我國大都市區(qū)管治成本研究

［摘要］大都市區(qū)管治需要關(guān)注管治成本。管治的短期成本是各管治主體在利益驅(qū)動(dòng)下所采取行為而承擔(dān)的成本。各管治主體目標(biāo)不同，面臨的約束條件不同，承擔(dān)的短期成本也不同：政府的短期成本以政策制定成本和行政成本為主，企業(yè)以投資公用事業(yè)成本為主，社會(huì)組織以協(xié)商成本和提供公共服務(wù)成本為主，市民以參與選舉和協(xié)調(diào)成本為主。管治的長期成本是指為了實(shí)現(xiàn)管治目標(biāo)整個(gè)社會(huì)付出的代價(jià)，我國大都市區(qū)管治的長期成本包括政府職能轉(zhuǎn)換成本、政府間協(xié)調(diào)成本、非營利組織培育成本。

［關(guān)鍵詞］大都市區(qū)；管治；短期成本；長期成本

［中圖分類號］F293［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號］1671-8372（2012）01-0001-04

大都市區(qū)管治，就是發(fā)現(xiàn)和采用一種機(jī)制，建立一種整合的政府或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與下，進(jìn)行的一種解決大都市區(qū)宏觀和微觀區(qū)域問題的政治過程［1］。我國已進(jìn)入以都市區(qū)化帶動(dòng)城市化的新城市時(shí)代，大都市區(qū)將成為創(chuàng)新的中心。但是大都市區(qū)在發(fā)展過程中，也面臨著城市蔓延、人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境惡化、中心城區(qū)衰退等問題，而傳統(tǒng)的城市管理方法難以解決以上問題，這使得大都市區(qū)管治成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)善治，不僅要關(guān)注短期成本，更需要關(guān)注管治的長期成本，只有降低長期成本，管治才能更有效率。本文將研究探討大都市區(qū)管治的成本，這對于善治具有重要的意義。

一、大都市區(qū)管治主體

UNESCSAP認(rèn)為，管治是決策制定與實(shí)施的過程。對管治分析的重點(diǎn)應(yīng)該是決策制定與實(shí)施的正式與非正式的參與方，以及為達(dá)成決策和確保實(shí)施而設(shè)立的正式與非正式的結(jié)構(gòu)。政府是管治的主體之一，其他主體則取決于國家的政治治理過程，大都市區(qū)管治的主體關(guān)系非常復(fù)雜（圖1）。

我國傳統(tǒng)的大都市區(qū)管治是一種“單中心”管治模式，其突出特征是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性［2］。隨著大都市區(qū)的發(fā)展，“單中心”的政府組織在面對提供公共服務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共事務(wù)等問題時(shí)越來越力不從心，需要營利性企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)助，營利性企業(yè)和社會(huì)組織為了自身的利益，也由原來的被動(dòng)參與大都市區(qū)管治變?yōu)橹鲃?dòng)參與。這樣就形成了由政府、企業(yè)、社會(huì)組成的多元主體的管治結(jié)構(gòu)。在多元主體的管治模式中，政府依然是大多數(shù)都市區(qū)管治不可替代的組織者和指揮者，政府的行為決定影響著其他管治主體的活動(dòng)方式和活動(dòng)效果。營利性企業(yè)和非政府組織則是配合政府為管治提供服務(wù)和物品的組織，它們的介入可以克服政府包攬管治事務(wù)傳統(tǒng)的弊端，提高管治的效率與效益；社會(huì)公眾則是管治主體中的基礎(chǔ)細(xì)胞，他們的參與使大都市區(qū)管治的機(jī)制從被動(dòng)外推轉(zhuǎn)化為內(nèi)生參與，是現(xiàn)代大都市區(qū)管治的重要?jiǎng)恿Γ?］。

二、我國大都市區(qū)管治的目標(biāo)

大都市區(qū)管治的總目標(biāo)是不斷提高大都市區(qū)的現(xiàn)代化水平，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平、生態(tài)和諧的兼顧［4］。具體目標(biāo)有：構(gòu)建新的大都市區(qū)管治體系，尋求政府與社會(huì)公共組織的合作，行政手段與市場手段的結(jié)合；突出解決城市社會(huì)分異和社會(huì)公平問題，縮小貧富差距和區(qū)域差異；實(shí)現(xiàn)核心城區(qū)和周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；在空間布局上，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)由“空間集中”向“有機(jī)疏散”的轉(zhuǎn)變；妥善解決城鄉(xiāng)邊緣區(qū)出現(xiàn)的各種問題，使城鄉(xiāng)邊緣區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境和諧的地區(qū)；遏制日益嚴(yán)重的大都市區(qū)環(huán)境污染問題，創(chuàng)造適宜人類居住和工作的城市環(huán)境；通過大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)重組，解決大都市區(qū)中心城市（以及城市中心部分）的衰退問題；建立良好的大都市區(qū)形象，提高大都市區(qū)的競爭力，尋求在全國乃至全世界的地位；建立和諧的大都市區(qū)城市之間的關(guān)系。

三、我國大都市區(qū)管治的短期成本與長期成本

（一）管治的短期成本

我國大都市區(qū)管治本質(zhì)上是政府與其他參與方關(guān)于公共事務(wù)決策與執(zhí)行的一種博弈過程。從短期來看，各管治主體為了各自的利益參與大都市區(qū)的管治，但參與都必須付出一定的代價(jià)，這些付出的代價(jià)就構(gòu)成了大都市區(qū)管治的短期成本。各管治主體目標(biāo)不同，掌握的資源和權(quán)力不同，面臨的約束條件不同，在參與管治的過程中就會(huì)采取不同的方式，因而承擔(dān)的短期成本也不同。

1．政府

政府是大都市區(qū)管治最為重要的主體，作為公共利益的代表，是大都市區(qū)管治當(dāng)中不可替代的組織者、引導(dǎo)者、維護(hù)者［5］。政府組織的基本職能是對大都市區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理，同時(shí)政府的行為決定和影響著其他大都市區(qū)管治主體的行為方式和結(jié)果。

政府追求多種目標(biāo)，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，消除通貨膨脹，保持國際收支平衡。不同層級的政府目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)有所不同。一般來說，中央政府的目標(biāo)是確保中央制定的法律法規(guī)在區(qū)域治理中得到貫徹，使區(qū)域的發(fā)展方向與國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致［6］；地方政府的目標(biāo)比較復(fù)雜，但由于我國的“官員晉升錦標(biāo)賽”模式［7］，主要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

中央政府擁有極為豐富的資源和至高無上的權(quán)力，但在大部分情況下，只是間接參與大都市區(qū)管治，付出的成本主要是政策制定成本。與中央政府相比，地方政府的資源和權(quán)力比較有限，但在大都市區(qū)管治中承擔(dān)著主要責(zé)任。為了完成發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，地方政府進(jìn)行大量的投入以改善投資環(huán)境。此外地方政府還負(fù)責(zé)大部分大都市區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)的提供。地方政府在大都市區(qū)管治中承擔(dān)的成本主要是提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的成本，此外還有行政成本，這些成本集中起來就表現(xiàn)為地方政府的財(cái)政支出。

2．企業(yè)

企業(yè)參與大都市區(qū)管治就是企業(yè)與政府及市民社團(tuán)建立合作伙伴關(guān)系，運(yùn)用其技術(shù)、管理、資本等優(yōu)勢，在社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、教育等領(lǐng)域支持公益事業(yè)，參與公共事務(wù)，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)提供等［8］。由于政府作為公共權(quán)力的載體，長期以來在公共事務(wù)管治中占據(jù)著主導(dǎo)地位，扮演著社會(huì)福利和其他公共服務(wù)的提供者，而企業(yè)及非政府組織則一直處于大都市區(qū)公共事務(wù)管治的邊緣地帶［9］。隨著區(qū)域競爭日趨激烈，地方政府往往需要大量投資以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以地方政府會(huì)面臨財(cái)力不足的情況，需要企業(yè)及非政府組織的協(xié)助。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)的目標(biāo)比較單一，主要是追求利潤最大化，而不必承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。現(xiàn)在企業(yè)卻積極主動(dòng)地參與公共事務(wù)，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)提供等，并不否認(rèn)其追求利潤最大化目標(biāo)。企業(yè)通過參與大都市區(qū)管治，可以提高企業(yè)知名度、改善競爭環(huán)境、提高競爭力，對其今后的長遠(yuǎn)發(fā)展有重要意義。此外，企業(yè)參與提供公共服務(wù)也會(huì)有少量的盈利。當(dāng)企業(yè)參與管治的過程，既能產(chǎn)生社會(huì)效益又能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，企業(yè)就能夠持續(xù)快速發(fā)展。

企業(yè)參與大都市區(qū)管治的方式主要是共同生產(chǎn)和慈善捐助。共同生產(chǎn)是指政府部門通過與企業(yè)部門進(jìn)行合作，結(jié)合政府與社會(huì)資源，共同生產(chǎn)公共服務(wù)，以解決日益增加的財(cái)政壓力，并讓企業(yè)乃至居民得以參與公共事務(wù)的決策與執(zhí)行［6］。目前企業(yè)投資公用事業(yè)領(lǐng)域主要是采取PPP（即公私合伙制）模式。由此企業(yè)承擔(dān)的成本就是投資公用事業(yè)的成本。慈善是企業(yè)履行其社會(huì)責(zé)任、參與公益事業(yè)的一種重要的途徑和方式。因此，慈善捐助、參加公益活動(dòng)或創(chuàng)辦基金會(huì)就成為企業(yè)參與管治的成本。

3．社會(huì)組織

社會(huì)組織，又稱為 “第三部門”、民間組織、非政府組織、非營利組織、居民社會(huì)等。社會(huì)團(tuán)體的目標(biāo)一般較為明確，通常體現(xiàn)在組織的章程之中。社會(huì)團(tuán)體參與管治的方式主要有兩種：一是提供公共服務(wù)，二是代表成員的利益與政府和其他組織進(jìn)行協(xié)商和博弈［6］。所以社會(huì)團(tuán)體參與管治的成本主要是提供公共服務(wù)的成本和協(xié)商成本。民辦非企業(yè)單位以提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品為宗旨，追求最大化的社會(huì)效益和主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為目標(biāo)，參與管治的方式主要是提供公共服務(wù)，因此民辦非企業(yè)單位參與管治的成本就是提供公共服務(wù)的成本。基金會(huì)的設(shè)立目的是為了完成一定的公益事業(yè)，以社會(huì)效益而不是經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)。基金會(huì)參與管治主要是通過直接參與項(xiàng)目建設(shè)、開展公益活動(dòng)、提供專業(yè)技術(shù)等方式，而這些方式產(chǎn)生的成本就成為基金會(huì)承擔(dān)的管治成本。

4．市民

市民作為城市管理的基礎(chǔ)細(xì)胞，在大都市區(qū)管治中應(yīng)承擔(dān)參與管理的職能，他們的廣泛參與可使城市管治的機(jī)制從被動(dòng)外推轉(zhuǎn)化為主動(dòng)內(nèi)生，是現(xiàn)代城市管治的一股重要?jiǎng)恿Α?/p>

盡管不同收入階層的市民有不同的目標(biāo)，但作為理性經(jīng)濟(jì)人，他們的目標(biāo)可以概括為消費(fèi)一系列公共物品和服務(wù)的效用最大化。影響市民參與管治的因素有很多，但主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即市民的經(jīng)濟(jì)能力和制度設(shè)計(jì)。市民參與管治主要是通過兩種方式：一是參與選舉過程，投票選出能代表其利益的政治家；二是通過呼吁、談判、協(xié)調(diào)等手段促使其他管治主體提高其生活質(zhì)量。對于第二種方式，制度設(shè)計(jì)非常重要。近年來日益增多的群體性事件，都與制度設(shè)計(jì)有關(guān)。制度的不完善，使市民只能選擇高成本的群聚方式來表達(dá)自己的觀點(diǎn)。市民參與大都市區(qū)管治所承擔(dān)的成本主要是參與選舉的成本和協(xié)調(diào)成本等。

綜上所述，不同大都市區(qū)管治主體承擔(dān)不同的短期成本有較大差別（表1）。

（二）管治的長期成本

我國大都市區(qū)管治中存在以下六個(gè)突出問題［10］：“重建輕管”和“單一式”的管治理念；“后果導(dǎo)向”和“管家式”的管治模式；部分大都市區(qū)管治行政主體缺失；管治的監(jiān)督機(jī)制薄弱；政府的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象普遍；非政府組織獨(dú)立性不強(qiáng)， 公眾參與度不高。從長期來看，為了實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)管治的總目標(biāo)，就必須要解決管治中存在的問題，因此而付出的代價(jià)就是大都市區(qū)管治的長期成本。

1．政府職能轉(zhuǎn)換成本

我國傳統(tǒng)的大都市區(qū)管治主體是政府。在以往政社合一的體制下， 政府包攬了一切社會(huì)事務(wù)， 公共物品的提供長期粗放式運(yùn)作， 為此付出了高昂的管治成本［11］。管治主體的單一化也是造成上述問題的主要原因。在現(xiàn)代大都市區(qū)管治中，政府不再是惟一的管治主體，同時(shí)也不再是公共服務(wù)的惟一提供者，公共服務(wù)應(yīng)由最有效率的提供者來提供?，F(xiàn)代政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”。政府的作用，在于與私營和非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找最佳解決方法。所以，轉(zhuǎn)換政府職能，實(shí)現(xiàn)由“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的盡快轉(zhuǎn)變，可以有效解決上述問題，政府職能轉(zhuǎn)換的成功與否直接決定了能否實(shí)現(xiàn)有效的管治。因此，政府職能轉(zhuǎn)換的成本是大都市區(qū)管治過程中最重要的長期成本。

2．政府間協(xié)調(diào)成本

大都市區(qū)行政管治主體的缺失，是長期以來制約區(qū)域政府作用發(fā)揮的主要瓶頸［12］，由此導(dǎo)致了各地方行政主體各自為政，使發(fā)展成熟的大都市區(qū)管治處于無序狀況。大都市區(qū)內(nèi)同一級政府間缺乏合理的規(guī)劃和協(xié)調(diào)系統(tǒng)，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，甚至進(jìn)行惡性競爭，造成低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低層次重復(fù)。政府間的協(xié)調(diào)成本已成為大都市區(qū)管治的另一項(xiàng)長期成本。

3．非營利組織培育成本

雖然相對于改革開放前，我國的非營利組織在大都市區(qū)管治中取得了一定的成就，但是相對于發(fā)達(dá)國家而言還處于薄弱狀態(tài)。同時(shí)由于我國的歷史和體制原因，非營利組織過度依賴政府。因此，非營利組織的培育成本，就成為大都市區(qū)管治的第三項(xiàng)長期成本。

四、結(jié)論

我國的大都市區(qū)需要管治，而管治的目的是為了達(dá)到善治，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。管治的短期成本是各管治主體在利益驅(qū)動(dòng)下所采取行為而承擔(dān)的成本，是一種階段性的成本。管治的長期成本是指為了實(shí)現(xiàn)管治目標(biāo)整個(gè)社會(huì)付出的代價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)善治，更需要關(guān)注大都市區(qū)管治的長期成本，只有降低長期成本，未來管治才能更有效率。