流動(dòng)人口隨遷子女受教育權(quán)的保障路徑分析

　　摘要：人口流動(dòng)已成為現(xiàn)代社會(huì)的普遍現(xiàn)象。對(duì)于流動(dòng)人口隨遷子女的受教育權(quán)保障已成為這一過(guò)程中不可忽略的一環(huán)。應(yīng)從社會(huì)管理創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義高度去理解其重要性。最終政府承擔(dān)著無(wú)可爭(zhēng)辯的主體保障角色。
　　關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；隨遷子女；受教育權(quán)
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急速發(fā)展，大量人口開(kāi)始流動(dòng)。尤以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移為典型，大批人口涌入城市，城市不知不覺(jué)中成為了匯聚流動(dòng)人口的“主陣地”。由于農(nóng)村與城市鮮明的生活習(xí)慣、文化、知識(shí)背景的不同，再加上資源、制度政策的局限，以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口在遷入城市的權(quán)益保障越來(lái)越成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。這其中不但包括了流動(dòng)人口的社會(huì)保障、公共服務(wù)、住房、醫(yī)療等權(quán)益，更涉及到了其隨遷子女的受教育權(quán)在遷入城市如何受到保障的問(wèn)題。
　　一、流動(dòng)人口隨遷子女受教育權(quán)保障的重要性
　　（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求
　　當(dāng)前，全國(guó)上下都在研究如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。這其中，首先需要明確兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是到底何為社會(huì)管理。社會(huì)管理，說(shuō)到底就是對(duì)人的管理和服務(wù)。管理是為了更好地服務(wù)，更好地服務(wù)是管理的最終目的。在這個(gè)基礎(chǔ)上，需要明確的另一個(gè)問(wèn)題就是管理誰(shuí)、服務(wù)誰(shuí)，這就涉及到了社會(huì)管理對(duì)象。社會(huì)管理對(duì)象主要集中在一些社會(huì)特殊群體或者說(shuō)弱勢(shì)群體身上。流動(dòng)人口隨遷子女由于在城市中的相對(duì)弱勢(shì)性，毫無(wú)疑問(wèn)是社會(huì)管理的重點(diǎn)對(duì)象，理所應(yīng)當(dāng)也應(yīng)成為服務(wù)對(duì)象。因?yàn)榻逃歉淖兞鲃?dòng)人口命運(yùn)的一條相對(duì)公平之路，在這個(gè)流動(dòng)機(jī)制下，流動(dòng)人口子女可以有效地融入城市，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的初衷。
　?。ǘ┐龠M(jìn)社會(huì)公平正義的要求
　　自從有了階級(jí)分化后，人類(lèi)對(duì)公平正義的追求就一刻也沒(méi)有間斷過(guò)。馬克思主義基本原理告訴我們：經(jīng)濟(jì)決定政治，政治反作用于經(jīng)濟(jì)。在今天這樣一個(gè)物質(zhì)成果高度繁榮的社會(huì)，公眾的權(quán)利意識(shí)不可謂不強(qiáng)，對(duì)社會(huì)公平正義的渴求也不可謂不高。如今，對(duì)公平正義的追求不僅局限在經(jīng)濟(jì)上要縮小貧富差距，而且在政治上要追求平等地享有和保障各種基本權(quán)利。受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不斷夯實(shí)而變得更加得迫切。無(wú)奈優(yōu)質(zhì)的教育資源在一定時(shí)期和范圍內(nèi)總是有限的，身份尷尬的流動(dòng)人口隨遷子女的受教育權(quán)正在逐步被邊緣化。這是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不能避免但也不可回避的事實(shí)。胡錦濤總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)，社會(huì)主義和諧社會(huì)是公平正義的社會(huì)，必須把社會(huì)公平提到更加突出的位置。這里的公平不單指經(jīng)濟(jì)公平，更指每個(gè)人都擁有平等的生存、發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)的倫理學(xué)公平。因此，我們應(yīng)把流動(dòng)人口隨遷子女的受教育權(quán)保障問(wèn)題提升到實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的高度，因?yàn)闆](méi)有公平正義就沒(méi)有社會(huì)和諧。
　　（三）實(shí)現(xiàn)國(guó)家“包容式發(fā)展”的要求
　　“包容性增長(zhǎng)”一詞，在2007年由亞行最早提出。胡錦濤總書(shū)記的一篇公開(kāi)致辭將這一概念正式推向大眾視野。其意旨在倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)，尋求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。誠(chéng)然，這一出生于經(jīng)濟(jì)學(xué)“家庭”的新興概念將目標(biāo)更多地集中在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而筆者認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展則同樣離不開(kāi)“包容”，甚至其意義更大。所以，所有領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展都要本著“包容”的原則。當(dāng)前，隨著流動(dòng)人口數(shù)量和規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，其隨遷子女的受教育權(quán)問(wèn)題也日益凸顯出來(lái)。可以說(shuō)，流動(dòng)人口隨遷子女缺失的教育保障是其父輩權(quán)利缺失的衍生品，也是其父輩尷尬身份境遇的繼承物。我們提倡“愛(ài)國(guó)主義”、實(shí)現(xiàn)“中華民族的偉大復(fù)興”，試想，如果沒(méi)有國(guó)家和社會(huì)對(duì)個(gè)人的關(guān)愛(ài)，何談個(gè)人的“愛(ài)國(guó)主義”？如果沒(méi)有流動(dòng)人口隨遷子女個(gè)人思想文化素質(zhì)的復(fù)興，又何談?wù)麄€(gè)中華民族的復(fù)興？“木桶原理”告訴我們，一個(gè)國(guó)家發(fā)展的品質(zhì)如何，不取決于GDP的多少，而取決于其弱勢(shì)群體的發(fā)展?fàn)顩r如何。為此，作為社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的教育也必須要實(shí)現(xiàn)“包容式發(fā)展”。
　　二、流動(dòng)人口隨遷子女受教育權(quán)的保障缺失分析
　　教育公平是社會(huì)公平的基石。這一點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女而言更為重要，因?yàn)榻逃瞧鋽[脫艱苦困境，走向美好生活、體面生活的基礎(chǔ)渠道。所謂的教育公平，就是指社會(huì)各階層平等的享有教育權(quán)利、教育機(jī)會(huì)和教育資源這樣的一種狀態(tài)。其中，貫穿這一主題的主線(xiàn)就是機(jī)會(huì)公平。而目前，流動(dòng)人口隨遷子女的受教育權(quán)恰恰就被擱置在了機(jī)會(huì)不公平這一層面上：
　?。ㄒ唬┥矸萜瘘c(diǎn)的不公
　　在城鄉(xiāng)有別的二元戶(hù)籍制度下，絕大多數(shù)的流動(dòng)人口是農(nóng)民工，而農(nóng)民工的身份是農(nóng)民，職業(yè)是工人?！稗r(nóng)民”的身份將農(nóng)民工牢牢鎖定在農(nóng)村模式的社會(huì)待遇下，而“工人”的職業(yè)又將農(nóng)民工置身于城市的生活范圍中。身份和職業(yè)的沖突，導(dǎo)致跟隨其外出的子女在生活、社會(huì)保障、特別是教育問(wèn)題上形成了“三不管”的邊緣化狀況。眾所周知，我國(guó)的城市人口有最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，有相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育資源等等，而農(nóng)村人口特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村人口除了有幾塊并不肥沃的土地外，就是差的不能再差的教學(xué)設(shè)施。以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口隨遷子女“農(nóng)民”的身份注定了其將來(lái)無(wú)論走到哪里，在制度設(shè)計(jì)上只能享受其戶(hù)籍所在地的教育資源?？晌锢砜臻g上的距離限制，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而遷入地城市，由于財(cái)政等因素的制約，又不愿提供甚至拒絕提供教育資源。這一切源自流動(dòng)人口隨遷子女身份起點(diǎn)的不公。
　?。ǘ┦芙踢^(guò)程的不公
　　隨著流動(dòng)人口數(shù)量的增多以及對(duì)城市建設(shè)貢獻(xiàn)力度的加大，流動(dòng)人口隨遷子女的受教育問(wèn)題越來(lái)越受到黨和政府的高度重視。一系列保護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益的政策和措施相繼出臺(tái)，有的地方除了指定專(zhuān)門(mén)的公立學(xué)校接收流動(dòng)人口子女外，還建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工子弟學(xué)校，以保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。盡管如此，在這個(gè)過(guò)程中仍然存在著一些不公的現(xiàn)象。一方面體現(xiàn)在流動(dòng)人口隨遷子女容易受周?chē)蠋熀屯瑢W(xué)的歧視。由于其家庭背景、成長(zhǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等方面和城市孩子存在差異，流動(dòng)人口隨遷子女在學(xué)校中很容易受到城市學(xué)生的排擠。同時(shí)，個(gè)別老師也存在歧視流動(dòng)人口隨遷子女的心理偏見(jiàn)。在缺少關(guān)懷和理解的環(huán)境中，極其容易使其產(chǎn)生自卑心理，不利于健康成長(zhǎng)。另一方面體現(xiàn)在對(duì)學(xué)習(xí)內(nèi)容的安排和要求標(biāo)準(zhǔn)上是一致的。城市學(xué)生從小就進(jìn)行著各種早期教育，比如音樂(lè)、美術(shù)、舞蹈、書(shū)法等等，具有較好的素質(zhì)和接受新知識(shí)的基礎(chǔ)；而農(nóng)村孩子大多沒(méi)有這樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也缺乏這樣的資源，所以對(duì)知識(shí)的接受和理解上稍差一些。一致化的教學(xué)安排忽略了流動(dòng)人口隨遷子女基礎(chǔ)薄弱的事實(shí)，容易使他們跟不上教學(xué)進(jìn)度，甚至心灰意冷產(chǎn)生厭學(xué)情緒，直至退學(xué)。
　?。ㄈ┙虒W(xué)資源分配的不公
　　對(duì)大多數(shù)流動(dòng)人口隨遷子女來(lái)說(shuō)，他們的上學(xué)大多依靠私人辦學(xué)。而目前來(lái)講，民辦的民工子女學(xué)校無(wú)論在老百姓的心目中，還是在政府的眼里，都顯得“低人一等”，經(jīng)?！暗貌坏缴鐣?huì)的認(rèn)可，它的存在屬于非法地位。當(dāng)?shù)睾芏嗖块T(mén)都會(huì)來(lái)找它的麻煩，責(zé)令其停止辦學(xué)。所以學(xué)校的存在就像打游擊戰(zhàn)一樣，幾乎所有的學(xué)校都有搬遷的經(jīng)歷”。由于其地位的原因，在具體運(yùn)行中也常常遭遇各種不公待遇，最為突出的要數(shù)教學(xué)資源。首先是經(jīng)費(fèi)不足。一方面，流動(dòng)人口隨遷子弟學(xué)校屬于私立性質(zhì)，由公民個(gè)人辦學(xué)，自負(fù)盈虧，既無(wú)財(cái)政支持，也無(wú)其他來(lái)源，造成資金短缺；另一方面，面對(duì)流動(dòng)人口微薄經(jīng)濟(jì)收入的現(xiàn)狀，學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)本來(lái)就不高，再加上個(gè)別家庭交不起費(fèi)用和其頻繁流動(dòng)帶來(lái)的生源不足，學(xué)校常常是入不敷出。其次是師資不強(qiáng)。僅僅依靠流動(dòng)人口個(gè)人的投入和低廉的學(xué)費(fèi)，學(xué)校很難集中資金改善教學(xué)設(shè)施，提供滿(mǎn)意的薪金，因此也很難吸引、留住教師人才，而且迷茫的學(xué)校前景也令他們根本沒(méi)有潛心留下來(lái)干工作的激情，造成流動(dòng)人口隨遷子女學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量大打折扣。
　　三、政府在保障流動(dòng)人口隨遷子女受教育權(quán)中的職責(zé)承擔(dān)
　?。ㄒ唬┳儭皯?hù)籍制”為“居住地制”，打破制度屏障
　　流動(dòng)人口隨遷子女的教育困境集中體現(xiàn)為機(jī)會(huì)不均，而機(jī)會(huì)不均的根源就是制度屏障的阻礙。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下、帶有明顯身份劃分色彩的戶(hù)籍制度，與今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下頻繁的人口流動(dòng)需求已極不相適應(yīng)。但由于種種原因，目前還不具備取消戶(hù)籍制的條件，只能采取漸進(jìn)式的改良，將“戶(hù)籍制”改為“居住地制”。所謂“居住地制”，就是在政府頒發(fā)居住證的基礎(chǔ)上，對(duì)所有居住地的流動(dòng)人口及其子女在社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面采取一視同仁的公共服務(wù)。這一小小的突破，從起點(diǎn)上將打破流動(dòng)人口隨遷子女教育難題的制度屏障，也將邁出流動(dòng)人口隨遷子女獲得平等受教育權(quán)的第一步。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而可以繼續(xù)跟進(jìn)“同城待遇”、“全城接納”等措施，為流動(dòng)人口隨遷子女的異地教育敞開(kāi)前所未有的希望之門(mén)。
　?。ǘ┳儭皳裥ＹM(fèi)”為“教育券”，化解資金難題
　　保障流動(dòng)人口隨遷子女受教育權(quán)過(guò)程中面臨最現(xiàn)實(shí)的就是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行的是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制，再加上戶(hù)籍制度的實(shí)施，使得流動(dòng)人口隨遷子女“在流入地接受義務(wù)教育時(shí)，與常住人口相比，在教育機(jī)會(huì)的獲得、教育資源的利用方面，往往處于十分不利的境地”。一些流動(dòng)家庭出于對(duì)教育機(jī)會(huì)和教育資源的渴求，不惜一切代價(jià)去爭(zhēng)取，“借讀費(fèi)”、“擇校費(fèi)”應(yīng)用而生。這些費(fèi)用的存在不僅給其家庭帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也給正處在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的陰影。1955年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓？弗里德曼提出了“教育券”理論。所謂“教育券”也叫教育憑證。他認(rèn)為：“教育券”為廣大家長(zhǎng)和學(xué)生提供了更多選擇不同學(xué)校的機(jī)會(huì)，即政府將經(jīng)費(fèi)不直接劃撥給學(xué)校，而是平攤到每個(gè)學(xué)生身上，然后以“教育券”的形式發(fā)放給家長(zhǎng)或?qū)W生，學(xué)生可以自由選擇學(xué)校并用“教育券”支付相關(guān)的教育費(fèi)用；學(xué)校則以“教育券”向政府兌換等額現(xiàn)金。面對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女接受教育的經(jīng)費(fèi)難題，我們可以試行“教育券”制。流動(dòng)人口隨遷子女在遷出之前可向戶(hù)籍所在地的教育部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取“教育券”；然后在遷入地城市自由或就近選擇學(xué)校；最后遷入地學(xué)校用“教育券”向當(dāng)?shù)卣畠稉Q現(xiàn)金。這樣，既保障了孩子們的平等受教育權(quán)，遷入地學(xué)校的經(jīng)費(fèi)也得到了妥善的解決。
　　（三）變“私人產(chǎn)品”為“公共產(chǎn)品”，解決身份問(wèn)題
　　私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品最大的區(qū)別就在于：私人產(chǎn)品是為滿(mǎn)足個(gè)人或家庭需求而提供的產(chǎn)品；公共產(chǎn)品是為滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì)的需求而提供的產(chǎn)品。當(dāng)今世界，“教育在國(guó)內(nèi)外被普遍認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在教育資源有限的情況下，存在排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。但是，義務(wù)教育在全世界幾乎無(wú)一例外地被認(rèn)為是純公共產(chǎn)品。因?yàn)椋x務(wù)教育的‘強(qiáng)迫性’決定其不能有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性存在。義務(wù)教育作為公共事業(yè)，首先考慮的不是收費(fèi)問(wèn)題和邊際成本問(wèn)題，而是社會(huì)的整體利益”。流動(dòng)人口隨遷子女的義務(wù)教育事關(guān)國(guó)家整體的人口素質(zhì)，絕非個(gè)人或單個(gè)家庭的“私事”，因此，必須將其身份定位回歸到“公共產(chǎn)品”上來(lái)。既然是公共產(chǎn)品，其提供者必然是政府，至少政府是這一產(chǎn)品的主要提供者，單純依靠市場(chǎng)化的民間力量，其效果可想而知。從當(dāng)前看，政府應(yīng)主要采取兩大措施：一是加大對(duì)公辦學(xué)校的投資力度。通過(guò)發(fā)揮社區(qū)的作用，對(duì)流動(dòng)人口及其子女進(jìn)行登記，為其享受均等服務(wù)提供基礎(chǔ)信息服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬條件，將更多的流動(dòng)人口隨遷子女納入到全日制公辦學(xué)校的教育體制內(nèi)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一措施還有一個(gè)重要的工作就是要制定公辦學(xué)校接收流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)的具體細(xì)則，將公辦學(xué)校接收流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)的工作，包括接收管理、教學(xué)過(guò)程、安全、轉(zhuǎn)學(xué)、經(jīng)費(fèi)等統(tǒng)統(tǒng)納入制度化、程序化的軌道。二是鼓勵(lì)和支持民間力量辦學(xué)。在我國(guó)目前公辦教育資源相對(duì)稀缺的現(xiàn)實(shí)背景下，不得不引入社會(huì)力量辦學(xué)。為此，首先在合法性地位上，對(duì)達(dá)到教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的民辦學(xué)校，政府一定要給予扶持和承認(rèn)，讓“游擊隊(duì)”變?yōu)椤罢?guī)軍”，這是一種政策支持，能從信心深處給公民個(gè)人辦學(xué)以動(dòng)力?？傊?，要形成一個(gè)“以公辦學(xué)校為主體、以民間力量辦學(xué)為補(bǔ)充”的流動(dòng)人口子女辦學(xué)新體制。
　　基金項(xiàng)目：本文是省社科聯(lián)2012年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題《流動(dòng)人口子女社會(huì)融合問(wèn)題研究》（20121s1ktzixxjc-10）的階段性研究成果。
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　?。ㄗ髡吆?jiǎn)介：徐振華（1981-），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，講師，中共遼寧省委黨校公共管理教研部，研究方向：政府職能