全球系統(tǒng)重要性銀行的確定及其面臨的挑戰(zhàn)

　　2012年5月10日，摩根大通銀行宣布，由其倫敦一位交易員對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的交易組合，導(dǎo)致在過去6周內(nèi)虧損20億美元。該消息再次震驚了全球金融界，隨后一周內(nèi)，摩根大通股價(jià)暴跌，市值蒸發(fā)150億美元，信用評(píng)級(jí)由AA-調(diào)降至A+。這一幕似曾相識(shí)，由單一風(fēng)險(xiǎn)事件引起的大型金融機(jī)構(gòu)巨額損失仍歷歷在目，再次喚起人們對(duì)規(guī)模過大金融機(jī)構(gòu)是否難以實(shí)現(xiàn)自身有效控制的討論。
　　應(yīng)對(duì)這一問題的途徑之一，即是全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)治理模式的推出。2011年11月，“20國集團(tuán)”首腦峰會(huì)正式公布了金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）制定的《處理系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策方法》，同時(shí)，巴塞爾委員會(huì)（BCBS）發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性銀行：評(píng)估方法及附加資本要求》，并公布了首批29家全球系統(tǒng)重要性銀行名單。這一旨在加強(qiáng)對(duì)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，降低金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的國際金融治理措施將在隨后的八年內(nèi)逐步走向全面實(shí)施，將對(duì)國際金融市場(chǎng)和銀行業(yè)發(fā)展帶來重大影響，其確立過程中所折射出的方法和思想也將對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管和運(yùn)營產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
　　什么是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)
　　首先需要理解什么是“系統(tǒng)重要性”，系統(tǒng)重要性不一定是在特定體系中占有重要地位，而是更強(qiáng)調(diào)能夠?qū)е孪到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。從雷曼公司倒閉的影響來看，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不一定是在金融體系中居于絕對(duì)重要地位，而是該類機(jī)構(gòu)在特定的支付清算網(wǎng)絡(luò)中處于核心和節(jié)點(diǎn)位置，它的缺失直接導(dǎo)致金融基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)問題，進(jìn)而整個(gè)體系中的個(gè)體聯(lián)絡(luò)出現(xiàn)問題，金融體系無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”針對(duì)不同細(xì)分市場(chǎng)，有行業(yè)和區(qū)域概念。如在行業(yè)上可以區(qū)分為系統(tǒng)重要性銀行、系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司等，它們?cè)诟髯孕袠I(yè)的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)中處于節(jié)點(diǎn)位置。從區(qū)域看，由于監(jiān)管的主權(quán)性質(zhì)和機(jī)構(gòu)的跨境分布，形成全球系統(tǒng)重要性和區(qū)域系統(tǒng)重要性。在完全開放市場(chǎng)，區(qū)域和全球概念差別不大，只是監(jiān)管職能的執(zhí)行方不同；在分割市場(chǎng)中，區(qū)域概念的重要性增加，如中國國內(nèi)的系統(tǒng)重要性自成體系，與全球的連接并不是十分密切。
　　2009年4月，在金融危機(jī)最為深入發(fā)展的時(shí)候，主要國家央行和金融監(jiān)管部門在國際清算銀行成立了金融穩(wěn)定委員會(huì)，旨在對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)、金融工具和金融市場(chǎng)加強(qiáng)監(jiān)管，并在隨后的兩年多時(shí)間內(nèi)，以“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”為基礎(chǔ)，發(fā)布了《評(píng)估金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和工具系統(tǒng)性重要的指導(dǎo)原則》、《強(qiáng)化系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效性》和《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)》等報(bào)告，提出了判別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的方法論。如何處置出現(xiàn)問題的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，以減少其道德風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，推動(dòng)主要國家強(qiáng)化金融監(jiān)管，為全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。
　　與此同時(shí)，歐美分別出臺(tái)措施，配合系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)施。2009年5月，歐盟出臺(tái)《泛歐金融監(jiān)管改革方案》，成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，對(duì)整個(gè)歐洲金融市場(chǎng)上可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)調(diào)。2010年6月，美國出臺(tái)《多德—弗蘭克法案》，創(chuàng)立金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），作為跨部門的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的監(jiān)管。
　　經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，2011年11月，金融穩(wěn)定委員會(huì)正式公布了《處理系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策方法》，同時(shí)，先從銀行業(yè)入手，發(fā)布了首批29家全球系統(tǒng)重要性銀行名單，明確了具體的監(jiān)管要求，如附加資本金、信息披露等方面的具體內(nèi)容和時(shí)間表，后危機(jī)時(shí)代的系統(tǒng)重要性監(jiān)管正式提上日程。
　　全球系統(tǒng)重要性銀行的選擇方法
　　全球系統(tǒng)重要性銀行的選擇采用了指標(biāo)分級(jí)評(píng)估法，折射了競爭力評(píng)估的思想，是一個(gè)雙向選擇過程。先用要素搭建結(jié)構(gòu)框架，尋找適當(dāng)?shù)拿枋鲋笜?biāo)，對(duì)系統(tǒng)重要性這一核心問題進(jìn)行分級(jí)拆分和具體化；進(jìn)而選擇簡潔直觀的方法進(jìn)行量化匯總，逆向匯總指標(biāo)和要素，得到可以量化展示的評(píng)估結(jié)果，從中選取具體的銀行進(jìn)入監(jiān)管名單。
　　結(jié)構(gòu)搭建過程采取了對(duì)稱性設(shè)計(jì)（表1）。先從5個(gè)方面闡釋全球系統(tǒng)重要性的內(nèi)涵，即這些銀行應(yīng)當(dāng)是在全球范圍內(nèi)具有較大規(guī)模、跨境活動(dòng)活躍、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)程度高、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，以及難以替代的金融機(jī)構(gòu)，為此，確立了跨境活動(dòng)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜性5個(gè)要素。進(jìn)而在各個(gè)要素下分別選擇有代表性的指標(biāo)，將要素內(nèi)涵具體化，同時(shí)注意要素間指標(biāo)個(gè)數(shù)的平衡，避免單一指標(biāo)影響過大。
　　量化匯總過程采用了分級(jí)等權(quán)匯總的方法，選取17個(gè)國家的73家銀行參與評(píng)估，將各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后分兩級(jí)進(jìn)行等權(quán)匯總。先在同一要素內(nèi)將標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)進(jìn)行等權(quán)匯總，得到要素得分；而后將要素得分進(jìn)行等權(quán)匯總，得到系統(tǒng)重要性銀行的綜合評(píng)估結(jié)果，從中分級(jí)選取系統(tǒng)重要性銀行名單。該方法在同一層級(jí)內(nèi)對(duì)評(píng)估內(nèi)容采用等權(quán)處理（同一要素內(nèi)指標(biāo)權(quán)重相同，匯總后的要素間權(quán)重相同），尊重了評(píng)估結(jié)構(gòu)的重要性，而不是表面所見的指標(biāo)權(quán)重差異。
　　從結(jié)果來看（圖1），柱形圖的高低代表了各銀行在系統(tǒng)重要性評(píng)估中綜合得分的多少，從中選取了得分最高的前27家銀行（圖1為使各銀行柱形圖的頂端處于同一斜線上，將柱體進(jìn)行了橫向平移，其間隔展示了銀行間得分的差異；入圍銀行僅顯示22個(gè)柱體，表明部分銀行得分相同）入圍全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs），另根據(jù)本國監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求，在前27位之外，增加了包括中國銀行在內(nèi)的兩家機(jī)構(gòu)，使總數(shù)達(dá)到29家，分布在全球12個(gè)國家（表2）。從規(guī)模來看，參與評(píng)估的73家銀行占全球銀行資產(chǎn)的65%，入選銀行（不含法國人民銀行）在2011年全球1000家大銀行中，一級(jí)資本占比38.2%，總資產(chǎn)占比43.9%。入選銀行按得分又分為4組，將分別被要求最低提高1%至2.5%的附加資本，本國監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以在這一基礎(chǔ)上增加附加資本要求。這一名單每3年更新一次，2014年將確定需要滿足資本要求的正式名單，該名單內(nèi)銀行需在2019年前達(dá)到各項(xiàng)監(jiān)管要求。
　　這一評(píng)估方法將在2012年內(nèi)延伸到全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司的選擇上，并逐步擴(kuò)大到所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的甄別中。
　　全球系統(tǒng)重要性銀行面臨的挑戰(zhàn)
　　系統(tǒng)重要性銀行面臨的核心挑戰(zhàn)是政府干預(yù)與市場(chǎng)選擇的雙重壓力。監(jiān)管要求的實(shí)施提高了政府對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的干預(yù)能力，商業(yè)銀行經(jīng)營將更多面臨來自監(jiān)管部門的外部壓力和影響，西方主要國家的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)。如何平衡監(jiān)管和自主經(jīng)營將逐漸成為這些大銀行必須面臨和解決的問題。在市場(chǎng)選擇方面，大銀行金融交易頻頻出現(xiàn)差錯(cuò)，衍生神話破滅。其復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和廣泛分布的分支更容易受到全球金融危機(jī)的拖累，市場(chǎng)估值已經(jīng)開始受到影響，如摩根大通股票價(jià)格僅是其賬面價(jià)值的90%。相對(duì)而言，小銀行業(yè)務(wù)種類和經(jīng)營范圍有限，往往專注于特定市場(chǎng)，業(yè)務(wù)復(fù)雜性小，投資者能夠更容易展開分析和估價(jià)，其估值水平已顯著超越大型銀行。未來，客戶和投資者的選擇或?qū)l(fā)生轉(zhuǎn)向，市場(chǎng)選擇將激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)縮小規(guī)模、簡化業(yè)務(wù)、降低復(fù)雜性和波動(dòng)性。
　　具體監(jiān)管要求所帶來的挑戰(zhàn)則主要體現(xiàn)在附加資本要求、信息披露和恢復(fù)處置計(jì)劃三個(gè)方面。
　　一是資本金要求提高，并要求以普通股形式增資。資本充足率是控制商業(yè)銀行杠桿率的核心指標(biāo)，不僅可以約束商業(yè)銀行的過度市場(chǎng)參與，而且可以在出現(xiàn)問題時(shí)增強(qiáng)對(duì)潛在損失的吸收能力，進(jìn)而避免引起系統(tǒng)性問題，這體現(xiàn)了“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的第一支柱精神。下一輪評(píng)估（2014年）中被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的機(jī)構(gòu)，將被要求在2016年之后的3年內(nèi)，在“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的最低資本要求基礎(chǔ)上提高1%至2.5%的附加資本要求，而這一要求將以成本最高的普通股形式填充。全球系統(tǒng)重要性銀行在逐級(jí)滿足各項(xiàng)監(jiān)管的資本要求和附加后，最低資本充足率將提高到11.5%至13%（如表3），如果再考慮逆周期緩沖或本國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的額外附加要求，這一最低比率將會(huì)更高，無疑給這些銀行戴上了“緊箍咒”。
　　二是信息披露要求提高，信息披露的難度和成本均有增加，公平競爭面臨挑戰(zhàn)。入選系統(tǒng)重要性的銀行，首先將被要求提供表1評(píng)估體系中的各項(xiàng)指標(biāo)信息，并按照年度進(jìn)行更新；其次還要根據(jù)“通用數(shù)據(jù)模板”提供四方面信息，即機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)依存關(guān)系、機(jī)構(gòu)和總體金融體系依存關(guān)系、結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)重要性數(shù)據(jù)，以及臨時(shí)特定數(shù)據(jù)要求。這一數(shù)據(jù)范圍幾乎涵蓋了商業(yè)銀行經(jīng)營的方方面面，包括可量化和不可量化的內(nèi)容，整理數(shù)據(jù)的難度和整理數(shù)據(jù)所需投入的資金和人力將是一項(xiàng)新的成本。此外，作為恢復(fù)與處置計(jì)劃的一部分，入選銀行還要準(zhǔn)備在短時(shí)間內(nèi)（如24小時(shí)）提供一些基本信息，而這些基本信息涵蓋了集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)信息、支付清算和核心管理系統(tǒng)的相關(guān)信息、內(nèi)部運(yùn)營數(shù)據(jù)、危機(jī)管理的角色和職位，以及機(jī)構(gòu)運(yùn)營的監(jiān)管和法律框架等。為此，需要建立高管層、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、交易、風(fēng)險(xiǎn)管理和外部審計(jì)等多維度數(shù)據(jù)的整合系統(tǒng)，以滿足監(jiān)管要求。入選銀行將在保持正常經(jīng)營過程中，建立符合要求的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，按照監(jiān)管要求不定期呈報(bào)，并不斷維護(hù)和更新數(shù)據(jù)信息，部分?jǐn)?shù)據(jù)可能涉及商業(yè)經(jīng)營的核心競爭力和核心機(jī)密，其披露或呈報(bào)必將影響到入選銀行的市場(chǎng)競爭。
　　三是需要制訂恢復(fù)與處置計(jì)劃，即“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)如何“避免倒”，或完成“如何倒”的設(shè)計(jì)。入選銀行必須制訂這一僅具指導(dǎo)作用的計(jì)劃，卻很可能永遠(yuǎn)也用不到。這一要求被視為“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”第二支柱下，對(duì)資本管理和壓力測(cè)試要求的延伸，即以資本和流動(dòng)性指標(biāo)為基礎(chǔ)，確定銀行在正常經(jīng)營、壓力情形、恢復(fù)區(qū)域和處置區(qū)域等遞進(jìn)的不同危機(jī)階段，如何降低風(fēng)險(xiǎn)暴露、留存資本、分離業(yè)務(wù)條線、進(jìn)行債務(wù)重組，或如何進(jìn)行有序處置，以保證極端壓力情形下銀行能夠持續(xù)運(yùn)行，或無法持續(xù)經(jīng)營下如何處置以減少對(duì)金融系統(tǒng)的沖擊和納稅人的損失。由于這一計(jì)劃針對(duì)金融系統(tǒng)和外部利益方，因此首先被多國監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以具體化，歐盟、英國、美國和中國的監(jiān)管部門已出臺(tái)詳細(xì)指引，日本、加拿大和瑞士也已提出具體要求。恢復(fù)與處置計(jì)劃幾乎涉及到銀行運(yùn)行內(nèi)部的所有環(huán)節(jié)，以及外部所有相關(guān)利益方，是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，完成這一計(jì)劃不亞于重建一家大型機(jī)構(gòu)。
　　對(duì)中國銀行業(yè)的啟示
　　中國銀行業(yè)正處于轉(zhuǎn)軌和發(fā)展期，在金融危機(jī)中既面臨機(jī)遇，又充滿挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于發(fā)達(dá)國家金融系統(tǒng)為應(yīng)付危機(jī)出現(xiàn)業(yè)務(wù)收縮，讓出部分發(fā)展空間；挑戰(zhàn)則要求還未成熟的中國銀行業(yè)直面與發(fā)達(dá)國家金融機(jī)構(gòu)同樣的競爭和監(jiān)管環(huán)境。中國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已著手根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的原則和方法，選擇和制訂國內(nèi)的系統(tǒng)重要性銀行名單和監(jiān)管措施，從當(dāng)前披露的信息來看，選擇方法是一致的，監(jiān)管要求是從嚴(yán)的，但以下問題值得我們思考。
　　首先，要在從嚴(yán)監(jiān)管與適度監(jiān)管中尋求平衡，在平衡過程中要抓住核心問題，不應(yīng)過多干涉銀行的日常經(jīng)營。我國銀行業(yè)還處于走向市場(chǎng)的發(fā)展過程中，需要給予一定的自由度讓其在市場(chǎng)大潮中“摸爬滾打”，并給予其經(jīng)營的較高獨(dú)立性，不應(yīng)束縛太緊。對(duì)商業(yè)銀行的考核應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，不應(yīng)因短期市場(chǎng)變動(dòng)帶來的或有壓力而要求其頻繁改變經(jīng)營戰(zhàn)略；對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管也需要抓住核心指標(biāo)，如資本充足率，而對(duì)于具體的經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)方向，以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)等具體化的問題應(yīng)當(dāng)全權(quán)交由銀行處理。
　　其次，可以允許適度運(yùn)用杠桿，但要重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的研究。由于發(fā)展階段不同，我國商業(yè)銀行的資本充足率普遍不高，大規(guī)模的頻繁再融資也面臨一定的困難，而在存貸比等方面又有全球最為嚴(yán)格的限制，因此，不宜在資本充足率上附加過高要求，可以允許銀行在非衍生業(yè)務(wù)上保留或適當(dāng)延伸杠桿，以增加銀行經(jīng)營的靈活度。與此同時(shí)，重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的研究，特別是在新興市場(chǎng)中風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制，從監(jiān)管角度把握好對(duì) 關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)控，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性問題。
　　再次，重視非系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。我國金融體系既有已有基礎(chǔ)的留存，又有不斷改革的創(chuàng)新，但仍非完全進(jìn)入市場(chǎng)決定的企業(yè)化經(jīng)營狀態(tài)，有融資和信貸功能的機(jī)構(gòu)在特定范圍內(nèi)對(duì)政府、企業(yè)和居民有重要影響力。系統(tǒng)重要性銀行具有不可替代性，“大而不倒”，非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)則具有區(qū)域和特定影響力，也不是“小而能倒”。
　　最后，從方法論角度看，全球系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估簡單直觀、易操作，并沒有復(fù)雜模型的推導(dǎo)和運(yùn)用。對(duì)于一些核心問題的評(píng)估往往直觀易行且更具有效性，關(guān)鍵不是方法上的“游戲”，而是對(duì)評(píng)估內(nèi)容的全面了解，以及在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的較為完善的評(píng)估體系，既能涵蓋所有重要方面，又不厚此薄彼，保持系統(tǒng)的均衡性。
　　本文獲中國博士后科學(xué)基金（20100480239）資助
　　(作者單位：中國銀行 中國社會(huì)科學(xué)院金融研究