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    《農(nóng)業(yè)保險條例》出臺的機遇與挑戰(zhàn)

    2012-12-31 00:00:00殷成國
    銀行家 2012年7期


      2012年5月4日,國務院法制辦正式對外公布《農(nóng)業(yè)保險條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》),公開征求意見?!稐l例》從醞釀到出臺,前后歷經(jīng)十五年之久,在各級政府和相關(guān)部門、涉農(nóng)經(jīng)濟主體及個人、縣域涉農(nóng)金融機構(gòu)之間有不同的解讀,反響很大,人民銀行孝感中支也就此到大悟縣、孝昌縣、云夢縣進行了專題調(diào)研。
      涉農(nóng)信貸的發(fā)展機遇
      為涉農(nóng)信貸的快速擴容明確了發(fā)展方向?!稐l例》第十四條鼓勵金融機構(gòu)對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人加大信貸支持力度,從法規(guī)層面高度,對基層涉農(nóng)金融機構(gòu)支持參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體做出了明確法律規(guī)范要求,這在我國行業(yè)性立法領(lǐng)域較為少見,意義重大。據(jù)調(diào)查,隨著各涉農(nóng)金融機構(gòu)風險控制意識的不斷加強,對“三農(nóng)”經(jīng)濟主體借貸的最大顧慮就是高風險、高成本、低收益等問題難以規(guī)避,有了鼓勵涉農(nóng)信貸主要投向參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人的法律導向,有助于基層涉農(nóng)金融機構(gòu)管理和信貸人員更好地進行針對性信貸營銷和管理,為涉農(nóng)信貸增添了安全屏障。大悟農(nóng)村商業(yè)銀行負責人明確表示,過去,部分地方政府為增強地方經(jīng)濟活力,總是片面強調(diào)涉農(nóng)金融機構(gòu)信貸要多投放,而對借貸主體的風險控制考慮較少,有了法規(guī)的明確規(guī)定,地方政府和相關(guān)涉農(nóng)經(jīng)濟主體要先考慮資產(chǎn)保全,后爭取貸款扶持,這對于增加信貸投放保障信貸資金安全,無疑具有深遠影響意義。
      為涉農(nóng)信貸的快速發(fā)展增添了風險控制保障?!稐l例》第六條規(guī)定各級人民政府、保險公司、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人應當依法參與保險活動,具有一定的強制性法律規(guī)范要求,并對農(nóng)業(yè)保險相關(guān)主體給予國家補貼、財稅政策支持等等,對于涉農(nóng)信貸快速增加,其重要性體現(xiàn)在涉農(nóng)信貸資金的安全性增加了新的保證。
      當前,涉農(nóng)保險主要為政策性保險,其種類僅限于能繁母豬、水稻、奶牛、兩屬兩戶等為數(shù)不多的幾種,以及林業(yè)保險在部分地方試點等,大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體因得不到政策支持。同時,商業(yè)性保險既不愿也不敢大量介入,導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體保險覆蓋面很低,涉農(nóng)信貸因風險大而難有較大規(guī)模的數(shù)量擴展。據(jù)調(diào)查,至2012年5月末,孝感涉農(nóng)信貸與參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的對應情況大致如下:
      一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參保率和信貸覆蓋面最高。孝感市市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)有160個,85.3%的企業(yè)投了不同品種的保險,從人民銀行征信系統(tǒng)查詢,有銀行貸款的企業(yè)達110個,信貸覆蓋面達68.75%,貸款余額為38.06億元, 外幣貸款1000萬美元。另有10~15個通過農(nóng)戶聯(lián)保、商戶聯(lián)保、表外業(yè)務等方式獲得信貸支持,有2.5億~4.5億元沒有進入征信系統(tǒng)。綜合信貸覆蓋面達到了75%~78.13%,高于普通企業(yè)約20%的覆蓋水平;信貸滿足度達65%以上,高于普通企業(yè)約25%的水平。
      二是各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社參保率較低,信貸覆蓋面較小。孝感市共有各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1599家,只有不到10%的合作社參加了農(nóng)業(yè)保險,主要為養(yǎng)豬、部分農(nóng)產(chǎn)品加工專業(yè)合作社,而林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、除水稻外的農(nóng)產(chǎn)品種植等因無相應保險政策支持,保險難度大,保險參與程度低,其信貸覆蓋面較小。只有8.36%的專業(yè)合作社得到不同程度的信貸支持,貸款余額5.32億元。
      三是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)群體大,保險與信貸業(yè)務拓展空間大。孝感市現(xiàn)有投資過10萬元的農(nóng)戶返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)多達1.3萬多家,只有不到5%的創(chuàng)業(yè)企業(yè)有保險意識,另有約1%的企業(yè)受惠于國家政策性保險覆蓋。因此,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)盡管群體很大,貸款需求總量不小,約有36.5億元,但因風險過于偏大,只有近850家能夠提供合格抵質(zhì)押的企業(yè)得到不同程度的信貸支持,累計不足10億元,信貸覆蓋面只有6.54%,信貸滿足率不足5%。保險與信貸業(yè)務均有很大的拓展空間。
      為涉農(nóng)信貸快速推進增加了更大合力。國家層面支持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展,并確定了“政府引導、政策支持、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的原則”,并由國務院牽頭,建立有發(fā)改委、民政、財稅、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣候和保險等涉農(nóng)主管部門參與的農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)工作機制,指導和協(xié)調(diào)全國農(nóng)業(yè)保險工作,明確了每個部門的具體分工和工作職責。較之普通生產(chǎn)經(jīng)營主體的風險覆蓋保障,農(nóng)業(yè)保險獲得了更周全的組織保證和更優(yōu)惠的政策傾斜扶持,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更好地獲得信貸支持,匯集了更大的合力。調(diào)查中,孝昌縣人保公司負責人反映,按照《條例》,在各級政府和涉農(nóng)相關(guān)八部門的政策合力支持下,保險覆蓋了所有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體和個人。對保險經(jīng)營機構(gòu)和涉農(nóng)金融機構(gòu)而言,無論是從發(fā)展自身業(yè)務,還是依法履行社會責任,都應把握好難得的歷史機遇,全力做好農(nóng)業(yè)保險和信貸支持工作。孝昌縣人行行長坦言,涉農(nóng)金融機構(gòu)最擔心的就是涉農(nóng)信貸的安全性問題,現(xiàn)在有了《條例》的護航,加上縣政府出臺專門文件的強力推動,相信孝昌縣的縣域信貸資金回流工程一定能夠走在全市列。
      為更多涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新提供了法律支撐。涉農(nóng)金融根據(jù)信貸政策和業(yè)務拓展需要,為解決涉農(nóng)經(jīng)濟主體合格抵押品缺乏問題,先后嘗試了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、水面經(jīng)營權(quán)質(zhì)押,以及農(nóng)機具抵押、農(nóng)房抵押等信貸產(chǎn)品創(chuàng)新,這都是在人民銀行、銀監(jiān)會等部門強力推動下進行的,屬于政策性激勵,法律法規(guī)支撐欠缺?!稐l例》第四十條將涉農(nóng)保險納入農(nóng)業(yè)保險并予以明確,規(guī)定涉農(nóng)保險是指除農(nóng)業(yè)保險以外,國家給予政策、為農(nóng)民提供保險保障的保險,包括農(nóng)房、農(nóng)機具等財產(chǎn)保險,涉及農(nóng)民的生命和身體等方面的短期意外傷害和短期健康保險。這就為涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新增加法律和政策雙層保障,得到了基層金融機構(gòu)經(jīng)營管理和信貸人員的高度認同。在云夢縣召開的專題座談會上,銀行和農(nóng)信社負責人均表示,過去的涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新,很多是摸著石頭過河,擔心信貸資金出風險,打官司心里沒底?,F(xiàn)在有法律的明確界定和保障,推進農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新更有底氣。
      涉農(nóng)信貸的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
      信貸配套政策難以快速推出。當前,各地真正意義上的涉農(nóng)信貸總量不大、占比不高、發(fā)展不快是基本現(xiàn)實,涉農(nóng)金融信貸“脫農(nóng)離農(nóng)”、拼大城市大項目、擠“鐵公基”現(xiàn)象有加重加快趨勢,這與現(xiàn)行涉農(nóng)信貸政策安全性、流動性、效益性導向是相吻合的,更與當前“三農(nóng)”經(jīng)濟主體的抗風險能力弱、保險覆蓋面窄緊密相關(guān)的,因而涉農(nóng)信貸與保險聯(lián)手支農(nóng)領(lǐng)域較窄、數(shù)量較小。如此次調(diào)查顯示,農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)保險契合最好的行業(yè)是養(yǎng)豬業(yè),所調(diào)查的七大養(yǎng)豬場生豬存欄達9.6萬頭,均有國家政策性保險覆蓋,農(nóng)業(yè)信貸投入0.82億元,戶均1171萬元,實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險與信貸的兩個全覆蓋,這是基于該類農(nóng)業(yè)主體的風險控制和合格抵質(zhì)押物相對齊備,而大量保險未覆蓋的農(nóng)業(yè)主體面臨貸款融資難題,如孝感市現(xiàn)有小額農(nóng)戶信用貸款僅為2.5億元左右,較高峰時的2003年下降近70%,而大額信用貸款發(fā)展緩慢。主因就是保險覆蓋風險大、合格抵質(zhì)押物少。伴隨農(nóng)業(yè)保險在政策和法律雙重推動,其保險與抵質(zhì)押結(jié)合相對較好的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體必然會大規(guī)模擴容,如水產(chǎn)養(yǎng)植保險與水面經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合、雞鴨禽類養(yǎng)殖保險與動產(chǎn)質(zhì)押相結(jié)合,以及參了保的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)種植與訂單質(zhì)押相結(jié)合等等,合格農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體數(shù)量擴容,信貸政策跟進、信貸管理難度加大,各類新問題出現(xiàn)頻率加快加多。
      涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品推出需提速。近幾年,在國家惠農(nóng)強農(nóng)政策的強力推動下,涉農(nóng)金融機構(gòu)推出了部分“信貸+保險”支農(nóng)模式的信貸創(chuàng)新產(chǎn)品,有“小額信貸+農(nóng)業(yè)保險”、“人生意外傷害險+農(nóng)業(yè)信貸”等等,但品種較少,貸款數(shù)量較小,不能滿足“三農(nóng)”經(jīng)濟主體快速發(fā)展需要,這是由于當前的涉農(nóng)保險主要為政策性保險,覆蓋面較小的緣故。數(shù)據(jù)顯示,從2007年到2011年的五年間,盡管我國農(nóng)業(yè)保險年均增速達到85%,累計保費收入超過600億元,保險業(yè)務規(guī)模已超過日本,僅次于美國,但理賠對象涉及7000多萬農(nóng)戶,支付保險賠款超過400億元,戶均賠款只有600元,這顯然對市場化的涉農(nóng)信貸資金缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)保險法規(guī)頒布實施后,八部門合力推進農(nóng)業(yè)保險工作將上升至法規(guī)層面,合乎涉農(nóng)信貸政策管理規(guī)范和要求的參保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體多、分布廣,對信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的設計理念、適應范圍、風險控制等均提出了新的現(xiàn)實要求,適應“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展需要,信貸創(chuàng)新產(chǎn)品推出頻率需加速,不能僅僅停留在試點階段。
      保險與信貸共同標的物的損失風險評估需規(guī)范。標的物損害的保險理賠,是涉農(nóng)信貸風險控制的最后一道屏障。從調(diào)查情況看,農(nóng)業(yè)保險與信貸共同標的物在損害認定、評估、理賠等諸多方面亟待規(guī)范。其一是缺少保險、銀行和農(nóng)業(yè)投保經(jīng)濟主體一致認可的專業(yè)評估機構(gòu),在保險、信貸共同標的物出現(xiàn)損害時,相關(guān)利益各方認定的損害程度總是有利于自身利益最大化。如孝昌縣萬花園苗圃有限公司以林權(quán)質(zhì)押貸款200萬元,并向保險公司投保,后在2008年的冰雪災害中,絕大多數(shù)樹苗因災致死,企業(yè)認定損失200多萬元,承保的保險公司因湖北省以及孝感市均無林業(yè)定損專業(yè)評估機構(gòu),單方聘請四川某機構(gòu)評估,定損10余萬元,企業(yè)不認可,導致該筆貸款難以按期歸還。其二是理賠效率低,保險賠付時間長。從調(diào)查情況看,多數(shù)保險公司在理賠過程中存在理賠時間過長的問題,并且保險額度越大,理賠時間越長。主要原因是損害認定時間需要根據(jù)有關(guān)部門的工作進度來確定,保險理賠存在被動性;大額保險要逐級報批,理賠時間過長;保險公司對理賠手續(xù)要求比較嚴格,理賠效率較低。其三是銀保合作共同認定第三方評估機構(gòu)的機制尚未建立。這與當前涉農(nóng)保險主要為政策性為主,商業(yè)性保險發(fā)展不夠有關(guān),相關(guān)農(nóng)業(yè)保險標的物出現(xiàn)損害情形,多由保險公司、農(nóng)業(yè)主管部門、鎮(zhèn)村政府認定為主,投保的相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體沒有多少話語權(quán)。銀行信貸風險僅憑保險理賠難以覆蓋。適應農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展需要,組建發(fā)展一批專職于農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)信貸服務的第三方評估機構(gòu)尤為急迫。
      多部門聯(lián)手推進農(nóng)業(yè)保險的效率與效果值得期待?!稐l例》規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的參與部門多達八個,每個部門的職責也作了明確界定,但每項優(yōu)惠鼓勵政策的背后,又預留了極大的想象空間,包括政策推出的時間、傾斜程度、部門利益的合理訴求等等,讓涉農(nóng)金融機構(gòu)對多部門推進農(nóng)業(yè)保險的效率與效果充滿期待。如國家對符合條件的農(nóng)業(yè)保險實施財政保費補貼政策,但財政保費補貼的具體辦法由國務院財政部門制訂。農(nóng)業(yè)保險依法享受國家稅收優(yōu)惠政策,但稅收優(yōu)惠的具體辦法由國務院財政、稅務主管部門制訂。此外,征求意見稿鼓勵地方各級人民政府采取保費補貼、經(jīng)營費用補貼和再保險費用補貼等多種形式支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展,鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織通過宣傳、組織、協(xié)助以及提供保費補貼等多種方式參與農(nóng)業(yè)保險活動。鼓勵的背后,其具體執(zhí)行效果往往大打折扣。
      值得關(guān)注的是,與涉農(nóng)信貸關(guān)聯(lián)度較高的大災風險分散機制,《條例》雖作了明確規(guī)定:“國家還將建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制”,同時鼓勵各地人民政府因地制宜、探索建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。但具體管理辦法依舊尚待國務院財政部門會同有關(guān)部門制訂,這對于涉農(nóng)信貸總量較大規(guī)模、單筆較大數(shù)量的介入投保的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟相關(guān)主體而言,在風險控制得不到應有保證的背景下,是難有大作為的。
      相關(guān)政策建議
      一是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸互惠促進機制。首先是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸政策聯(lián)動互惠機制。農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)金融機構(gòu)主管部門要加強政策研究和創(chuàng)新指導,從政策層面上實現(xiàn)相互促進式對接,從產(chǎn)品設計上實現(xiàn)互惠式促進,保障農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸的合作有序、有力、有效推進。其次是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸促進機制。密切銀行與保險機構(gòu)的橫向交流與合作,不斷優(yōu)化組織架構(gòu)和業(yè)務流程,完善內(nèi)部體制機制,加強在產(chǎn)品開發(fā)、人員培訓、IT系統(tǒng)建設等方面的合作,逐步提升合作的廣度和深度,著力構(gòu)建“權(quán)責對等、利益共享、風險共擔”的長效機制。
      二是構(gòu)建完善為農(nóng)業(yè)保險、涉農(nóng)信貸與農(nóng)業(yè)投保主體服務的第三方評估體系。在農(nóng)業(yè)保險定位于有政策扶持的商業(yè)化運作的前提下,為避免相關(guān)利益方利益沖突影響農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸的快速發(fā)展,有必要通過政策引導、稅費優(yōu)惠、監(jiān)管適度等辦法,推動專職服務農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)信貸標的物評估、定損、交易的第三方中介機構(gòu)的發(fā)展。
      三是加快涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式的推進步伐。涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式應當適應農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的現(xiàn)狀,使得具有保險覆蓋及風險控制保證的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體快速擴容,總量和種類都將超出現(xiàn)有水平。這也讓對涉農(nóng)信貸產(chǎn)品和服務方式需求更多更大,應加大涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)力度,加快推出更多適配對路的信貸產(chǎn)品和服務方式。
      四是建立耦合涉農(nóng)保險與信貸多政策多部門的聯(lián)動機制。為推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展,《條例》規(guī)定了各級政府以及八個相關(guān)部門的職責,明確了財政、稅收等多種政策傾斜,對農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)信貸發(fā)展均帶來了快速發(fā)展機遇。問題的關(guān)鍵是涉及的部門多、政策廣,合力作用的成本也相應高不可避免,各部門協(xié)調(diào)溝通磨合也不是短期內(nèi)能夠完成的。應在國家層面和制度頂層設計上予以明確,有牽頭部門、有協(xié)作部門,有政策實施細則,更有推進時間表等等。
      五是把握好政策性農(nóng)業(yè)保險的退出時機。《條例》將我國的農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”,這與世界多數(shù)國家通行作法和我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不相適應,也與《保險法》、《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)條款相違背。那么,在農(nóng)業(yè)保險定位未做出根本性改變的背景下,現(xiàn)有的政策性保險應繼續(xù)推進,其政策性、公益性、服務性、災害補償性、非營利性還應保持,這對于保護現(xiàn)有涉農(nóng)信貸跟進參保的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體積極性,無疑具有重要意義。否則,在政策性農(nóng)業(yè)保險退出了,而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險短期難以發(fā)育成熟的情況下,難免導致有限的涉農(nóng)信貸出現(xiàn)快速下滑局面。因此,政策性農(nóng)業(yè)保險的退出時機,應該是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)初具規(guī)模、農(nóng)業(yè)保險有利可圖局面情形出現(xiàn)之時。
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