機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)“換著新裝”

自今年4月1日起，我國(guó)廢止機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，改征民航發(fā)展基金，民航發(fā)展基金的使用范圍比原先的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航基建基金有所擴(kuò)大，除用于傳統(tǒng)的機(jī)場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還將對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空、國(guó)際航線、中小型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)（含軍民合用機(jī)場(chǎng)）進(jìn)行補(bǔ)貼；以及用于民航節(jié)能減排、通用航空發(fā)展、民航科教、民航信息等重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用等。有網(wǎng)友發(fā)表評(píng)論稱，由于建設(shè)機(jī)場(chǎng)的熱潮已經(jīng)過(guò)去，“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”這個(gè)名稱已經(jīng)說(shuō)不過(guò)去，而換成“民航發(fā)展基金”就可以把實(shí)質(zhì)上的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)長(zhǎng)期化、合理化，因?yàn)椤懊窈桨l(fā)展”是一項(xiàng)沒(méi)有止境的工作。業(yè)內(nèi)人士也有質(zhì)疑，“航空公司已經(jīng)向機(jī)場(chǎng)支付了各項(xiàng)設(shè)施的使用費(fèi)用，并且還要每年繳納民航基建基金，而這些費(fèi)用已經(jīng)含在機(jī)票里了，為什么旅客還要再掏錢(qián)出來(lái)繳納另一筆機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)？”

2012年4月17日，財(cái)政部在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）?！掇k法》規(guī)定，自4月1日起對(duì)旅客和航空公司征收民航發(fā)展基金。民航發(fā)展基金由原“民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)”和原“民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金”合并而成，其中，航空旅客按照國(guó)內(nèi)航班每人次50元、國(guó)際/地區(qū)航班每人次90元（含旅游發(fā)展基金20元）的標(biāo)準(zhǔn)繳納民航發(fā)展基金。

持外交護(hù)照乘坐國(guó)際及地區(qū)航班出境的旅客和年齡在12周歲以下（含12周歲）的乘機(jī)兒童以及乘坐國(guó)內(nèi)支線航班的旅客三類航空旅客免征民航發(fā)展基金。航空旅客應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金，由航空公司或者銷售代理機(jī)構(gòu)在旅客購(gòu)買(mǎi)機(jī)票時(shí)一并代征。旅客在辦理退票時(shí)，航空公司或者銷售代理機(jī)構(gòu)應(yīng)全額退還代征的民航發(fā)展基金。

《辦法》頒布后引起了民眾的較大反響，一直希望能夠被取消的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)終于唱罷退出了舞臺(tái)，不料民航發(fā)展基金粉墨登場(chǎng)，“換湯不換藥”，大家戲稱民航發(fā)展基金是為機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)穿上了一件新“馬甲”。

對(duì)此，財(cái)政部相關(guān)人員表示，民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項(xiàng)目，而是對(duì)既有兩項(xiàng)基金的整合，征收民航發(fā)展基金沒(méi)有增加繳費(fèi)者負(fù)擔(dān)。民航發(fā)展基金的使用范圍在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大，增加了對(duì)貨運(yùn)航空、民航節(jié)能減排和通用航空的補(bǔ)貼內(nèi)容。同時(shí)，《辦法》對(duì)基金征收和使用、預(yù)決算管理以及監(jiān)督檢查等作了系統(tǒng)規(guī)定，相比老規(guī)定“一半交民航局，一半歸地方”的簡(jiǎn)單做法，《辦法》在一定程度上能夠保證有效利用資金，防止專項(xiàng)資金的流失。

機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)自征收以來(lái)其合法性便受到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑，諸如“征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是不是亂收費(fèi)”、“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)是什么”等問(wèn)題不斷被熱議。時(shí)至今日，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)華麗轉(zhuǎn)身，爭(zhēng)論仍未停止，我們不妨來(lái)看一下它的“前生”與“今世”。

從頭說(shuō)起

1987年，溫州永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)獲批動(dòng)工興建，中國(guó)民用航空局其前身中國(guó)民用航空總局（以下簡(jiǎn)稱“民航總局”）當(dāng)時(shí)為機(jī)場(chǎng)建設(shè)出資2000萬(wàn)，算上溫州及浙江省財(cái)政的撥付資金，機(jī)場(chǎng)建設(shè)依然面臨巨大的資金缺口（機(jī)場(chǎng)建成時(shí)，實(shí)際使用建設(shè)資金共計(jì)1.325億元），憑借“不要不等不靠”的魄力，急需破解對(duì)外交通瓶頸的溫州市政府以向民間集資的方式籌集了80%的建設(shè)資金，待機(jī)場(chǎng)建成后以機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)收入返還本息，中國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)史上第一個(gè)“集資機(jī)場(chǎng)”誕生。

1990年7月，溫州永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)建成并舉行首航儀式。按當(dāng)時(shí)的相關(guān)法規(guī)政策，機(jī)場(chǎng)要交由民航總局經(jīng)營(yíng)管理，而民航總局是不會(huì)用錢(qián)來(lái)“買(mǎi)”這個(gè)主要用民間資本建成的溫州機(jī)場(chǎng)的，那么，由地方政府和民間資金合作建設(shè)的機(jī)場(chǎng)，怎樣保證投資者的利益？溫州人想到的辦法是：使用者付費(fèi)。否則，誰(shuí)還敢投資建機(jī)場(chǎng)7溫州市政府隨即下文，中國(guó)第一筆“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)此，民航總局以為屬于亂收費(fèi)，專門(mén)下文件予以制止。于是，溫州機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)了一個(gè)奇特景觀：一張蓋著國(guó)家民航總局大印的紅頭文件貼在墻上，內(nèi)容為“關(guān)于禁止收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的通告”：而并排貼在旁邊的另一張紅頭文件上，則蓋有溫州市人民政府的大印，內(nèi)容為“關(guān)于收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的通告”。

溫州人據(jù)理力爭(zhēng)，最終說(shuō)服民航總局，領(lǐng)取到“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”的“準(zhǔn)生證”。

正式誕生

1992年3月，根據(jù)國(guó)閱【1991】1144號(hào)《關(guān)于聽(tīng)取民航考察團(tuán)出國(guó)考察情況及對(duì)民航和機(jī)場(chǎng)管理體制深化改革若干意見(jiàn)匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》的精神，民航總局、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局宣布在全國(guó)各機(jī)場(chǎng)開(kāi)始向乘坐民航國(guó)內(nèi)航班（含國(guó)際、地區(qū)航線國(guó)內(nèi)段）的中外旅客收取“民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)”，即機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。

當(dāng)時(shí)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的費(fèi)率為每人15元人民幣（或外匯人民幣），由機(jī)場(chǎng)向本站始發(fā)旅客收取，而旅客票價(jià)低于70元（含70元）的免收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)后，地方省、市政府規(guī)定的機(jī)場(chǎng)附加收費(fèi)項(xiàng)目，一律停止執(zhí)行，民航部門(mén)也不得代收。征收的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)“?？钣糜诿裼脵C(jī)場(chǎng)的圍欄、消防、安檢設(shè)備以及其他安全設(shè)施的建設(shè)”，據(jù)此，有人認(rèn)為當(dāng)時(shí)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)更應(yīng)稱作為“機(jī)場(chǎng)安全系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)”。

初具雛形

由于在機(jī)場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中，地方政府也對(duì)機(jī)場(chǎng)或其附屬設(shè)施進(jìn)行了投資，所以，為收回投資，各地在機(jī)場(chǎng)對(duì)旅客除征收經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”外，依據(jù)所在地機(jī)場(chǎng)的等級(jí)、客流量、乘客承受能力等因素，還“搭乘”機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，委托當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)向旅客收取“機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金”或“交通建設(shè)基金”、“機(jī)場(chǎng)新設(shè)施建設(shè)費(fèi)”等。此種非固定費(fèi)率基金的收取愈演愈烈，其后幾年，國(guó)內(nèi)個(gè)別地方收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)曾一度高達(dá)100元，引起航空旅客極大不滿。為整頓機(jī)場(chǎng)秩序，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)，1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民航總局、國(guó)家計(jì)委，財(cái)政部《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種建設(shè)基金的意見(jiàn)》的通知，其附件中明確指出，自1995年12月1日起，將地方委托民航機(jī)場(chǎng)代收的各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金或附加費(fèi)等，統(tǒng)一并入機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家統(tǒng)一制定，標(biāo)準(zhǔn)為：乘坐國(guó)內(nèi)航班的中外旅客每人50元人民幣：乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的中外旅客每人90元人民幣（含旅游發(fā)展基金20元）。《意見(jiàn)》還明確規(guī)定，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)50%上繳民航總局，作為全國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的調(diào)控資金，另50%留成部分，由各機(jī)場(chǎng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商按規(guī)定的范圍使用。1995年的這份《意見(jiàn)》基本上完成了機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的雛形。

確定體系

2000年8月，為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)支線航空運(yùn)輸發(fā)展，完善民用航空運(yùn)輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)布局，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局下發(fā)《關(guān)于調(diào)整支線飛機(jī)民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)的通知》，第二次對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整?！锻ㄖ芬?guī)定，自2000年10月1日起，對(duì)乘坐國(guó)內(nèi)支線飛機(jī)旅客收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，從現(xiàn)行每人50元降低到每人10元。自此，我國(guó)實(shí)行的三級(jí)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)體系最終得以確立：乘坐國(guó)內(nèi)航班的中外旅客每人50元人民幣：乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的中外旅客每人90元人民幣：乘坐國(guó)內(nèi)支線飛機(jī)旅客每人收取10元。

2004年7月，財(cái)政部、民航總局《關(guān)于改革民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)征收管理方式等有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，改革機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收方式，以方便旅客乘機(jī)，提高機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率。從2004年9月1日起，旅客在中國(guó)境內(nèi)乘坐國(guó)內(nèi)、國(guó)際和地區(qū)（香港、澳門(mén)）航班，由原在機(jī)場(chǎng)辦理機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)繳納手續(xù)，改為在購(gòu)買(mǎi)機(jī)票時(shí)一并繳納。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在機(jī)票價(jià)外單列項(xiàng)目反映，并由實(shí)際承運(yùn)的航空運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)代收。

為優(yōu)化我國(guó)支線航空發(fā)展政策環(huán)境，經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，自2011年1月1日起，免征支線飛機(jī)執(zhí)飛國(guó)內(nèi)支線航班機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。我國(guó)實(shí)行的三級(jí)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)體系調(diào)整為兩級(jí)。

生命延續(xù)

1995年開(kāi)征以來(lái)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收期限幾次續(xù)延。2002年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布保留的政府性基金項(xiàng)目的通知》，規(guī)定包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在內(nèi)的18項(xiàng)政府性基金政策于2005年底執(zhí)行到期。2006年1月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于處理18項(xiàng)到期政府性基金政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》，稱鑒于機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)等多項(xiàng)基金“情況比較復(fù)雜，一些問(wèn)題尚須進(jìn)一步研究”，基金政策執(zhí)行期限延續(xù)至2006年底。

此后，財(cái)政部又分別發(fā)布通知，將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的執(zhí)行政策相應(yīng)續(xù)延至2010年12月31日和2015年12月31日。

機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的身份問(wèn)題

機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的前生飽受社會(huì)非議，如果根本的身份問(wèn)題模糊不清，其轉(zhuǎn)世為民航發(fā)展基金后，未來(lái)的路上仍然會(huì)受到持續(xù)的關(guān)注和質(zhì)疑。綜合各方觀點(diǎn)，對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)身份的質(zhì)疑主要表現(xiàn)在其“是否為行政征收”以及“行政機(jī)關(guān)對(duì)其定性的矛盾”等兩個(gè)問(wèn)題上。

征收法定性分析

征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的行政依據(jù)是1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見(jiàn)》。依我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該意見(jiàn)屬于涉及國(guó)務(wù)院下屬的兩個(gè)以上部門(mén)職權(quán)范圍事項(xiàng)的部門(mén)規(guī)章，在表現(xiàn)上應(yīng)該屬于行政征收的一種。如果說(shuō)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是行政征收，那么應(yīng)該符合行政征收的三大特征，即強(qiáng)制性、無(wú)償性和法定性。

乘客未繳納機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)不得搭乘飛機(jī)，可見(jiàn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收具有強(qiáng)制性。乘客繳納機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)后，并沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償或服務(wù)，可見(jiàn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收具有無(wú)償性。那么，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收是否具有法定性呢？我們可以從機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收依據(jù)、征收主體、征收目的等方面進(jìn)行考察。1、征收的依據(jù)：《立法法》第八條第六款規(guī)定“對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)的征收，只能制定法律”，同時(shí)第九條補(bǔ)充說(shuō)明：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)?！眹?guó)家行政機(jī)關(guān)只是依據(jù)部門(mén)《意見(jiàn)》等行政規(guī)章收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，而非法律或行政法規(guī)。由此可見(jiàn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收取不符合行政征收法定原則。2、征收的主體：根據(jù)當(dāng)時(shí)民航總局和財(cái)政部下發(fā)的通知，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)向旅客收取后，由實(shí)際承運(yùn)人上繳政府部門(mén)。由行政機(jī)關(guān)收取，符合行政征收原則。3、征收的目的：民航總局在解釋機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)為何繼續(xù)征收時(shí)提到，我國(guó)現(xiàn)階段機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口很大，機(jī)場(chǎng)建設(shè)仍然需要大力投入，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)將是一個(gè)重要的資金來(lái)源。此外，財(cái)政部2011年1月6日發(fā)布的《關(guān)于機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和旅游發(fā)展基金政策等有關(guān)問(wèn)題的通知》指出：“繼續(xù)保留首都機(jī)場(chǎng)、白云機(jī)場(chǎng)、美蘭機(jī)場(chǎng)三家上市機(jī)場(chǎng)以機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的政策，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場(chǎng)當(dāng)年機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)收入的40%”。行政征收的目的只能是為了公共利益，行政主體不得因?yàn)樯虡I(yè)目的而實(shí)施征收。機(jī)場(chǎng)是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人，機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者只能自行籌集機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金。國(guó)家作為民事主體無(wú)權(quán)利用行政權(quán)力強(qiáng)制性地要求乘客無(wú)償?shù)亟患{機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金。以強(qiáng)制性權(quán)力為依托要求消費(fèi)者交納機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，再轉(zhuǎn)交給商業(yè)化的機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，實(shí)際上把企業(yè)與消費(fèi)者置于不平等的位置。

我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！闭魇諜C(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行了征收，因而依據(jù)規(guī)定國(guó)家應(yīng)該給予補(bǔ)償，但是，乘客交納機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)后并沒(méi)有得到任何補(bǔ)償。

從以上分析可見(jiàn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)除了征收的行政主體為行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)外，其余各項(xiàng)并不符合行政征收法定性特征，嚴(yán)格地講，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)并不是行政征收。

定性的矛盾

1995年10月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見(jiàn)》的《附件》中，將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)列為“基金”的一種。此后，民航總局也對(duì)外強(qiáng)調(diào)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)由直接用戶承擔(dān)，遵循了國(guó)際民航組織使用者付費(fèi)原則，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)作為政府性基金是國(guó)家強(qiáng)制收取的，也是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的，程序上合法合規(guī)。在財(cái)政部公布的全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄中，也把機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)列為政府性基金。

然而1995年3月財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于民航單位收取的機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)、旅游發(fā)展基金應(yīng)按稅法規(guī)定征收營(yíng)業(yè)稅的通知》表示，新稅制實(shí)行后，納稅人代收款項(xiàng)、營(yíng)業(yè)稅暫行條例及其實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定應(yīng)并入營(yíng)業(yè)額中計(jì)算繳納稅款。就此，《通知》中規(guī)定地方民航單位將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)應(yīng)納的營(yíng)業(yè)稅補(bǔ)繳入庫(kù)，對(duì)于仍然拒絕繳納的，應(yīng)依法按照抗稅予以嚴(yán)肅處理。

由此可見(jiàn)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定并非完全一致。民航總局認(rèn)為機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是政府性基金，而國(guó)家稅務(wù)總局則將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)劃歸機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)所得。民航發(fā)展基金路在遠(yuǎn)方

因?yàn)樯衔环ǖ娜笔В睹窈桨l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的行政與立法程序問(wèn)題以及與此相隨的“民航發(fā)展基金”性質(zhì)問(wèn)題，仍是日后利益各方的糾結(jié)。

航空旅客與機(jī)場(chǎng)是平等的民事權(quán)利主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雙方的利益關(guān)系都要按照《民法通則》中“自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用”的基本準(zhǔn)則進(jìn)行。經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，在贏取利潤(rùn)的同時(shí)也要自行面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)贏利，必須要先補(bǔ)償成本，包括固定資產(chǎn)折舊、人員費(fèi)用，維修費(fèi)用、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等，這些成本中就包含了機(jī)場(chǎng)使用成本。除北京、西藏機(jī)場(chǎng)，國(guó)內(nèi)所有機(jī)場(chǎng)已全部移交地方政府后，更是明確了機(jī)場(chǎng)的“獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”的法律實(shí)體地位。強(qiáng)制航空旅客支付機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，就是把本來(lái)應(yīng)當(dāng)由機(jī)場(chǎng)內(nèi)部消化的成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上。

改革開(kāi)放前，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大部分用于修建鐵路，公路建設(shè)資金主要來(lái)源于養(yǎng)路費(fèi)，國(guó)家對(duì)公路建設(shè)的有限投資基本用于國(guó)防或邊防公路，而農(nóng)村公路基本上由村集體自行修建，地方政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。改革開(kāi)放之后，國(guó)家分別實(shí)行了征收（汽車）車輛購(gòu)置稅、鐵路建設(shè)基金、機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公路與航運(yùn)附加費(fèi)及公路通行費(fèi)等政策，這實(shí)際上就是各種運(yùn)輸方式自行融資建設(shè)的模式，盡管對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用，但無(wú)法滿足各運(yùn)輸方式之間的平等與平衡發(fā)展，造成綜合交通系統(tǒng)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。由此，國(guó)家可以擇機(jī)考慮將民航發(fā)展基金與其他基礎(chǔ)設(shè)施稅費(fèi)合并，統(tǒng)一開(kāi)征基礎(chǔ)設(shè)施稅。

無(wú)論是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)還是民航發(fā)展基金，憑心而論，社會(huì)公眾關(guān)注的不是它叫什么，而是費(fèi)用能否做到合理征收，并將其管理、分配和審計(jì)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，使其成為我國(guó)民航事業(yè)發(fā)展的一份支持力量，讓社會(huì)福利最大化?！奥仿湫捱h(yuǎn)兮”，由“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”到“民航發(fā)展基金”這貌似更換“馬甲”的舉措背后，可見(jiàn)政府努力調(diào)整和改變的積極態(tài)度，我們還是要相信，未來(lái)中國(guó)民航會(huì)向減輕旅客負(fù)擔(dān)的方向走去。