中德社會(huì)救助制度比較分析

摘 要：社會(huì)救助是伴隨著人類文明社會(huì)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一項(xiàng)福利事業(yè)，作為社會(huì)保障機(jī)制的一項(xiàng)重要組成部分，社會(huì)救助制度在社會(huì)保障研究中有著不容忽視的地位。通過介紹中德兩國的社會(huì)救助制度，比較其異同點(diǎn)，分析德國社會(huì)救助制度的可借鑒之處。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；中德兩國；比較；借鑒

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）12-0075-02

一、德國社會(huì)救助制度簡介

德國的社會(huì)救助大體分為兩類：一類是一般低收入家庭的救助，一類是特殊困難家庭的救助。前者為被救助者提供衣、食、住、家庭用具、取暖方面救濟(jì)；后者包括殘疾人救助、老年人救助、疾病救助、盲人教育救助、孕婦和產(chǎn)婦救助、無家可歸者救助、流浪者救助和在國外的德國人的救助等等。社會(huì)救助的形式有以下幾種：第一，通過咨詢和照顧給予幫助。第二，物質(zhì)幫助，如接收進(jìn)養(yǎng)老院、醫(yī)療幫助、康復(fù)幫助等。第三，資金補(bǔ)助。除了食品費(fèi)、生活費(fèi)、燃料費(fèi)以及雜費(fèi)等日常生活費(fèi)外，也包括代為繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，支付喪葬費(fèi)和安葬費(fèi)。對(duì)高齡、殘疾、妊娠、婦女生育等特殊需求者，其救助標(biāo)準(zhǔn)比一般標(biāo)準(zhǔn)高30%。另外，根據(jù)需要還可以提供信貸。

根據(jù)法律規(guī)定，德國社會(huì)救助的法定實(shí)施者主要為地方政府和民間慈善組織，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)立法、標(biāo)準(zhǔn)制定以及資金調(diào)劑和適當(dāng)補(bǔ)貼等職能。根據(jù)德國的社會(huì)救助組織結(jié)構(gòu)：聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)立法，確立社會(huì)救助活動(dòng)的基本法律框架；州政府代表地方利益，參與聯(lián)邦國會(huì)的法案和行政法規(guī)討論；市政府負(fù)責(zé)具體的社會(huì)救助事務(wù)，承擔(dān)社會(huì)救助的費(fèi)用。德國的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府勞工和社會(huì)部統(tǒng)一制定，各個(gè)城市根據(jù)聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，確定各自的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，帶有社會(huì)救助性質(zhì)的社會(huì)照顧，也是德國社會(huì)救助的重要內(nèi)容。主要包括：（1）兒童補(bǔ)貼?！堵?lián)邦子女補(bǔ)貼法》規(guī)定，只要有子女的家庭都可以得到家庭津貼，子女越多得到的家庭津貼也就多，低收入家庭可領(lǐng)取的補(bǔ)貼高于高收入家庭。（2）住房補(bǔ)貼。住房補(bǔ)貼是專門為解決低收入、多子女家庭及殘疾人、老年人住房困難而實(shí)施的?！堵?lián)邦住宅補(bǔ)貼法》規(guī)定，凡收入不足以租住適當(dāng)面積住房的公民都可以享受國家提供的住房補(bǔ)貼。

二、中國社會(huì)救助制度簡介

中國《憲法》第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！敝袊壳暗纳鐣?huì)救助主要有以下幾種形式：（1）災(zāi)害救助，是中國社會(huì)救助的重要組成部分。中國目前的災(zāi)害救助工作主要依據(jù)中國國際減災(zāi)十年委員會(huì)1997年12月頒布的《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)則》。在救助的具體內(nèi)容上，一方面立足于使災(zāi)民獲得衣食住行等基本生活保障，另一方面幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)，促進(jìn)災(zāi)民早日自立。（2）城市貧困居民的生活救助。20世紀(jì)90年代中國逐步建立了面向所有城市居民的最低生活保障制度，這是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，實(shí)行差額補(bǔ)助的一種新型社會(huì)救濟(jì)制度。（3）農(nóng)村貧困居民的生活救助。這種救助又大致分為三類：一類是原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一直延續(xù)而來的五保供養(yǎng)，主要是對(duì)農(nóng)村無法定撫養(yǎng)義務(wù)人撫養(yǎng)，無維持正常生活的勞動(dòng)能力，無正常經(jīng)濟(jì)來源的老人、殘疾人、未成年人，在吃穿住醫(yī)葬以及未成年人教育等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救濟(jì)制度；第二類是農(nóng)村最低生活保障，它主要面向家庭人均收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困居民提供基本生活救助；第三類就是所謂“農(nóng)村特困戶救助”，大力扶持有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)自立；對(duì)缺少勞動(dòng)能力、不具備扶持條件的農(nóng)村貧困對(duì)象由國家和集體給予救濟(jì)和補(bǔ)助。（4）流浪乞討人員的生活救助。這類救助主要是面向生活無著的城市流浪乞討人員提供的臨時(shí)性救助。（5）針對(duì)其他特定或不確定人群的社會(huì)救助。一類是國家和社會(huì)對(duì)于城鄉(xiāng)非貧困居民遭遇突發(fā)事件時(shí)的急難救助，第二類是原有單位制延續(xù)下來的各種“送溫暖”活動(dòng)，第三類是社會(huì)捐助，對(duì)象為災(zāi)民、城鄉(xiāng)困難戶或失學(xué)兒童。

三、中德社會(huì)救助制度的比較與借鑒

中國與德國的社會(huì)救助制度從發(fā)展歷史、成熟度以及內(nèi)容設(shè)置上都存在很大的差距。除了國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口數(shù)量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的原因之外，文化及宗教信仰的影響也是主要因素之一。本文主要從重視社會(huì)救助法制建設(shè)；救助對(duì)象范圍明確、救助標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理；救助資金來源可靠、保障有力；救助管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、職責(zé)明晰四個(gè)角度進(jìn)行對(duì)比，針對(duì)中國目前社會(huì)救助制度存在的缺陷提出合理化建議。

1.從重視社會(huì)救助法制建設(shè)的角度。社會(huì)救助工作法律化，能保證社會(huì)救助的公開、公平且有助于宣傳社會(huì)救助工作，應(yīng)該在總結(jié)地方立法的基礎(chǔ)上，在法律層面制定出全國性的社會(huì)救助法，規(guī)范社會(huì)救助工作。德國在1961年就通過了《聯(lián)邦社會(huì)救助法案》，明確了社會(huì)救助體系的基本任務(wù)和組織結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建各項(xiàng)救助項(xiàng)目時(shí)都做到立法先行、依法行政?？梢哉f，德國所建立的社會(huì)救助體系是法制健全，法律法規(guī)完善，規(guī)定詳細(xì)具體，容易操作執(zhí)行的系統(tǒng)。中國實(shí)行社會(huì)救助制度幾十年來，所依據(jù)的都是國務(wù)院有關(guān)社會(huì)保障方面的規(guī)章、規(guī)定或辦法。迄今為止，中央政府還沒有頒布一部全面規(guī)范社會(huì)救助的條例，全國人大及其常委會(huì)更是沒有頒布有關(guān)社會(huì)救助的專門法律。社會(huì)救助的立法還是處于研究階段，沒有提到相應(yīng)的立法高度并引起立法機(jī)關(guān)的足夠重視。立法機(jī)關(guān)應(yīng)組織專門力量對(duì)中國社會(huì)救助工作進(jìn)行立法調(diào)研，待條件成熟時(shí)，盡可能地頒布一部名為《社會(huì)救助法》的法律，以規(guī)范全國的社會(huì)救助工作，真正做到有法可依。

2.從救助對(duì)象范圍明確、救助標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理角度。在社會(huì)救助對(duì)象的確定上，對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困群體進(jìn)行救助，是社會(huì)救助的常規(guī)形態(tài)。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，對(duì)某些社會(huì)弱勢(shì)群體也應(yīng)該給予特殊救助，如老年人、未成年人、病患者、殘疾人、災(zāi)民、失業(yè)者、失學(xué)者、難民等。這些人作為社會(huì)的不幸者和弱勢(shì)群體，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天理應(yīng)得到政府和社會(huì)的無償救助。另外，在開展社會(huì)救助時(shí)，確定與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)救助政策緊密相關(guān)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或貧困線是一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。德國的基本做法是:既有一般基本生活救助對(duì)象，也有特殊專項(xiàng)救助對(duì)象。在聯(lián)邦政府的指導(dǎo)下，由州政府對(duì)每一項(xiàng)救助計(jì)劃制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的受益資格標(biāo)準(zhǔn)和受益水平等條件，而沒有資格參加特殊計(jì)劃的申請(qǐng)人可以獲得一般性援助。這種識(shí)別和區(qū)分受助者的需求和差異的方式，可以使救助更有針對(duì)性、更有效率。中國的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)一貫偏低。通過近年來的調(diào)整雖然逐年有所提高，但相對(duì)實(shí)際生活需要而言，社會(huì)救助的資金仍然偏低。另外，現(xiàn)階段中國特殊專項(xiàng)救助與一般基本生活救助的對(duì)象范圍并不明確，也沒有制定相應(yīng)的資格標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行區(qū)分。因此，為了使專項(xiàng)救助更有針對(duì)性、更有效率，應(yīng)使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項(xiàng)救助的范圍。

3.從救助資金來源可靠、保障有力角度。在德國，救助資金的主要來源是政府財(cái)政承擔(dān)，輔之以必要的社會(huì)捐助。在政府財(cái)政承擔(dān)救助資金方面以救助工作職權(quán)的劃分為依據(jù)，界定中央（聯(lián)邦）與地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，主要有三種形式:一是由中央撥款；二是由地方負(fù)擔(dān)；三是中央和地方共同負(fù)擔(dān)。其中，以中央和地方分擔(dān)，中央為主，通過轉(zhuǎn)移支付支持地方尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情形為主。開征個(gè)人所得稅以及社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅作為社會(huì)救助資金主要來源。除政府救助之外，德國非常重視采用稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)自愿參與，使之成為政府救助的有效補(bǔ)充。德國慈善社團(tuán)、基金會(huì)非常普遍，在救助社會(huì)弱者方面有許多成功的經(jīng)驗(yàn)。中國基層財(cái)政狀況差距很大。在建立了最低生活保障制度后救助的人數(shù)比以前有很大的增加，對(duì)于基層財(cái)政來說，雖然只是分?jǐn)偭艘徊糠仲Y金，但是開支的絕對(duì)額卻比以前增加了許多，許多基層財(cái)政不堪重負(fù)。這說明中央有實(shí)力也有義務(wù)承擔(dān)社會(huì)救助資金的供給責(zé)任。因此，在今后的救助體系中，在屬地管理的基礎(chǔ)上，中央和省一級(jí)要建立社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)調(diào)劑資金，用于補(bǔ)助西部地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)保障資金的不足。這種以轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施的資金補(bǔ)充可以充分發(fā)揮中央和省政府對(duì)社會(huì)救濟(jì)政策的宏觀調(diào)控作用。地方政府接受中央政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼并按照中央政府的要求提供配套資金，合理確定市區(qū)兩級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。

4.從救助管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、職責(zé)明晰角度。為切實(shí)做好社會(huì)救助工作，發(fā)揮社會(huì)救助的最佳效果和效益，德國在社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的劃分上因地制宜、因時(shí)制宜地選擇適合本國國情和需要的模式。在管理形式上主要是中央（聯(lián)邦）指導(dǎo)，地方執(zhí)行。偏重地方責(zé)任，中央主要職責(zé)是擬定社會(huì)救助的法律法規(guī)，制定實(shí)施辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)地方工作，監(jiān)督檢查，具體的實(shí)施執(zhí)行都由地方政府承擔(dān)和完成。中國目前社會(huì)救助管理體制不暢，政出多門，缺乏完整的立法和規(guī)范的管理辦法。因此，改革社會(huì)救助的管理體制問題就顯得尤其必要。借鑒德國的一些成功做法，從行政角度來看，中國可以將有關(guān)的社會(huì)救助的管理連同其他社會(huì)保障的事務(wù)一并交由專職社會(huì)保障的政府職能部門來管理，使之責(zé)、權(quán)、利相一致。在中央政府可由“勞動(dòng)和社會(huì)保障部”來專司社會(huì)保障事務(wù)；在地方，可由各省、市、自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳（局）來行使。目前，在中國的有些省、市，已在街道及社區(qū)由地方政府出資設(shè)立了專司社會(huì)保障職能的“社保站辦、社保事務(wù)所”。這樣做的目的，可以極大地提高社會(huì)救助工作的效率，也有利于社會(huì)救助工作的健康發(fā)展。在社會(huì)救助管理體制的各個(gè)層次上，尤其是基層社區(qū)，再適當(dāng)?shù)卦黾颖匾娜肆Y源，專門負(fù)責(zé)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作和管理，是十分必要的。

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