集體林權(quán)改革實(shí)施的政策分析

摘 要：全國掀起了集體林權(quán)改革的浪潮，其核心就是實(shí)行集體林木林地家庭承包，使林農(nóng)真正成為山林的主人。因此，從政策學(xué)的角度分析林權(quán)改革政策，對于進(jìn)一步制定集體林改政策有很大的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：林權(quán)改革；林權(quán)抵押貸款；政策分析

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0103-02

引言

集體林權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地承包之后農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革，它在全面實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)上，把改革從耕地拓寬到林地，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民、農(nóng)村對國有林權(quán)的主人翁地位，這是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一次創(chuàng)新，也是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

2005年，按照黨中央、國務(wù)院的部署，遼寧、安徽等省率先進(jìn)行了林權(quán)制度改革試點(diǎn)。改革后農(nóng)民擁有了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，擁有了可用于貸款抵押擔(dān)保的有效資產(chǎn)，破解了農(nóng)民貸款抵押“身無長物”的難題，從而為金融機(jī)構(gòu)開展以林權(quán)為抵押的貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來了機(jī)遇[1]。取得了林業(yè)史上盤活森林資源資產(chǎn)和農(nóng)村信貸史上以林權(quán)為抵押物的雙重突破，推進(jìn)了林業(yè)的發(fā)展。

作為林權(quán)制度改革的配套措施，試點(diǎn)地區(qū)相繼建立了林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心和森林資產(chǎn)評估中心，為開展林權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)評估、抵押登記和抵押物的拍賣轉(zhuǎn)讓提供了必要條件。面對林權(quán)制度改革帶來的機(jī)遇，試點(diǎn)地區(qū)部分金融機(jī)構(gòu)解放思想，大膽創(chuàng)新，敢于突破長期以來銀行只接受房地產(chǎn)之類抵押物的舊模式，引入了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)這一新型抵押物，嘗試開辦了一項(xiàng)全新貸款業(yè)務(wù)品種——林權(quán)抵押貸款。林權(quán)抵押貸款是中國發(fā)展的需求，是政策的導(dǎo)向。

一、林權(quán)抵押貸款的政策分析

1.問題的界定。每一個政策的推出都由其要解決的問題為引導(dǎo)，同樣抵押貸款作為集體林權(quán)改革措施的配套措施之一，其產(chǎn)生必然是由于客觀存在的一個亟待解決的問題。

集體林權(quán)改革的實(shí)施是一個漫長的過程，在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到每個農(nóng)戶，承包期為七十年。但是，林木的生長周期比較長，農(nóng)戶能夠見到收益等待的期限比較長，這樣就相當(dāng)于農(nóng)戶擁有了一項(xiàng)“固定資產(chǎn)”，我們都知道固定資產(chǎn)是不能直接給我們帶來經(jīng)濟(jì)利益的，這與以追求最大利益為目標(biāo)的農(nóng)戶的意愿是不相符的。因此，問題就浮現(xiàn)出來了，如何才能讓農(nóng)戶體會到，拿到自己手里的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)是真正的權(quán)利呢。問題的根本還是在于如何使農(nóng)戶手里的權(quán)利變活[2]。

2.政策的目標(biāo)。上面已經(jīng)提出中國在實(shí)施集體林權(quán)改革過程中存在的問題，那么很明顯，我們要制定一項(xiàng)政策的目標(biāo)便是解決農(nóng)戶抵押身無長物的困擾，讓農(nóng)戶真正覺得自己手里的權(quán)利是實(shí)權(quán)。與此同時，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的落實(shí)，可有效調(diào)動廣大林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，民間合作造林、林地租賃、林權(quán)托管、林權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式的森林資源流轉(zhuǎn)，在一定程度上也能夠促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。

3.政策的指標(biāo)。要解決問題的目標(biāo)已經(jīng)很明確了，為了達(dá)到這一目標(biāo)我們需要制定一定的標(biāo)準(zhǔn)以保證林權(quán)抵押貸款的順利進(jìn)行。

貸款對象：林權(quán)抵押貸款適用于依法持有《林權(quán)證》的自然人（主要是林農(nóng)），以及從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企事業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個體經(jīng)營戶。

貸款用途：林權(quán)抵押貸款主要用于支持造林育林、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)生態(tài)旅游設(shè)施建設(shè)，同時也可用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)[3]。

林權(quán)抵押物范圍：可作為貸款抵押物的林權(quán)，應(yīng)為依法取得《林權(quán)證》的人工商品林、天然商品林、人工公益林及林地使用權(quán)。下列林權(quán)不得抵押：一是權(quán)屬不清、存有爭議的林權(quán)；二是國家嚴(yán)禁砍伐和使用的天然公益林；三是歸國家所有的林地所有權(quán)。

貸款抵押比率：為有效防范貸款風(fēng)險，林權(quán)抵押貸款額與抵押物標(biāo)的額的比率一般控制在70％以內(nèi)。貸款期限：林權(quán)抵押貸款根據(jù)實(shí)際情況合理確定貸款期限，貸款期限一般不超過三年。

貸款利率：林權(quán)抵押貸款利率參照房地產(chǎn)抵押貸款利率執(zhí)行。

二、對林權(quán)抵押貸款未來走向的預(yù)測

經(jīng)過上面的一系列論證，我們分析了林權(quán)抵押貸款措施產(chǎn)生的合理性，并且作為集體林權(quán)改革措施的配套措施，林權(quán)抵押貸款在執(zhí)行過程中發(fā)揮了很大的作用。

首先，中國豐富的林業(yè)資源為林業(yè)抵押貸款提供了沃土。中國的森林覆蓋率達(dá)18.2%，人工林面積高居世界首位，森林蓄積總量列居世界第六位。如此可觀的林業(yè)資源為中國的林業(yè)抵押貸款的持續(xù)發(fā)展提供了保障[4]。其次，林權(quán)抵押貸款的巨大市場需求，為金融機(jī)構(gòu)發(fā)展林權(quán)抵押貸款提供了強(qiáng)勁動力。正所謂有需求才有市場，有市場才有發(fā)展。集體林權(quán)改革的實(shí)施，使得農(nóng)民成了山林的主人，造林的熱潮不斷高漲，這就促發(fā)了林農(nóng)對貸款的需求急劇增長，這為金融機(jī)構(gòu)發(fā)展林業(yè)貸款事業(yè)提供了動力。最后，集體林權(quán)改革的進(jìn)一步推廣為林業(yè)抵押貸款提供了廣闊的空間。林業(yè)抵押貸款作為集體林權(quán)改革的配套措施，隨著林權(quán)改革的推廣而進(jìn)一步深化。集體林權(quán)改革中國一項(xiàng)長期的政策，而它的順利進(jìn)行需要由配套措施來做保障，同時，林業(yè)抵押貸款制度的完善也必須倚仗集體林權(quán)改革的發(fā)展。

三、進(jìn)一步完善集體林權(quán)改革的對策

前文就林權(quán)抵押貸款為例，分析了集體林權(quán)改革政策的產(chǎn)生、存在及延續(xù)下去的意義。集體林權(quán)改革措施是適應(yīng)國情需求的一項(xiàng)措施，它的產(chǎn)生完全體現(xiàn)了一項(xiàng)政策的制定過程。政策不是為了制定而制定的，它是為了能更好的解決問題。目前，這項(xiàng)措施的實(shí)施，確實(shí)產(chǎn)生了積極的影響，但是還存在一些不可忽視的問題，因?yàn)閱栴}的解決總是伴隨著新問題的產(chǎn)生[5]。

1.繼續(xù)深化林權(quán)制度改革。進(jìn)一步落實(shí)林木所有權(quán)和林木林地經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、受益權(quán)等林權(quán)，真正形成“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的良好格局。為進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)山定界、林定權(quán)、人定心提供一個好的前提。我們還要進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)，真正的放權(quán)給農(nóng)戶。要相信農(nóng)戶能夠把這項(xiàng)政策執(zhí)行好。按照“管住公益林、放活商品林”的原則，實(shí)施分類管理，確保農(nóng)民依法享有自主決定商品林的經(jīng)營方向和經(jīng)營模式的權(quán)利[6]。

2.加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款等流轉(zhuǎn)機(jī)制的實(shí)施，使他們發(fā)揮真正的效用。針對不同的信貸群體，采取相應(yīng)的信貸模式，擴(kuò)大信貸范圍，全面推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展。要增加信貸主體，鼓勵商業(yè)銀行、政策性銀行共同參與，形成多元化的融資格局。

3.組建林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場。為有流轉(zhuǎn)需求的各種主體搭建公開交易平臺，提供信息發(fā)布、政策咨詢、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)變更登記等服務(wù)。

集體林權(quán)的實(shí)施是一項(xiàng)漫長的過程，它能否順利的進(jìn)行下去取決于政府能否制定出好的配套措施，因此將公共政策學(xué)的內(nèi)容應(yīng)用于國家政策制定的整個過程是非常有必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李鳳輝.華安縣湖林鄉(xiāng)集體林權(quán)改革的實(shí)踐與措施[J].福建林業(yè)科技，2005，(4).

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[3] 賈衛(wèi)國，俞小平，家坪，姚萍，沈文星.福建集體林權(quán)改革中的金融創(chuàng)新與對策[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報，2008，(2).

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[6] 韓立達(dá)，王靜，李華.中國林權(quán)抵押貸款制度中的問題及對策研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，(6).[責(zé)任編輯 陳丹丹]