中國環(huán)境公益訴訟制度初探

摘 要：環(huán)境公益訴訟制度是世界上多數(shù)國家一項較為重要的環(huán)境法律制度。目前，環(huán)境問題在中國非常突出，嚴(yán)重影響了中國和諧社會的構(gòu)建進(jìn)程，而環(huán)境公益訴訟制度具有督促環(huán)境主管機(jī)關(guān)執(zhí)法、督促企業(yè)等污染源自動守法，從而促進(jìn)環(huán)境公益的功能，維護(hù)社會的公平正義。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境公益訴訟；預(yù)防性；和諧社會；禁制令

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0097-02

一、環(huán)境公益訴訟的概念及特征

對于環(huán)境公益訴訟的概念，在中國目前還沒形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，不同的學(xué)者有不同的理解。筆者綜合各家之說，通過自己的研究認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟就是指公民、企事業(yè)單位、特定的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等，根據(jù)法律的規(guī)定，對侵犯環(huán)境公共利益或有侵犯環(huán)境公共利益可能的違法行為，向法院起訴，由法院追究包括政府部門、企事業(yè)法人、公民等在內(nèi)的所有環(huán)境違法主體法律責(zé)任的法律制度。其中，針對政府環(huán)境主管部門疏于執(zhí)行環(huán)境法律規(guī)定義務(wù)的訴訟是環(huán)境行政公益訴訟，而對任何主體因?yàn)槲廴净蛴锌赡芪廴经h(huán)境所提出的訴訟是環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟屬于公益訴訟中的一部分，其與普通的訴訟相比，具備如下特征：（1）參加訴訟的主體范圍極為廣泛。環(huán)境公益訴訟的原告既可能是受到環(huán)境違法行為侵害的直接利害關(guān)系人，也可能是沒有直接受到環(huán)境違法行為侵害的其他主體。（2）帶有強(qiáng)烈的公益性。傳統(tǒng)民事訴訟解決的都是個體之間的糾紛，提供的是個案的救濟(jì)，并不以公共利益的維護(hù)為其目的。而環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟目的并非為了個案的救濟(jì)，而是為了維護(hù)環(huán)境公益。（3）具有預(yù)防性。由于環(huán)境公益與其他普通權(quán)益相比具有特殊性，一旦破壞極難恢復(fù)或者恢復(fù)需要巨大的代價，所以在環(huán)境損害尚未實(shí)際發(fā)生時允許任何人提起環(huán)境公益訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的，這也符合中國對環(huán)境問題所持的“預(yù)防為主”的政策。（4）判決類型與效力較為特殊。法院針對環(huán)境公益訴訟可以作出禁制令（injunction）或民事處罰（civil penalties）的判決。禁制令指的是法院簽發(fā)的要求當(dāng)事人做出某行為或者禁止其做某行為的命令，它主要用于防止將來某種損害行為的發(fā)生。民事處罰指的是指對特定違法行為而采取的處罰措施。環(huán)境公共利益具備公共性、不可分性等特點(diǎn)，法院作出的上述判決類型，其效力一般呈現(xiàn)擴(kuò)散性的特點(diǎn)，不僅對本案的當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，對整個社會亦有影響。

二、中國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性及可行性

（一）中國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

1．建立環(huán)境公益訴訟制度是保護(hù)環(huán)境利益的必然要求。中國對環(huán)境的管理長期以來都實(shí)行政府管理環(huán)境的單一制機(jī)，這種單一制環(huán)境管理體制過于注重行政機(jī)關(guān)的作用，對社會力量的重視程度較低。實(shí)踐中，單一制的環(huán)境管理體制無法承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任，社會力量的參與有助于環(huán)境執(zhí)法體制的完善和對環(huán)境利益的保護(hù)，而建立環(huán)境公益訴訟就是讓民眾參與環(huán)境執(zhí)法的有效途徑之一，這對于彌補(bǔ)訴訟體制在對環(huán)境公益保護(hù)上的缺失存在重大意義。

2．建立環(huán)境公益訴訟制度是構(gòu)建和諧社會的必然要求。實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，保護(hù)環(huán)境是和諧社會的基礎(chǔ)性要求?，F(xiàn)行的訴訟制度設(shè)計無法為日益高漲的痛恨污染的民眾情緒提供理性的宣泄渠道，已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會秩序與穩(wěn)定。因此，政府有必要為理性維權(quán)提供制度空間，當(dāng)務(wù)之急便是要建立環(huán)境公益訴訟制度。

3．建立環(huán)境公益訴訟制度是提高公民素質(zhì)的必然要求。中國現(xiàn)階段公民素質(zhì)普遍偏低，面對環(huán)境污染事件時往往缺乏法治意識，往往采取暴力等極端行動。這些問題的出現(xiàn)，與中國缺少環(huán)境公益訴訟制度有很大的關(guān)系。一旦建立了環(huán)境公益訴訟，公民因?yàn)橛辛斯裨V訟的渠道，可以對污染者或失職的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，在遵循規(guī)則、恪守法治的前提下進(jìn)行理性維權(quán)，這無形中提升了公民的法治素養(yǎng)。

（二）中國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性

1．建立環(huán)境公益訴訟制度有法律基礎(chǔ)。中國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！鄙鲜鲆?guī)定為在中國建立環(huán)境公益訴訟制度奠定了憲法基礎(chǔ)。此外，中國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！边@款規(guī)定為中國建立環(huán)境公益訴訟制度奠定了具體法律基礎(chǔ)。

2．建立環(huán)境公益訴訟制度有公眾基礎(chǔ)。隨著近年來環(huán)境問題的不斷加劇，各種熱心于環(huán)保事業(yè)的人士不斷進(jìn)入公眾的視線，公民的環(huán)境意識和法治意識的不斷增強(qiáng)，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。除了個別的環(huán)保人士“孤軍奮戰(zhàn)”外，越來越多的公民自發(fā)組織了各種環(huán)境保護(hù)組織，這些環(huán)保團(tuán)體通過組織各種與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的活動、項目，很大程度上煥起了人們的環(huán)保熱情。

3．建立環(huán)境公益訴訟制度有實(shí)踐基礎(chǔ)。目前世界上已經(jīng)有不少國家建立了環(huán)境公益訴訟制度，并且取得了不錯的效果。外國在環(huán)境公益訴訟制度上的立法經(jīng)驗(yàn)，為中國建立該種制度提供了很好的參考。同時，在國內(nèi)出現(xiàn)了不少由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的司法判例，這些判例為中國環(huán)境公益訴訟制度的程序設(shè)置提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、構(gòu)建中國環(huán)境公益訴訟制度的具體設(shè)想

1.提起環(huán)境公益訴訟原告的范圍。對于原告的具體范圍，筆者認(rèn)為，原則上中國法律所規(guī)定的公民、企事業(yè)單位、特定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等都能夠作為原告提出環(huán)境公益訴訟。公民是中國環(huán)境公益訴訟的動力源泉所在，同時也使中國環(huán)境公益訴訟能夠體現(xiàn)訴訟和環(huán)境的民主價值。所以，公民應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然原告。企事業(yè)單位是中國目前很重要的一類主體，其對環(huán)境保護(hù)也存在著強(qiáng)烈的利益訴求，也應(yīng)當(dāng)享有起訴資格。在中國，國家機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)及環(huán)境主管部門行使。中國憲法明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是中國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對于違反環(huán)境法律的行為有權(quán)予以監(jiān)督，提起訴訟。而環(huán)境主管部門是中國法定的專門保護(hù)環(huán)境的機(jī)關(guān)，其當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，以更好地實(shí)現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境的使命。此外，在環(huán)境公益訴訟的建立過程中，應(yīng)當(dāng)十分關(guān)注社會團(tuán)體、尤其是環(huán)保團(tuán)體的重要作用。

2.環(huán)境公益訴訟的受案范圍。環(huán)境公益訴訟的受案范圍有兩種：一是針對政府環(huán)境主管部門疏于執(zhí)法所提起的訴訟，屬于環(huán)境行政公益訴訟；二是對任何主體違反污染防治義務(wù)而對環(huán)境造成或有可能造成侵害所提出的訴訟，屬于環(huán)境民事公益訴訟。

3.環(huán)境公益訴訟案件的管轄。在中國，一般依據(jù)案件的性質(zhì)、案件的繁簡程度和案件的影響范圍來確定案件的級別管轄?？紤]到環(huán)境公益訴訟一般涉及面較廣、案情較為復(fù)雜，以及中級人民法院相對較為高的審判素質(zhì)，所以將環(huán)境公益訴訟的級別管轄定為中級人民法院較為適合。至于地域管轄，考慮到便于查明案件事實(shí)的需要，環(huán)境公益訴訟的地域管轄為違法行為發(fā)生地法院。

4.環(huán)境公益訴訟的和解。雖然環(huán)境公益訴訟案件涉及公共利益，但美國的環(huán)境公益訴訟制度仍然允許其通過和解結(jié)案，并且絕大部分案件最后是達(dá)成了和解。中國在建立環(huán)境公益訴訟制度的時候也應(yīng)當(dāng)允許原、被告雙方達(dá)成和解。不過，如果企業(yè)等污染者已經(jīng)對環(huán)境造成了損害的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施補(bǔ)償環(huán)境項目，該等項目方案也應(yīng)通過法院的認(rèn)可。

5.環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用。中國訴訟費(fèi)用采取“敗訴方負(fù)擔(dān)”的原則，但是律師費(fèi)并不包括在內(nèi)。環(huán)境公益訴訟的提起目的在于維護(hù)環(huán)境公益，如果訴訟費(fèi)用過高，則可能打擊公民提起環(huán)境公益訴訟的熱情。所以，在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上，我們應(yīng)當(dāng)參考美國、法國的做法，作出更加有利于原告的規(guī)定。

6.環(huán)境公益訴訟的限制因素。環(huán)境公益訴訟制度設(shè)立的目的在于督促政府執(zhí)法以及督促企業(yè)等污染源自動守法，從而促進(jìn)環(huán)境公益，所以在制度設(shè)計上傾向于原告較多。但是如果條件過于寬松，則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等無端被卷入訴訟，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率降低，法院負(fù)擔(dān)的急劇增加。考慮到這些因素，中國在建立環(huán)境公益訴訟制度的時候，也應(yīng)當(dāng)參考國外對環(huán)境公益訴訟所實(shí)施的各種限制條件，從而更好地發(fā)揮其促進(jìn)公益的作用。

7.環(huán)境公益訴訟的判決類型。中國在建立環(huán)境公益訴訟的過程中，應(yīng)當(dāng)吸收國外環(huán)境公益訴訟中禁制令和民事處罰兩種判決類型。禁制令主要是用于防止將來某種損害行為的發(fā)生，而不是對已發(fā)生的損害給予補(bǔ)償。而中國法律上停止侵害這種救濟(jì)方式主要是已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行制止，顯然不利于對環(huán)境的全方位保護(hù)，禁制令可以滿足此種制度需求。

四、結(jié)語

環(huán)境問題日益嚴(yán)重，但現(xiàn)行制度卻無法提供對環(huán)境的周全保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境問題逐漸演化為社會政治問題，影響和諧社會的構(gòu)建進(jìn)程。中國目前還沒有建立起環(huán)境公益訴訟制度，筆者通過探討環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)理論，論證了該制度在中國建立的的必要性與可行性，并最終嘗試著建立符合中國國情的環(huán)境公益訴訟制度。筆者寄希望于通過構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，為日益高漲的痛恨污染的民眾情緒提供理性的宣泄渠道，拓寬環(huán)境問題理性維權(quán)制度空間。筆者堅信，環(huán)境公益訴訟制度在中國的確立是個必然，唯獨(dú)如此，才能更好地保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境。

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