流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)受損問(wèn)題探討

摘 要： 近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口 。由于流動(dòng)的特殊性，流動(dòng)人員子女教育問(wèn)題是值得教育部門(mén)和教育工作人員深思的問(wèn)題，在此，作者提出一些建議和大家商討。

關(guān)鍵詞： 流動(dòng)人口 子女義務(wù)教育權(quán) 受損問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口。流動(dòng)人口是指離開(kāi)戶籍所在地而在外地從事各種活動(dòng)的人口，或者說(shuō)是居住在流入地而沒(méi)有本地戶口的人口。隨著流動(dòng)人口的大量涌入，流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，最為顯著的特點(diǎn)就是家庭化，即由原來(lái)的單身外出變?yōu)椤芭e家遷徙”，于是流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題成為人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。流動(dòng)人口子女主要是指隨父母到流入地的6到14周歲或7到15周歲，處于義務(wù)教育階段的適齡人口。中國(guó)婦女活動(dòng)中心在2003年11月發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)兒童狀況調(diào)查研究報(bào)告》稱：全國(guó)有流動(dòng)兒童近2000萬(wàn)，一直未上學(xué)的占6.85%，輟學(xué)者占2.45%，合計(jì)9.3%，8～14歲流動(dòng)兒童失學(xué)者占15.4%，12～14歲流動(dòng)兒童中，超過(guò)60%的已經(jīng)工作。流動(dòng)人口子女理應(yīng)獲得接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，他們雖然“同在藍(lán)天下”，但因種種原因，實(shí)際上無(wú)法享有同等的義務(wù)教育權(quán)利。

一、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)利的法律依據(jù)

受教育權(quán)是國(guó)際人權(quán)法保障的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?！堵?lián)合國(guó)憲章》、《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》都有確認(rèn)和保護(hù)公民受教育權(quán)的內(nèi)容。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家的憲法都將受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利固定下來(lái)。我國(guó)《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”這一規(guī)定使受教育權(quán)成為我國(guó)憲法權(quán)利中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的主要組成部分，為公民享有均等的受教育機(jī)會(huì)提供了憲法保障。

流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題是依法普及九年義務(wù)教育的需要，任何組織、團(tuán)體或個(gè)人無(wú)權(quán)阻撓或干涉流動(dòng)人口子女入學(xué)?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。第5條規(guī)定：凡年滿六周歲的兒童不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。條件不具備的地區(qū)，可以推遲到七周歲入學(xué)。

二、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)利受損的具體表現(xiàn)

受教育權(quán)的平等包括入學(xué)機(jī)會(huì)的平等、接受教育過(guò)程的平等，以及教育結(jié)果的平等。流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)利是否得到了實(shí)現(xiàn)呢？從目前的情況來(lái)看，他們的教育權(quán)利不同程度地受到了損害。具體表現(xiàn)在入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等和接受教育過(guò)程中的不平等。

1.入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等。

《世界全民教育宣言》在《普及入學(xué)機(jī)會(huì)并促進(jìn)平等》中指出：應(yīng)該向所有兒童、青年和成人提供基礎(chǔ)教育。為達(dá)此目的應(yīng)擴(kuò)大高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育服務(wù)，而且必須采取始終如一的措施來(lái)減少差異。為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)均等，所有兒童、青年和成人都必須獲得達(dá)到和維持必要的學(xué)習(xí)水平機(jī)會(huì)。必須積極消除教育差異，不應(yīng)使一些社會(huì)地位低下的群體在獲得學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)上受到任何歧視。城市流動(dòng)人口雖然用社會(huì)地位低下描述不很確切，但他們絕大部分確實(shí)是城市中生活處境不利的群體，讓他們的子女獲得入學(xué)機(jī)會(huì)是消除教育差異的重大舉措。

2.教育過(guò)程中的不平等。

入學(xué)僅是就學(xué)的開(kāi)端，入學(xué)只是通向就學(xué)的門(mén)戶。教育結(jié)果的平等比教育機(jī)會(huì)的平等更為重要，只有在教育的各個(gè)環(huán)節(jié)而不只是入學(xué)環(huán)節(jié)給流動(dòng)人口子女以真正平等，才能使他們得以享受真正的，而不只是形式上的公平。即使交得起高額的借讀費(fèi)，能夠在公立中小學(xué)就讀，流動(dòng)人口子女往往被視做特殊學(xué)生，與當(dāng)?shù)厝丝谧优荒軐?shí)現(xiàn)同等待遇。有一些學(xué)校把流動(dòng)人口子女單獨(dú)編班，不計(jì)入考評(píng)的對(duì)象。教師對(duì)流動(dòng)人口子女在教學(xué)和管理上往往采取忽視的態(tài)度。對(duì)于紀(jì)律較好的流動(dòng)人口子女由于不影響他人，教師往往采取不聞不問(wèn)的態(tài)度；對(duì)于紀(jì)律較差的流動(dòng)人口子女，教師常常采取歧視的態(tài)度。同時(shí)，在平時(shí)參與活動(dòng)、參與競(jìng)爭(zhēng)上，流動(dòng)人口子女評(píng)優(yōu)被認(rèn)為是資源的浪費(fèi)。這些做法嚴(yán)重?fù)p害了他們的自尊心和自信心，致使他們的心理發(fā)展受到一定程度的影響。呂紹青、張守禮在《流動(dòng)兒童教育：逐漸進(jìn)入視野的研究課題》中就曾指出，北京有些公立學(xué)校對(duì)借讀生的考試成績(jī)不計(jì)入教師的教學(xué)考評(píng)中，借讀生學(xué)好學(xué)壞都與教師的教學(xué)業(yè)績(jī)和利益不相關(guān)，因此教師不拿借讀生當(dāng)自己的學(xué)生看，對(duì)其學(xué)習(xí)放任不管。由于借讀生戶籍不在本地，參加諸如學(xué)科競(jìng)賽之類(lèi)的活動(dòng)都頂替當(dāng)?shù)貙W(xué)生的姓名，得了獎(jiǎng)也歸當(dāng)?shù)貙W(xué)生。這就是說(shuō)，借讀生與當(dāng)?shù)貙W(xué)生待遇不同，教育權(quán)利不平等。

三、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)利受損的原因分析

1.二元戶籍制度影響了流動(dòng)人口子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，這種特殊的戶籍制度形成了我國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了社會(huì)的“斷裂”，事實(shí)上將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的群體。這種戶籍制度的實(shí)施為我國(guó)規(guī)范人口管理提供了便利，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，二元戶籍制度無(wú)疑成為城市與農(nóng)村交流的屏障。其中對(duì)流動(dòng)人口子女影響最大的就是以戶口性質(zhì)為基準(zhǔn)規(guī)定的接受義務(wù)教育的方式。我國(guó)義務(wù)教育法規(guī)定適齡兒童在戶口所在地就近入學(xué)，也就是說(shuō)流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育責(zé)任只能由他們戶口所在地的政府承擔(dān)，非戶籍地戶口的居民不能享有與戶籍地居民同等的義務(wù)教育的權(quán)利。雖然從法律上講，享有受義務(wù)教育的權(quán)利是每個(gè)公民的基本權(quán)利，但由于我國(guó)實(shí)行的是與戶籍制度緊密相連的就近入學(xué)政策，因此，流動(dòng)人口子女盡管享有在流入地的居住權(quán)，但他們沒(méi)有流入地的戶口，也就不能享有在流入地接受義務(wù)教育的權(quán)利。公民的戶籍權(quán)與受教育權(quán)的不一致，導(dǎo)致了流動(dòng)人口子女的不平等地位，身份上的差異導(dǎo)致了受義務(wù)教育資格的差異，流動(dòng)人口子女在流入地接受義務(wù)教育的基本權(quán)利受到剝奪。

2.“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)辦學(xué)”的義務(wù)教育財(cái)政體制影響了流動(dòng)人口子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政體制具有很強(qiáng)的區(qū)域性，城市九年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由地方政府的財(cái)政支出的，農(nóng)村九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌集，近年來(lái)，縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村學(xué)校教育增加了投入，教師工資等大部分費(fèi)用由縣級(jí)財(cái)政開(kāi)支，但是基礎(chǔ)設(shè)施和許多辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要還是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己來(lái)解決的，因此，這種財(cái)政體制勢(shì)必會(huì)造成地方教育資源、教育要素的彼此不流通，使流出地政府和流入地政府在教育經(jīng)費(fèi)撥付上產(chǎn)生矛盾。流動(dòng)人口子女在流入地就學(xué)，從而會(huì)增加流入地政府的教育負(fù)擔(dān)費(fèi)用，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕逃?jīng)費(fèi)造成壓力。

3.《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》中一些規(guī)定影響了流動(dòng)人口子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

1998年公安部和原國(guó)家教委聯(lián)合頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，這是我國(guó)第一部針對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的部門(mén)規(guī)章，《暫行辦法》明確規(guī)定了主要由流入地政府承擔(dān)流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育責(zé)任，但是規(guī)定“流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可由民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門(mén)招收流動(dòng)兒童少年的簡(jiǎn)易學(xué)校接受義務(wù)教育”。這就使得一些公立中小學(xué)舉辦“外地班”、“民工子女班”，招收流動(dòng)人口子女“有法可依”?！稌盒修k法》的初衷是為了加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的管理，保障他們享有平等的受教育機(jī)會(huì)，但隨著新形勢(shì)的發(fā)展，這一規(guī)定越來(lái)越不適應(yīng)流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的需要。一方面流入地政府不能很好地貫徹其精神要義。另一方面，部分學(xué)校以收取借讀費(fèi)為名達(dá)到贏利的目的。

四、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)的建議

1.健全法律法規(guī)體系，從法律法規(guī)上支持流動(dòng)人口子女教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

盡管1998年3月由教育部、公安部聯(lián)合頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，第4條規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育的管理職責(zé)。流動(dòng)兒童少年就學(xué)，應(yīng)保證完成其常住戶籍所在地人民政府規(guī)定的義務(wù)教育年限，有條件的地方，可執(zhí)行流入地人民政府的有關(guān)規(guī)定?！钡怯捎谏鲜鲆?guī)定沒(méi)有上升到教育基本法的層面，流入地多以經(jīng)費(fèi)困難等為由而未予執(zhí)行。因此，我們有必要在義務(wù)教育法基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)法規(guī)，對(duì)流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題做出規(guī)定，加以規(guī)范。通過(guò)立法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)解決這一問(wèn)題的歷史和現(xiàn)實(shí)意義，并在如何對(duì)待這一特殊社會(huì)群體的受教育權(quán)利、受教育方式、資金的籌措和物質(zhì)的保障，教育責(zé)任的界定和劃分，以及不遵守法規(guī)應(yīng)受何種處分處罰等方面的問(wèn)題上，給予明確具體的規(guī)定。目前北京市已正式出臺(tái)《對(duì)流動(dòng)人口適齡兒童少年實(shí)施義務(wù)教育的暫行辦法》，為解決流動(dòng)人口子女入學(xué)提供了政策保障。

2.增強(qiáng)一切社會(huì)主體，特別是流動(dòng)人口的教育法制觀念，提高人們對(duì)義務(wù)教育的維權(quán)意識(shí)。

即使國(guó)家制定了比較完備的法律制度，健全了法律體系，如果人們?nèi)狈ο鄳?yīng)的法律觀念，那么它只能作為一紙空文，不能充分發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的功能。因此有必要加強(qiáng)教育法的宣傳力度，增強(qiáng)一切社會(huì)主體，特別是流動(dòng)人口的法律意識(shí)。一切社會(huì)主體都應(yīng)按照法律規(guī)范所設(shè)定的要求辦學(xué)，行使法律所賦予的教育權(quán)利，履行法律所規(guī)定的義務(wù)。任何阻礙流動(dòng)人口子女教育權(quán)的行為都是與我國(guó)法律制度相悖的，都應(yīng)受到法律的制裁。流動(dòng)人口應(yīng)了解我國(guó)目前頒布的相關(guān)法律政策，維護(hù)其子女接受義務(wù)教育的正當(dāng)權(quán)益。

3.改革戶籍制度，打破現(xiàn)行的以戶籍為依據(jù)的義務(wù)教育入學(xué)政策，實(shí)行適齡兒童按居住地原則接受義務(wù)教育的制度。

農(nóng)村人口的流動(dòng)已經(jīng)突破了以往的財(cái)政安排模式。流動(dòng)人口進(jìn)入流入地是作為勞動(dòng)者和建設(shè)者，他們向所居住的城市政府繳納了稅收，為居住地作出了自己的貢獻(xiàn)，所以他們作為納稅人有理由要求流入地政府為他們的子女提供公平的義務(wù)教育機(jī)會(huì)。學(xué)校應(yīng)向所有人開(kāi)放，不能讓?xiě)艏蔀椤跋忍熨x有”的身份等級(jí)，成為流動(dòng)人口子女教育的屏障。為了使流動(dòng)人口子女享有與城市兒童同等的教育權(quán)利，必須逐步改革現(xiàn)行的二元戶籍制度，各級(jí)政府不僅應(yīng)為本地戶籍人口服務(wù)，而且應(yīng)將在當(dāng)?shù)鼐幼×艘欢螘r(shí)間，有穩(wěn)定的生活來(lái)源和住所的非本地戶籍人口，即流動(dòng)人口納入其服務(wù)的范圍之內(nèi)。因此，在義務(wù)教育領(lǐng)域，應(yīng)將流動(dòng)人口子女納入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校招生范圍，在教育財(cái)政撥款上納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，取消流動(dòng)人口子女在流入地上學(xué)要交納借讀費(fèi)和贊助費(fèi)的規(guī)定，使流動(dòng)人口子女能和流入地居民享有同等的權(quán)利。

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