fā)展活動，共同享受發(fā)展成果以及基本權(quán)利和自由都能獲得充分實現(xiàn)。民族發(fā)展權(quán)的內(nèi)容包括：民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、民族政治發(fā)展權(quán)、民族文化發(fā)展權(quán)和民族社會發(fā)展權(quán)。無疑，這些權(quán)利和自由的實現(xiàn)，必須以經(jīng)濟的發(fā)展作為前提。因此，經(jīng)濟發(fā)展是發(fā)展權(quán)的核心，故民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是民族發(fā)展權(quán)的核心。

（二）實現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)的意義

保障民族發(fā)展權(quán)利的行使有著重要的意義。有助于鞏固平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。中國政治、法律上雖然規(guī)定了公民享有平等的權(quán)利，但由于民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后，各民族在現(xiàn)實生活中處于不同等的地位，少數(shù)民族在享受權(quán)利時存在著“事實上的不平等”。目前中國民族問題集中表現(xiàn)在少數(shù)民族和民族地區(qū)要求加快經(jīng)濟文化的全面發(fā)展上。賦予少數(shù)民族這一“弱勢群體”全面發(fā)展的權(quán)利和自由，使少數(shù)民族和民族地區(qū)利用后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)跨越式發(fā)展，逐步縮小民族間、地區(qū)間的差距，就會首先實現(xiàn)各民族經(jīng)濟權(quán)利上的平等，進而實現(xiàn)政治、法律上的平等權(quán)利，最終達到各民族“事實上的平等”。當(dāng)前少數(shù)民族只有首先實現(xiàn)了民族發(fā)展的權(quán)利，其后才能實現(xiàn)民族平等權(quán)，最終達到各民族之間平等的關(guān)系。實現(xiàn)了民族平等，建立在民族平等之上的民族之間的團結(jié)、互助、和諧才能實現(xiàn)。

有助于加快民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展速度，縮小地區(qū)間差距，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。中國各地區(qū)、各民族的發(fā)展很不平衡，突出表現(xiàn)在少數(shù)民族與漢族，東部與西部民族地區(qū)的發(fā)展差距上。民族地區(qū)的基本現(xiàn)狀決定了民族發(fā)展權(quán)的內(nèi)容必須以民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)為核心。民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)法律不僅賦予了少數(shù)民族和民族地區(qū)在民族貿(mào)易、稅收、金融、投資、信貸、經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作等方面廣泛的權(quán)利，還規(guī)定了國家上級機關(guān)對民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展幫助的權(quán)利以及發(fā)達地區(qū)對少數(shù)民族欠發(fā)達地區(qū)的對口支援、扶持。此外，黨和國家不斷地出臺對民族地區(qū)的優(yōu)惠政策。這一系列的制度政策的實施，大大保障了民族發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，也實實在在地加快了少數(shù)民族和民族地區(qū)的快速發(fā)展。

有助于民族法制的健全。少數(shù)民族和民族地區(qū)要求享有全面發(fā)展的權(quán)利，必將推動國家和民族自治地方根據(jù)民族地區(qū)的特點不斷進行立法和完善民族法制，使民族發(fā)展權(quán)法律真正成為實現(xiàn)少數(shù)民族合法權(quán)利和利益的武器，成為真正促進少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的重要保障。事實也證明，新中國成立以來，特別是改革開放三十年來，伴隨著少數(shù)民族和民族地區(qū)的快速發(fā)展，中國的民族法制建設(shè)上升到了一個新的臺階。

三、民族區(qū)域自治對民族發(fā)展權(quán)利的保障

中國確立民族區(qū)域自治制度授予自治機關(guān)自治權(quán)，就是使自治機關(guān)能夠更好地制定符合本民族、本地方實際情況的方針政策，促進各少數(shù)民族政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的全面發(fā)展，達到各民族共同繁榮的目的。促進少數(shù)民族政治、經(jīng)濟、文化、社會全面發(fā)展的原則，從新中國成立那一天起，就是中國政府民族政策的一項基本原則。李維漢指出，“當(dāng)民族區(qū)域自治和民族民主聯(lián)合政府已經(jīng)普遍推行，民族平等權(quán)利已在各方面實現(xiàn)，還不等于根本地解決了民族問題。民族問題的根本解決，有待于改變歷史上遺留下來的各民族在政治上、經(jīng)濟上和文化上的落后狀態(tài)……中華人民共和國的民族政策，不僅在于保障各民族在政治、經(jīng)濟、文化以及社會生活各方面的平等權(quán)利，而且在于幫助各少數(shù)民族發(fā)展其政治、經(jīng)濟和文化教育的建設(shè)事業(yè)，使能逐步地改變其落后狀態(tài)，逐步達到事實上的平等?！盵2] 可見，中國的民族區(qū)域自治制度是體現(xiàn)發(fā)展權(quán)原則的。

（一）民族區(qū)域自治制度保障了少數(shù)民族的優(yōu)先發(fā)展權(quán)

社會主義和諧社會的第一特征就是公平正義，其本質(zhì)內(nèi)容就是有效地在全社會消除兩極分化，使全社會保證利益公正。但由于歷史、社會等方面客觀原因所影響，中國在群體及個體之間嚴(yán)重存在著利益分配不公平現(xiàn)象。中國實行計劃經(jīng)濟時期，這種現(xiàn)象不十分突出，但自從實行改革開放政策以后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，這種現(xiàn)象則越來越突出。作為群體關(guān)系，民族關(guān)系在這方面體現(xiàn)的更為明顯一些。少數(shù)民族歷史上遭受剝削和歧視，大多數(shù)居住在貧困地區(qū)，形成了與漢族地區(qū)的發(fā)展差距。構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)各民族平等、團結(jié)、共同繁榮，要求我們必須幫助少數(shù)民族優(yōu)先發(fā)展。

各少數(shù)民族大都在社會發(fā)展中相對落后，處于弱勢地位，在行使國家賦予的各項權(quán)利時存在著事實上不平等的現(xiàn)象。要想盡快改變這種現(xiàn)狀，就必須給予其特殊的條件和必要的幫助。馬克思主義經(jīng)典作家特別強調(diào)先進民族必須用對自己的不平等以彌補在歷史上所造成的對其他民族的不平等。中國民族區(qū)域自治法關(guān)于國家機關(guān)的職責(zé)中，集中規(guī)定了國家對各少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫助和照顧，具體規(guī)定比如：民族自治地方的人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的人員；民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收；民族自治地方的自治機關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員；民族自治地方的自治機關(guān)錄用工作人員的時候，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

如果一個民族即將消亡，就很難有發(fā)展的機會，更談不上平等。針對建國初期中國少數(shù)民族人口相對于漢族較少的情況及個別少數(shù)民族瀕臨滅亡的現(xiàn)狀，中國實行的計劃生育政策，就對少數(shù)民族實施了照顧政策。1953年第一次人口普查，少數(shù)民族人口為3 401萬，占全國總?cè)丝诘?.89%；2010年第六次人口普查各少數(shù)民族人口為113 792 211人，占8.49%?？梢钥闯錾贁?shù)民族人口實現(xiàn)了快速增長，不能不說國家的照顧政策發(fā)揮了重要作用。

中國現(xiàn)在實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、興邊富民計劃以及扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃等，都是要在努力實現(xiàn)少數(shù)民族的優(yōu)先發(fā)展，從而實現(xiàn)機會平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等、分配平等，最終更好的促進民族發(fā)展。

（二）民族區(qū)域自治制度的實施，使民族自治地方的經(jīng)濟社會得到迅速發(fā)展

中國憲法和法律賦予民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)，就是高度重視各少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)。根據(jù)中國法律，民族自治地方享有一般地方國家機關(guān)的自主權(quán)，同時，為了使少數(shù)民族在其聚居的地區(qū)自己管理本民族的內(nèi)部事務(wù)，使民族自治地方能夠從實際出發(fā)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)的發(fā)展，還賦予民族自治機關(guān)享有一般地方國家機關(guān)沒有的自主權(quán)。只有少數(shù)民族充分享有自治權(quán)，才能根據(jù)本民族、本地方的實際情況，加速發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、社會和文化建設(shè)事業(yè)。

中國實行民族區(qū)域自治已經(jīng)過了六十多年的實踐，這一制度在堅持中得到了逐步的完善，并在完善的過程中推動了少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展。以2009年為例，內(nèi)蒙古實現(xiàn)GDP 9 725.78億元，距“萬億”只有一步之遙，增速更是達到16.9%，比全國平均增速高8.2個百分點，連續(xù)八年保持全國各省區(qū)市第一位。廣西全年地區(qū)生產(chǎn)總值7 700.36億元，按可比價格計算，比上年增長13.9%，比全國高5.2個百分點，增速在全國排第五位；財政收入966.89億元，增長14.7%，其中一般預(yù)算收入620.83億元，增長19.8%，比全國高6.1個百分點，增速在全國排第六位。寧夏全區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值1 334.6億元，增長11.6%，財政總收入突破200億元，達213.6億元，增長19.6%；地方一般預(yù)算收入超百億元，達111.5億元，增長17.4%，稅收增幅居全國第六；糧食總產(chǎn)實現(xiàn)“六連增”。擴內(nèi)需取得重大成效。全社會固定資產(chǎn)投資突破千億元大關(guān)，達1 119.1億元，增長30.3%。新疆全區(qū)生產(chǎn)總值預(yù)計4 270億元，增長8%；全社會固定資產(chǎn)投資完成2 825億元，增長25%；社會消費品零售總額1 178億元，增長14.8%。全口徑財政收入883.7億元，財政一般預(yù)算收入388.8億元，分別增長7.9%和7.7%；地方財政支出1 474.9億元，增長28.9%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12 120元，增長6%；農(nóng)民人均純收入4 000元，增加497元，增長14%，實現(xiàn)歷史性突破。西藏自治區(qū)的生產(chǎn)總值預(yù)計達到437億元，比上年增長12.1%；地方財政一般預(yù)算收入大幅增長，預(yù)計達到30億元，連續(xù)四年保持20%以上的增速[3]。因此，民族區(qū)域自治制度不僅成為保障少數(shù)民族平等權(quán)利的制度，也成為激發(fā)社會活力，促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的制度。

當(dāng)然，我們不能忽略的是，盡管少數(shù)民族和民族地區(qū)通過自治權(quán)利的行使，從歷史的角度來看，經(jīng)濟社會各項事業(yè)得到了全面發(fā)展，但是經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展不平衡，表現(xiàn)為重經(jīng)濟輕社會，特別是其與東部發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距拉大問題仍然很嚴(yán)峻。要想實現(xiàn)少數(shù)民族和民族地區(qū)的全面跨越式發(fā)展，要求我們進一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度，激發(fā)更大的社會活力，為構(gòu)建和諧社會注入不竭動力。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]