基層可疑交易報告后續(xù)控制措施的檢查監(jiān)督探討

張萬琴

2017年5月，人民銀行總行下發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)開戶管理及可疑交易報告后續(xù)控制措施的通知》（銀發(fā)〔2017〕117號）。據(jù)人民銀行山西晉城市中心支行組織對全市金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行這一通知情況的調(diào)查顯示：金融機(jī)構(gòu)均能夠按照文件對客戶開戶管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作，但部分后續(xù)措施描述模糊，金融機(jī)構(gòu)可操作性不強(qiáng)、部分控制措施實施可能存在引起糾紛、法律風(fēng)險，甚至影響金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)聲譽(yù)等問題。

一、執(zhí)行可疑交易報告后續(xù)控制措施的影響

（一）可疑交易采取后續(xù)控制措施對于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營確有影響

一是可疑交易報告采取后續(xù)控制措施對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營有直接影響，即限制或中止客戶的非面對面交易，在無法聯(lián)系到客戶且無法進(jìn)行有效客戶身份識別的情況下，極易引發(fā)客戶投訴或遭到客戶惡意宣傳引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)受損，影響其它客戶對金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的信任感，從而間接導(dǎo)致業(yè)績下滑;二是強(qiáng)化的客戶盡職調(diào)查或延長的客戶盡職調(diào)查，會增加金融機(jī)構(gòu)前臺審核客戶身份的流程及時間，與金融機(jī)構(gòu)提高服務(wù)效率產(chǎn)生矛盾，對金融機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)經(jīng)營和風(fēng)險防控二者之間的關(guān)系提出挑戰(zhàn)，且短期內(nèi)不能有效解決;三是對于已采取了限制或中止非柜面交易的客戶，此類客戶精通金融機(jī)構(gòu)各類業(yè)務(wù)規(guī)則及反洗錢監(jiān)管要求，且有一定的規(guī)避反洗錢監(jiān)測的途徑和行為，所開立的賬戶雖然交易量、累計交易金額巨大，但是賬戶日終基本不留余額，對該部分客戶按規(guī)定采取控制措施對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營影響不大。

（二）可疑交易采取控制措施對于公安機(jī)關(guān)偵辦洗錢案件也有影響

一是強(qiáng)化的客戶盡職調(diào)查如行為不當(dāng)，可能引起異?？蛻舻木X，尤其當(dāng)異常賬戶的實際使用人與賬戶所有人非同一人時，金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定中止賬戶部分功能甚至停用賬戶時，極有可能使賬戶實際使用人放棄賬戶的使用，使僅有的可疑線索徹底中斷。因可疑交易上報后最終轉(zhuǎn)至公安機(jī)關(guān)立案調(diào)查有較大時間差，容易給后續(xù)的偵辦增加難度;二是中止可疑客戶的非面對面交易，使其賬戶資金短時間內(nèi)無法轉(zhuǎn)出，或因中止客戶非面對面交易迫使客戶到柜面核實身份而進(jìn)一步確定客戶有洗錢等嫌疑的，則有利于公安機(jī)關(guān)偵辦案件。

二、存在問題

（一）部分后續(xù)控制措施執(zhí)行過程中存在困難

1.在重新識別、調(diào)查客戶身份，客戶的職業(yè)、收入等方面的信息難以核實。在實際操作中，銀行無法有效核實客戶的職業(yè)和收入等信息，無形之中給反洗錢崗位人員排除可疑交易帶來較大的困難。當(dāng)前，銀行工作人員辦理個人結(jié)算賬戶時最主要看兩個要素，做到“既實名又實人”，即：客戶所持身份證件是否真實，辦卡人是否為本人。其中核實身份證件的真?zhèn)瓮ㄟ^身份證件鑒別儀或是登錄“聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)”即可進(jìn)行核實，是否本人只能是前臺工作人員利用“肉眼”進(jìn)行識別，除此之外，目前沒有其他可行方式，這無形中加大了銀行工作人員的難度，客戶經(jīng)常居住地、職業(yè)、通訊地址等信息，前臺人員開戶時難辨真?zhèn)巍?/p>

2.所有權(quán)控制關(guān)系復(fù)雜，核實過程存在困難。非自然人客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)、所有權(quán)控制關(guān)系復(fù)雜時，核實受益所有人過程存在困難，無明確的受益所有人信息對判斷資金流向是否可疑均造成困難。面對股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的非自然人客戶，尤其是股東或股東的股東多為公司實體的、異地跨省的，僅通過柜面人工核實或電話核實以及客戶提供的相關(guān)資料，效果均不明顯;如通過第三方大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)受益所有人信息穿透，又面臨數(shù)據(jù)可靠性、是否獲得監(jiān)管認(rèn)可等問題，同時對金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)系統(tǒng)改造和數(shù)據(jù)的長期維護(hù)也提出不小挑戰(zhàn)。

3.跨行轉(zhuǎn)賬交易核實上下游資金存在困難。在了解客戶收到的資金來源時，關(guān)聯(lián)對手客戶非本單位開戶、交易動機(jī)等核實存在難點，無法有效還原客戶整體的交易意圖，只能結(jié)合交易情況及所掌握的客戶身份情況進(jìn)行相應(yīng)分析甄別猜測，給可疑案件的分析甄別帶來一定困難。

4.對于涉嫌可疑交易的資金進(jìn)入第三方支付機(jī)構(gòu)，交易雙方的賬戶信息、交易目的無法了解核實。如：一是難以確定真實的交易對象。當(dāng)客戶通過第三方支付機(jī)構(gòu)提供的支付工具完成資金交易時，交易發(fā)起人和交易對手銀行賬戶交易明細(xì)中的交易對象均顯示為支付工具所屬的第三方支付機(jī)構(gòu)，從而掩蓋了真實交易對象的信息。如報告銀行在分析甄別其資金流向時，發(fā)現(xiàn)其交易賬戶資金來源、去向為“XX支付科技有限公司客戶備付金”，但無法從其資金交易鏈中捕獲資金去向的真實信息，更無法確定其實際交易對象的相關(guān)身份信息。二是難以判定資金交易的真實性質(zhì)。以支付寶、微信等第三方支付購買商品為例，客戶資金支付具有三種選擇，通過第三方零錢支付，或第三方支付綁定的銀行賬戶支付，或者通過第三方支付平臺貨幣基金的形式進(jìn)行支付。前兩種支付行為產(chǎn)生的資金交易無法實時反映在購買人的銀行賬戶中，賬戶資金交易與商品或勞務(wù)價值的真實交換不同步，無法進(jìn)行監(jiān)測;后一種支付行為雖然反映在購買人指定的銀行賬戶中，但在金融機(jī)構(gòu)掌握的交易明細(xì)中，交易對手均顯示為第三方支付機(jī)構(gòu)，而非商家，無法體現(xiàn)商品或勞務(wù)價值的交換主體。因此，在大量涉及第三方支付交易時，金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員難以從客戶賬戶交易明細(xì)中分析判斷資金支付是否有真實的商品或勞務(wù)交換，從而對網(wǎng)絡(luò)賭博、地下錢莊等洗錢行為難以進(jìn)行甄別。三是難以有效取得第三方支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)交易明細(xì)。基層金融機(jī)構(gòu)在甄別涉及第三方支付的可疑交易時較難取得第三方支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)交易明細(xì)。一是可疑交易案例處理時間有限而取得第三方支付機(jī)構(gòu)相關(guān)交易明細(xì)的周期較長;二是金融機(jī)構(gòu)與第三方支付機(jī)構(gòu)交易數(shù)據(jù)接口不一致，難以有效利用現(xiàn)有工具展開分析，達(dá)到跟蹤資金去向的目的。

（二）部分后續(xù)措施描述模糊，金融機(jī)構(gòu)可操作性不強(qiáng)

雖然監(jiān)管層面對于可疑交易報告后續(xù)措施的要求已提出，各金融機(jī)構(gòu)都在落實，但出于審慎及規(guī)避風(fēng)險的原則，各金融機(jī)構(gòu)還是在自行摸索執(zhí)行，對于落實監(jiān)管規(guī)定是否到位無法確定，比如：“合理評估可疑交易的可疑程度和風(fēng)險狀況”中“合理評估”沒有較明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，如果自定標(biāo)準(zhǔn)又是否符合“風(fēng)險為本”的監(jiān)管要求？致使該規(guī)定的執(zhí)行只停留在靈活的做法中，而無法準(zhǔn)確寫入內(nèi)控制度;“可疑程度和風(fēng)險狀況”也同樣不明確，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)如何判斷達(dá)到什么可疑程度或風(fēng)險狀況，采取何種級別的措施，才能兼顧業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管要求二者之間的平衡，依然是一個困難。如轄內(nèi)某銀行修訂的《反洗錢工作管理細(xì)則》中表示“對于可疑交易報告涉及的客戶或賬戶，應(yīng)根據(jù)可疑交易的可疑程度和風(fēng)險狀況，適時采取合理的后續(xù)控制措施......”，但并未真正從業(yè)務(wù)類型、交易額度和交易頻度等角度對限制性措施作出具體規(guī)定，導(dǎo)致反洗錢崗位人員無法執(zhí)行，甚至不執(zhí)行。

（三）部分金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的缺陷，導(dǎo)致后續(xù)控制無法有效落實

作為不同規(guī)模、不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)力度也各不相同，系統(tǒng)功能同樣存在較大差異;各個層級的金融機(jī)構(gòu)對于監(jiān)管提出的限制業(yè)務(wù)功能的要求無法有效落實。一是業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能目前本身不完善，對于客戶層面的綜合信息查詢、簽約業(yè)務(wù)等管理，沒有綜合系統(tǒng)統(tǒng)籌執(zhí)行，如賬戶開戶信息留存登記在核心系統(tǒng)，各類非面對面業(yè)務(wù)的簽約在相應(yīng)的管理系統(tǒng)，且相關(guān)系統(tǒng)在前期建設(shè)過程中，主要考慮方便客戶的原則，控制功能考慮不周全，致使在出現(xiàn)上報可疑交易報告后，無法準(zhǔn)確執(zhí)行控制非柜面業(yè)務(wù)等相應(yīng)的后續(xù)控制措施。二是部分金融機(jī)構(gòu)相關(guān)系統(tǒng)雖考慮了控制功能，可實現(xiàn)對非面對面業(yè)務(wù)的控制，但還是基于賬戶層面的控制，該種做法只會使該賬戶所有簽約的非柜面業(yè)務(wù)受到限制而未限制該客戶本身，且也未實現(xiàn)對非面對面業(yè)務(wù)的方式、規(guī)模、頻率等要素進(jìn)行精準(zhǔn)控制，與反洗錢以客戶為單位進(jìn)行報送管理的要求有差距。三是風(fēng)險等級調(diào)整模塊有待優(yōu)化。雖然部分金融機(jī)構(gòu)在本機(jī)構(gòu)的風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)中已明確將可疑交易報告次數(shù)和重點可疑交易報告次數(shù)與風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，但實際在后臺系統(tǒng)中卻難以實現(xiàn)有效銜接。以轄內(nèi)某銀行為例，雖然該行在《客戶洗錢風(fēng)險評估及分類管理辦法》中明確提出“短期內(nèi)重點可疑報告次數(shù)為1次以上的調(diào)整為高風(fēng)險，短期內(nèi)一般可疑報告次數(shù)為2次的調(diào)整為較高風(fēng)險，短期內(nèi)一般可疑報告次數(shù)為3次以上的調(diào)整為高風(fēng)險”。但在現(xiàn)場走訪時發(fā)現(xiàn)，該行的反洗錢監(jiān)控系統(tǒng)對已上報的可疑交易報告涉及的主體，并不能依據(jù)制度在后臺系統(tǒng)中對其風(fēng)險等級進(jìn)行及時調(diào)整，相關(guān)制度在某種層面上形同虛設(shè)，后臺風(fēng)險等級的調(diào)整模型也存在較大的優(yōu)化空間。四是在金融機(jī)構(gòu)通過本機(jī)構(gòu)的反洗錢系統(tǒng)報送可疑交易報告后，按規(guī)定在三個月內(nèi)對可疑接續(xù)報告處理且未排除可疑時，本機(jī)構(gòu)反洗錢系統(tǒng)未實現(xiàn)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的實時對接，如需進(jìn)行控制時，相關(guān)控制措施需要人為的到業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行操作，中間會造成遺漏的情況發(fā)生。五是對于報送可疑交易報告三個月后再進(jìn)行自動接續(xù)報告時，因反洗錢系統(tǒng)功能的缺陷，無法自動生成報告，而是靠人工定期跟蹤分析，且生成報告報送，如此操作容易造成接續(xù)不及時。以上所涉及的功能缺陷，都需要相關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行較大的功能改造。

（四）部分控制措施實施可能引起糾紛、法律風(fēng)險，甚至影響金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)聲譽(yù)

首先，后續(xù)控制措施中，經(jīng)高層審核審批后采取措施限制客戶或賬戶的交易方式、規(guī)模、頻率，甚至拒絕提供金融服務(wù)乃至終止業(yè)務(wù)等措施，均存在引起糾紛或法律風(fēng)險等問題;該問題出現(xiàn)時，因控制措施均是在監(jiān)管指導(dǎo)文件下金融機(jī)構(gòu)自行確定的，從法律角度講，對金融機(jī)構(gòu)是否有利目前仍未知;如問題處理不當(dāng)，也將會給金融機(jī)構(gòu)造成一定經(jīng)濟(jì)損失。其次，金融機(jī)構(gòu)合理采取控制措施，操作規(guī)范，得不到客戶的認(rèn)可與理解時，此類客戶可能會通過媒體、網(wǎng)絡(luò)散布對金融機(jī)構(gòu)不利的負(fù)面宣傳，金融機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營服務(wù)的主體，就會處于被動地位，使正常的商業(yè)聲譽(yù)受到影響。

（五）部分金融機(jī)構(gòu)存在可疑交易分析、排除、程序不健全，導(dǎo)致后續(xù)控制無法落到實處

一是部分金融機(jī)構(gòu)未設(shè)置可疑交易復(fù)核崗，或復(fù)核崗復(fù)核可疑交易時完全復(fù)制、粘貼錄入崗錄入內(nèi)容。未能做到審慎分析，認(rèn)真履職。二是在可疑交易報告后續(xù)控制措施工作方面，大部分非法人金融機(jī)構(gòu)未能按照《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)開戶管理及可疑交易報告后續(xù)監(jiān)控措施的通知》（銀發(fā)〔2017〕117號）的要求，結(jié)合本單位實際情況，構(gòu)建一整套“事前、事中、事后”全流程的可疑交易報告內(nèi)控制度及操作流程。

（六）部分金融機(jī)構(gòu)存在后續(xù)控制措施覆蓋面窄現(xiàn)象

一類是規(guī)模較小、業(yè)務(wù)品種較為單一的金融機(jī)構(gòu)，由于該類機(jī)構(gòu)可疑交易的甄別能力、重點可疑交易的分析能力、洗錢風(fēng)險的掌控能力均略差一籌，加之處理精力有限，所以選擇性地只對重點可疑交易涉及的主體采取后續(xù)風(fēng)控措施;另一類是規(guī)模較大、業(yè)務(wù)品種豐富、資金交易渠道多樣的金融機(jī)構(gòu)，由于這類銀行機(jī)構(gòu)系統(tǒng)觸發(fā)并上報的可疑交易報告量較大，處理上頗厭其煩，所以也選擇性地只針對重點可疑交易涉及的主體采取后續(xù)風(fēng)控措施，以致于后續(xù)控制措施不能深覆蓋和全覆蓋。

三、政策建議

（一）審慎評估可疑交易的可疑程度和風(fēng)險，綜合運用多種手段確認(rèn)各種關(guān)系（實際控制人或?qū)嶋H交易受益人）和交易動機(jī)等，逐步完善開戶管理辦法

針對當(dāng)前犯罪分子利用個人結(jié)算賬戶進(jìn)行詐騙、洗錢等違法犯罪活動的新情況、新特點，應(yīng)盡快加強(qiáng)對客戶開戶的管理，尤其是對異地客戶申請開立銀行結(jié)算賬戶的，除提供身份證件以外，還應(yīng)提供本人駕駛證、房產(chǎn)證、單位介紹信或本地?fù)?dān)保人身份證件等其他可以進(jìn)行佐證的證明文件2至3份，避免個人賬戶開辦后難以查找本人的情況，同時提高客戶風(fēng)險等級，合理期限內(nèi)限制網(wǎng)銀等非柜臺業(yè)務(wù)的辦理。

（二）建議人民銀行總行出臺補(bǔ)充條款對117號文進(jìn)行詳細(xì)解讀，解決金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行后續(xù)控制措施中的困難，便于實際操作

組織人民銀行分支機(jī)構(gòu)開展各種新政、新規(guī)的培訓(xùn)解讀，有效指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)對反洗錢新規(guī)的落地。

（三）協(xié)調(diào)組織金融機(jī)構(gòu)完善相關(guān)反洗錢系統(tǒng)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)將可疑交易報告上報和后續(xù)控制的相關(guān)權(quán)限，做到權(quán)責(zé)相符、權(quán)責(zé)相配

金融機(jī)構(gòu)提交可疑交易報告后，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)客戶、賬戶及交易進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測。仍不能排除洗錢、恐怖融資或其他犯罪活動嫌疑，且經(jīng)分析認(rèn)為可疑特征沒有發(fā)生顯著變化的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“99號文”要求，自上一次提交可疑交易報告之日起每3個月提交一次接續(xù)報告，涵蓋3個月監(jiān)測期內(nèi)的新增可疑交易，并注明首次提交可疑交易報告號、報告緊急程度和追加次數(shù)。

（四）審慎使用限制、甚至拒絕乃至終止提供金融服務(wù)等措施，規(guī)避各類風(fēng)險的發(fā)生

建議總行出臺相關(guān)文件對中止、限制可疑交易客戶金融服務(wù)出臺詳細(xì)操作要求、操作標(biāo)準(zhǔn)，解決金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行后續(xù)控制措施中的困難，便于實際操作。同時，建立反洗錢正向激勵措施。為調(diào)動金融機(jī)構(gòu)積極性，促成金融機(jī)構(gòu)由“恐懼性”的防御性報告轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽感浴钡挠星閳髢r值的報告。對于那些提供了有價值的可疑交易線索、協(xié)助破獲案件的金融機(jī)構(gòu)，按貢獻(xiàn)大小，給予物質(zhì)上和精神上的獎勵，其中獎勵資金可以來源于財政撥款，也可從相關(guān)的罰沒收入中提取一部分設(shè)立獎勵基金;精神上的獎勵則可以采用嘉獎、全國或者全轄通報表揚(yáng)等。對于那些在日常工作中能夠扎實開展可疑交易識別報告工作、取得一定成效的金融機(jī)構(gòu)，在給予較高評價的同時，可對其這方面工作相應(yīng)減少監(jiān)管資源的投入。建立可疑交易報告違規(guī)信息披露制度，向全體金融機(jī)構(gòu)傳遞可疑交易報告監(jiān)管政策導(dǎo)向，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)做出正確反應(yīng)。

（五）強(qiáng)化反洗錢監(jiān)管，積極采用現(xiàn)場檢查、走訪、約談等多種監(jiān)管措施

促使金融機(jī)構(gòu)及時高效地將相關(guān)制度落實到位，共同筑牢反洗錢監(jiān)管體系。

（六）建立健全可疑交易報告后續(xù)控制工作制度和流程

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全可疑交易報告后續(xù)控制的內(nèi)控制度及操作流程，明確不同情形可疑交易報告應(yīng)當(dāng)采取的后續(xù)控制措施，從盡職調(diào)查程度、風(fēng)險等級調(diào)整級別、金融業(yè)務(wù)限制和交易額度限制等方面作出具體規(guī)定，增強(qiáng)措施的可操作性。并將其納入可疑交易報告制度體系，真正構(gòu)建一套“事前、事中、事后”全流程的可疑交易報告內(nèi)控制度，切實提高可疑交易報告工作的有效性。

（七）將可疑交易后續(xù)控制履職情況納入考核問責(zé)范圍

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)可疑交易監(jiān)測分析工作機(jī)制、操作流程、工作量等因素，科學(xué)配備反洗錢崗位人員，滿足監(jiān)測分析人員充足性、專業(yè)性和穩(wěn)定性等要求。同時，還需定期開展檢查和稽核審計，完善內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，加大問責(zé)力度，將可疑交易后續(xù)控制的履職情況納入反洗錢相關(guān)人員的考核和責(zé)任追究范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化履職責(zé)任，提高可疑交易后續(xù)控制工作的有效性。

（作者單位：中國人民銀行晉城市中心支行）