區(qū)域經(jīng)濟制度創(chuàng)新的困境及突破

摘 要：區(qū)域經(jīng)濟一體化是全球化時代世界經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢。早在二十年前，中國就提出了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的問題，如長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟一體化、珠三角一體化等，然而經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我們的經(jīng)濟一體化速度和程度并沒有得到顯著提高，一體化發(fā)展的格局尚未形成?；诶碚摷皩嵺`的分析，認為，體制與機制障礙嚴重牽制著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，如果能在一體化制度方面有所創(chuàng)新，中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化必能取得突破性的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；制度創(chuàng)新；廣佛肇經(jīng)濟一體化

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0124-03

在經(jīng)濟全球化的大背景下，區(qū)域競爭日益激烈，作為平衡國家、地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展利益的重要手段，全世界現(xiàn)有的各種區(qū)域經(jīng)濟一體化組織已超過100個，經(jīng)濟一體化已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組織形式。早在二十年前，中國就提出了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的概念，然而經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我們的經(jīng)濟一體化速度和程度并沒有得到顯著提高，一體化發(fā)展格局尚未形成。基于理論及實踐的分析，筆者認為，主要原因在于沒有形成一體化制度，本文以廣佛肇經(jīng)濟圈為例，提出幾點個人的思考，希望能為突破區(qū)域一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新瓶頸建言獻策。

一、區(qū)域經(jīng)濟視閾下的制度創(chuàng)新概念與實踐

關(guān)于制度，最基本的詮釋是指“人與人之間關(guān)系的某種契約形式或契約關(guān)系”。制度能刺激經(jīng)濟發(fā)展，也能阻礙經(jīng)濟發(fā)展，制度的變遷和創(chuàng)新必將促使經(jīng)濟不斷發(fā)展。而創(chuàng)新本身就是一種變遷，制度創(chuàng)新即是對經(jīng)濟、社會等進步有重大積極影響的制度變遷，區(qū)域經(jīng)濟間的合作尤其需要制度創(chuàng)新，各區(qū)域之間的經(jīng)濟活動規(guī)則不一將直接影響到區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展，進而影響區(qū)域社會穩(wěn)定?？缧姓^(qū)的制度創(chuàng)新難度遠大于單個行政區(qū)的制度創(chuàng)新，其原因在于長期以來地方政府干部考核指標的經(jīng)濟導(dǎo)向所造成的地方保護主義，而各行政區(qū)政府在區(qū)域一體化過程中參與制度創(chuàng)新的目標導(dǎo)向恰恰是影響一體化進程的主要因素。

放眼國際，歐盟作為戰(zhàn)后區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展最快、一體化程度最高的經(jīng)濟一體化組織，其運作機制值得我們深入研究和借鑒。歐盟經(jīng)濟一體化的進程，究其實質(zhì)，是一個跨國度的制度創(chuàng)新過程，歐盟在一體化的每個階段都制定了相關(guān)法律以及成員國一致實施的政策。如《巴黎條約》建立了歐洲煤鋼共同體，實現(xiàn)了特定部門的一體化；《單一歐洲法案》對成員國商品、勞務(wù)、人員和資本的自由流動列出了約300項立法，同時為了保證統(tǒng)一法律、法規(guī)和政策的有效實施，歐盟要求各成員國讓出部分經(jīng)濟主權(quán)，由超國家機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控，到目前為止歐盟已建立了一套結(jié)構(gòu)緊密的“超國家共同體機構(gòu)”，包括歐洲理事會、部長理事會、歐盟委員會、歐洲法院和歐洲中央銀行等。由此可以看出，跨行政區(qū)的制度創(chuàng)新主要是制度一體化，制度一體化就是消除區(qū)域內(nèi)政府行為的差異性。長期以來，中國各行政區(qū)域政府的制度安排都是以本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點的，缺少各區(qū)域間的相互協(xié)調(diào)，區(qū)域間的制度摩擦較大，導(dǎo)致了區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)合、共同發(fā)展的成本加大。在中國目前的政治體制及經(jīng)濟體制下，只有充分發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新過程中的主導(dǎo)作用才能保證經(jīng)濟一體化進程的順利推進。

二、制度創(chuàng)新：廣佛肇經(jīng)濟一體化發(fā)展的瓶頸

廣東在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》的框架下相繼提出廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經(jīng)濟圈的一體化發(fā)展規(guī)劃，其中廣佛肇經(jīng)濟圈規(guī)模最大，且位于深莞惠和珠中江的中間，就像是珠三角的“中樞神經(jīng)”。從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)角度說，廣佛肇必將在三大經(jīng)濟圈良性互動方面發(fā)揮重要作用。2011年三市政府聯(lián)合發(fā)布的《廣佛肇經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》站在全國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略高度，將廣佛肇經(jīng)濟圈定位為“珠三角一體化發(fā)展先行區(qū)”、“全國深化改革與科學(xué)發(fā)展試驗區(qū)”、“國家重要綜合性門戶區(qū)域”、“國際性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和先進制造業(yè)基地”、“廣東宜居城鄉(xiāng)建設(shè)示范區(qū)”五大發(fā)展功能定位，為廣佛肇經(jīng)濟圈一體化科學(xué)發(fā)展提供了戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的安排。

廣佛肇地域空間連綿、河網(wǎng)相通、歷史文化同源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源互補性較強，在廣佛肇三市中，廣州現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)較為發(fā)達，佛山傳統(tǒng)制造業(yè)較發(fā)達，而肇慶土地資源豐富，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯，有很好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。三市的經(jīng)濟階梯型十分明顯，互補性強，可以更好的發(fā)揮區(qū)域差異性帶來的合作可能，但是三市經(jīng)濟發(fā)展的階梯型和互補性并不必然帶來合作共贏的結(jié)果，畢竟三市處在不同的發(fā)展階段，擁有不同的發(fā)展條件，面臨不同的發(fā)展訴求和發(fā)展瓶頸，站在不同發(fā)展階段的新起點，要躍上一體化發(fā)展的新平臺，達到互利共贏的目的，單靠市場“無形之手” 或者繼續(xù)沿用各自為政的經(jīng)濟制度是不可能達到預(yù)期效果的。在中國目前的政治體制及經(jīng)濟體制下，只有充分發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新過程中的主導(dǎo)作用才能保證經(jīng)濟一體化進程的順利推進。

從長遠來看，廣佛肇經(jīng)濟圈在制度建設(shè)方面還存在以下幾個方面問題：一是廣佛肇三市之間協(xié)調(diào)治理機制尚未建立。目前三市之間的交流還停留在官員互訪、會議協(xié)商階段，各市仍是作為獨立的主體參與合作，區(qū)域合作實際上是一個多次博弈的過程，參與博弈的主體都本能的希望能得到更多的利益，當利益主體發(fā)生沖突時，沒有一個超行政區(qū)域的制度化協(xié)調(diào)治理機制來解決矛盾，長此以往，難免會出現(xiàn)政策實施過程中的敷衍了事甚至陽奉陰違，一體化的目標也就無從談起。二是一體化政策落實缺乏監(jiān)督和后續(xù)評價機制。認真翻看廣佛肇合作項目推進以來的一系列合作協(xié)議與規(guī)劃，不難發(fā)現(xiàn)，不論是《廣佛肇經(jīng)濟圈建設(shè)合作框架協(xié)議》、《廣佛肇經(jīng)濟圈建設(shè)2009—2010年度重點工作計劃》還是《廣佛肇經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》，都很少對項目合作中各方落實政策如何監(jiān)督和評價提出約束條款，更不用說出臺一套完整的法律法規(guī)和建立一個事務(wù)管理和監(jiān)督機構(gòu)，這些配套機制的缺乏都會導(dǎo)致項目實施過程中的隨意性，以至難以達成預(yù)期目標。國內(nèi)城市群建設(shè)不乏這樣的先例，比如濟南城市圈、長株潭城市圈等，最后實施效果并不如規(guī)劃的那么理想，原因就在于政策落實過程中缺乏強有力的管理機制和監(jiān)督機制。三是參與力量單一，缺乏非政府溝通機制。目前來看，廣佛肇經(jīng)濟圈項目的推進還是以各級政府為主導(dǎo)，基本不存在其他參與力量，這對于全面掌握市場、降低經(jīng)濟成本以及科學(xué)決策都是不利的。區(qū)域經(jīng)濟一體化的實質(zhì)是市場一體化，市場一體化要求政府轉(zhuǎn)變職能，退出微觀領(lǐng)域的經(jīng)濟管理，把工作重心放在宏觀經(jīng)濟調(diào)控和社會管理。從理論上講，企業(yè)是市場的主體，應(yīng)適應(yīng)市場的要求，按利益最大化原則做出自己的決策，處于國民經(jīng)濟的微觀活動層。但是，市場是復(fù)雜多變的，企業(yè)要做出正確的決策，就必須及時、準確、全面的掌握與處理信息，單個企業(yè)在這方面的力量畢竟有限。因此我們應(yīng)該注意到從宏觀經(jīng)濟到微觀經(jīng)濟之間還有一個中觀經(jīng)濟的層面，即各種行業(yè)組織，而行業(yè)協(xié)會屬于這一中觀實體，在收集信息，協(xié)調(diào)關(guān)系，規(guī)范市場行為等方面可以成為微觀主體和政府之間的紐帶，也是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中不能忽視的中堅力量。

三、廣佛肇一體化制度創(chuàng)新困境突破

綜上所述，要突破制度創(chuàng)新瓶頸，廣佛肇應(yīng)進一步完善三市政府間的協(xié)調(diào)機制，強化和完善有關(guān)部門、區(qū)域、企業(yè)之間及社會廣泛參與的多層次經(jīng)濟圈合作機制，進一步打破市場分割，清理各自為政的市場準入政策和規(guī)章，建立統(tǒng)一、公平、開放、有序的區(qū)域市場體系和高效、優(yōu)質(zhì)的區(qū)域市場服務(wù)環(huán)境。簡言之，建立一套科學(xué)高效、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的一體化管理機制是當務(wù)之急。

（一）設(shè)置“超區(qū)域”管理機構(gòu)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

建議由廣東省成立“廣佛肇經(jīng)濟管理局”，并賦予其對經(jīng)濟圈內(nèi)的經(jīng)濟事務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、決策和協(xié)調(diào)的職能。該機構(gòu)應(yīng)由省發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財政廳等部門領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域經(jīng)濟專家組成，其基本職能包括：提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與協(xié)調(diào)的建議并報請立法機構(gòu)審批；具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)劃，與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為；統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金（需要設(shè)立）或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向；組織實施跨區(qū)域重大項目，組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等等。同時，還要賦予這一權(quán)威性機構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，進而理順其與相關(guān)職能部門的關(guān)系，使之法律化、制度化。同時，可以頒布《廣佛肇協(xié)調(diào)發(fā)展管理法》，設(shè)立跨行政區(qū)的區(qū)域法院等，以克服地方保護主義，統(tǒng)一執(zhí)法。只有這樣才能更好的調(diào)配資源、統(tǒng)一規(guī)劃，降低管理與行政成本，保障一體化進程的科學(xué)與順暢。

（二）利用跨區(qū)域的中間組織，建立非政府協(xié)調(diào)機制

政府退出微觀經(jīng)濟管理之后，應(yīng)該充分利用好經(jīng)濟圈內(nèi)的行業(yè)協(xié)會、商會等中間組織，可以將一些諸如行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、質(zhì)量標準、業(yè)務(wù)統(tǒng)計、產(chǎn)品展銷、政策建議等任務(wù)授權(quán)行業(yè)協(xié)會來完成，同時行業(yè)協(xié)會又可以廣泛收集和整理企業(yè)信息、市場動態(tài)和經(jīng)濟參數(shù)，以及來自各方面的愿望和建議，及時反應(yīng)給有關(guān)政府部門，加強信息的集聚和反饋，為政府制定產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供可靠依據(jù)，這樣有利于減少損耗、縮短反饋時間，提高反應(yīng)靈敏度和信息準確度，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

另外從操作層面來看，這類組織目前正處于發(fā)育初期，在區(qū)域范圍內(nèi)進行重組和調(diào)整阻力也較小，因此筆者認為組建區(qū)域性的非政府組織如行業(yè)協(xié)會，以及其他區(qū)域性社會中介組織，使之成為區(qū)域經(jīng)濟、社會一體化整合的工具，是區(qū)域經(jīng)濟一體化的制度和組織創(chuàng)新的一個重要突破口。通過廣佛肇地區(qū)間行業(yè)協(xié)會的相互聯(lián)合，加快信息、資金、人才等在整個經(jīng)濟圈內(nèi)的自由流動，促進整個地區(qū)行業(yè)內(nèi)產(chǎn)權(quán)的合理流動和重組，最終推動產(chǎn)業(yè)的縱向一體化和橫向一體化的發(fā)展；三地行業(yè)協(xié)會還可以利用自己所擁有的信息優(yōu)勢和行業(yè)知識對經(jīng)濟圈的行業(yè)發(fā)展政策進行研究和磋商，消除阻礙行業(yè)發(fā)展的壁壘，制定能夠?qū)崿F(xiàn)“多贏”的行業(yè)發(fā)展政策建議和共同遵守的行業(yè)法規(guī)，并且通過實行行業(yè)自律等制定統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”，為各種企業(yè)平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，維護正常的市場秩序，優(yōu)化該區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，避免重復(fù)建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)整合。

（三）多方權(quán)衡，規(guī)范區(qū)域間的利益分配與補償機制

區(qū)域合作規(guī)則的形成和有效運作，必須要有與之相適應(yīng)的、新型的“區(qū)域利益分享和補償機制”。我們知道，區(qū)域政府合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益，打破傳統(tǒng)的“小而全”、“大而全”的工業(yè)體系，重新調(diào)整各地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系。但合作結(jié)構(gòu)中總有優(yōu)勢一方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可以乘機擴大市場規(guī)模，進一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是低附加值的上游產(chǎn)品，有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是高附加值的下游產(chǎn)品，于是發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢一方流向優(yōu)勢一方的問題。這就需要合作優(yōu)勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益，否則，合作關(guān)系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區(qū)域合作規(guī)則要有效地發(fā)揮作用取決于能否達致各方利益的平衡，實現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應(yīng)的“區(qū)域利益分享和補償機制”，在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配，以保證區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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Difficulties and Breakthrough of the Regional Economic System Innovation

——Thinking on the Integration of GuangFoZhao

WANG Zhi-min

（CPC Guangzhou Municipal Party the Liwan Campus，Guangzhou 510360，China）

Abstract:In the age of globalization，regional economic integration is the development trend of the world economy. As early as in twenty years ago，our country has put forward the regional economic integration，such as the Yangtze river delta economic integration and pearl river delta economic integration. However，after 20 years of development，our economic integration didn't get improved significantly. And our integration development pattern has not been formed. Based on the analysis of theory and practice，the author thinks that，the obstacles of system and mechanism influence the implementation of regional economic integration seriously. If there can be some innovation in the integrated system，China’s regional economic integration will can obtain the breakthrough development.

Key words:regional economy; system innovation; GuangFoZhao economic integration [責(zé)任編輯 陳鳳雪]