緬甸政黨體制變革及未來(lái)走向

　　2010年11月7日，緬甸舉行了20年來(lái)的首次多黨大選，代表軍方利益的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）以及代表民主派的全國(guó)民主聯(lián)盟（民盟）等37個(gè)政黨的3000余名候選人參選，角逐緬甸聯(lián)邦及各省、邦議會(huì)的1163個(gè)議席。2011年2月4日，緬甸聯(lián)邦議會(huì)選舉前總理登盛為總統(tǒng)、丁昂敏烏和賽茂康為副總統(tǒng)。3月30日，登盛領(lǐng)導(dǎo)的緬甸新政府宣誓就職。
　　緬甸新政府上臺(tái)后，開(kāi)始進(jìn)行大幅度政治改革：2010年11月14日，釋放多年來(lái)一直遭到“軟禁”的反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季，取消對(duì)其長(zhǎng)達(dá)20余年、時(shí)斷時(shí)續(xù)的人身限制；取消對(duì)境外媒體采訪的限制以及逐步放寬對(duì)國(guó)內(nèi)媒體的出版審查并最終在2012年8月完全取消對(duì)報(bào)刊雜志的新聞審查；從2011年5月起實(shí)行多次“大赦”，分批釋放“政治犯”。
　　在此次緬甸“民主之春”的影響下，緬甸的政黨體制和政黨政治也經(jīng)歷了前所未有的變化。
　　緬甸政治生態(tài)的變化
　　與政黨制度的變革
　　一 、緬甸政黨制度的歷史沿革
　　緬甸政黨制度自創(chuàng)立以來(lái)命運(yùn)多舛。1948年1月4日，緬甸脫離英聯(lián)邦獨(dú)立后一直奉行西方式、多黨競(jìng)爭(zhēng)的議會(huì)民主制。1962年奈溫將軍發(fā)動(dòng)政變，推翻民選的吳努文官政府，開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)26年的軍人統(tǒng)治，緬甸多黨制就此夭折。1974年1月，奈溫組建了 “社會(huì)主義綱領(lǐng)黨”，從此開(kāi)始了一黨專(zhuān)政的時(shí)代。
　　1988年，在全國(guó)的抗議浪潮中奈溫被迫下臺(tái)。同年9月18日，緬甸軍人再度發(fā)動(dòng)政變，接管?chē)?guó)家政權(quán)，成立“國(guó)家恢復(fù)法律和秩序委員會(huì)”（1997年11月15日更名為“國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)”）。
　　1990年，緬甸舉行大選，迎來(lái)恢復(fù)多黨民主制的又一重要機(jī)遇。昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟贏得485 個(gè)議席中的 396席，親政府的“民族團(tuán)結(jié)黨”僅獲得10個(gè)議席。但緬甸軍人政府以“先制憲，后交權(quán)”為由拒絕向昂山素季移交權(quán)力，緬甸民主化及重新恢復(fù)多黨制的努力最終功虧一簣。
　　2008年5月，緬甸舉行新憲法草案全民公決并通過(guò)了該草案。根據(jù)新憲法，緬甸將恢復(fù)多黨制并在2010年舉行1990年以來(lái)首次多黨大選。大選后產(chǎn)生的議會(huì)實(shí)行兩院制：人民院共440名議員，其中按各鎮(zhèn)區(qū)人口比例分配名額的330名議員由選舉產(chǎn)生，其余110人由武裝部隊(duì)總司令提名。民族院共224名議員，其中每個(gè)邦、省（含首都內(nèi)比都聯(lián)邦區(qū)）各有代表12名，共計(jì)168名，其余56人由武裝部隊(duì)總司令提名。
　　2010年3月，緬甸政府頒布了包括《政黨登記法》在內(nèi)的一系列大選相關(guān)法律。根據(jù)新的《政黨登記法》，包括民盟在內(nèi)的現(xiàn)有10個(gè)合法政黨必須重新進(jìn)行政黨登記?！墩h登記法》規(guī)定正在服刑的人員不能參加任何政黨，這就意味著正處于軟禁中的昂山素季將無(wú)法代表緬甸民盟參選?！墩h登記法》還規(guī)定，如果政黨不能提出三名候選人參加聯(lián)邦或省邦議員選舉，那么該政黨就不能繼續(xù)合法存在，這實(shí)際上意味著抵制大選的政黨將被完全剝奪合法存在的資格。3月29日， 民盟決定拒絕進(jìn)行政黨重新登記。民盟也隨即被宣布“自動(dòng)解散”。
　　二 、緬甸政治改革背景
　　緬甸政治改革有其自身的內(nèi)在邏輯，不僅是緬甸內(nèi)部自身發(fā)展的需要，也是國(guó)際及地區(qū)局勢(shì)變化等因素共同作用的結(jié)果。
　　首先，政治改革是緬甸“民主路線圖”計(jì)劃要求的自然產(chǎn)物。
　　1993年，緬甸召開(kāi)國(guó)民代表大會(huì)并于2003年8月公布七點(diǎn)“民主路線圖”，逐步向“有紀(jì)律的民主”制度過(guò)渡。具體步驟為：第一步，重新召開(kāi)1996年中斷的國(guó)民大會(huì)；第二步，召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，逐步開(kāi)始各項(xiàng)工作進(jìn)程，建立一個(gè)真實(shí)的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照國(guó)民大會(huì)制定的基本原則起草新憲法草案；第四步，舉行全民投票，通過(guò)憲法草案；第五步，舉行大選組成議會(huì)；第六步，按照新憲法召開(kāi)議會(huì)；第七步，由選舉產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、內(nèi)閣及權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家邁向現(xiàn)代化的、發(fā)達(dá)的現(xiàn)代民主國(guó)家。[1]
　　2008年，新憲法經(jīng)全民公決批準(zhǔn)。2010年11月7日，最終舉行了20年來(lái)的首次多黨大選，產(chǎn)生新的“民選”政府，“民主路線圖”最終完成。
　　其次，政治改革是緬甸政府尋求政權(quán)“合法性”和獲得國(guó)際支持的前提條件。
　　1990年以后西方國(guó)家持續(xù)在民主、人權(quán)等方面對(duì)緬甸軍人政權(quán)施加政治和經(jīng)濟(jì)壓力。政治上要求釋放昂山素季，向反對(duì)派移交權(quán)力，改善緬甸國(guó)內(nèi)的人權(quán)狀況。2005年，美國(guó)稱(chēng)緬甸為“暴政前哨”和“邊遠(yuǎn)的暴政”并多次試圖推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)制裁緬甸的決議。歐盟把緬甸的人權(quán)問(wèn)題作為東盟與歐盟發(fā)展合作的前提條件，使東盟與歐盟之間的多次高層會(huì)晤延期、降低規(guī)格甚至取消。經(jīng)濟(jì)上對(duì)緬甸開(kāi)始長(zhǎng)達(dá)20年的制裁，美國(guó)國(guó)會(huì)為此多次通過(guò)對(duì)緬甸制裁法案。緬甸在國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期處于孤立狀態(tài)。西方國(guó)家以2010年緬甸大選存在“瑕疵”為由始終未承認(rèn)緬甸新政府的“合法性”。
　　緬甸新政府意識(shí)到要取得國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸新政府“合法性”的認(rèn)可只有在國(guó)內(nèi)政治改革取得突破性進(jìn)展前提下才有可能。
　　第三，政治改革是緬甸國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生的客觀要求。
　　西方國(guó)家對(duì)緬甸實(shí)施的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)制裁重創(chuàng)了緬甸經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重制約了緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。緬甸至今尚未能建立門(mén)類(lèi)齊全的工業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理。政府收入的主要來(lái)源仍然主要依靠石油、天然氣、礦產(chǎn)資源等原材料出口。人民生活水平低下，民生艱難。1987年緬甸開(kāi)始淪為世界最貧窮國(guó)家之一。緬甸新政府上臺(tái)后，多次強(qiáng)調(diào)將改善民生作為第一屆政府的主要工作目標(biāo)。但如果政府短期內(nèi)不能迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決民生問(wèn)題，鞏發(fā)黨將難以贏得下次大選甚至可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要前提是與西方國(guó)家改善關(guān)系，為最終全部解除制裁創(chuàng)造條件。
　　第四，政治改革也是解決國(guó)內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜民族矛盾的唯一方法。
　　緬甸共有135個(gè)民族，除主體民族緬族外，其余少數(shù)民族占據(jù)國(guó)家三分之一的人口和三分之二的國(guó)土。1947年2月，有關(guān)各方簽訂了《彬龍協(xié)議》，規(guī)定各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)在國(guó)家政治中享有充分自治，并且各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)人民享有民主國(guó)家公民所享有的各項(xiàng)權(quán)利。
　　緬甸獨(dú)立后，緬族長(zhǎng)期主導(dǎo)政權(quán)，與少數(shù)民族矛盾尖銳，國(guó)家陷入長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)。2010年大選中，多個(gè)少數(shù)民族政黨參選并在中央及地方議會(huì)中獲得議席，議會(huì)選舉撣族人賽貌康為副總統(tǒng)，少數(shù)民族在各級(jí)議會(huì)中獲得了一定的發(fā)言權(quán)，初步改變了軍人政府時(shí)期各少數(shù)民族難以參政的局面。新政府希望以此推動(dòng)國(guó)家和解，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)。
　　但緬甸國(guó)內(nèi)少數(shù)民族間的對(duì)立和沖突并未因2010年大選得到徹底平息，少數(shù)民族武裝割據(jù)的局面沒(méi)有根本改變。緬甸政府在過(guò)去幾十年中采取過(guò)武力圍剿與和談等多種方式，都未能徹底消滅少數(shù)民族武裝。2011年6月，緬甸政府與國(guó)內(nèi)第二大少數(shù)民族武裝——克欽獨(dú)立軍之間發(fā)生?；?7年以來(lái)最嚴(yán)重的武裝沖突，使緬北局勢(shì)再度緊張。
　　緬甸政府意識(shí)到與國(guó)內(nèi)少數(shù)民族武裝間的沖突將繼續(xù)影響緬甸國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，解決沖突的唯一方法就是通過(guò)政治改革，通過(guò)建立真正的聯(lián)邦制解決各民族間的敵視和對(duì)抗。
　　三 、緬甸政黨制度的變革
　　緬甸啟動(dòng)政治改革進(jìn)程后，緬甸的政黨制度也進(jìn)行了一些相應(yīng)的調(diào)整，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟開(kāi)始重返緬甸政壇。
　　2011年10月，緬甸聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)修改《政黨登記法》的議案。11月5日，緬甸總統(tǒng)吳登盛批準(zhǔn)了修改后的新《政黨登記法》，取消了對(duì)政黨登記以及候選人背景的諸多限制，原有法律中有關(guān)所有政黨必須“保護(hù)”2008年憲法的相關(guān)規(guī)定改為所有政黨必須“尊重和遵守”2008年憲法。同時(shí)，也取消了原有法律中關(guān)于“服刑人員不得加入政黨”的禁令，這樣，昂山素季重返政壇的最后障礙也被清除了。
　　11月18日，緬甸民盟宣布重新注冊(cè)登記并參加2012年4月進(jìn)行的議會(huì)補(bǔ)缺選舉。12月13日，緬甸聯(lián)邦選舉委員會(huì)正式批準(zhǔn)民盟重新注冊(cè)為合法政黨。2012年1月18日，昂山素季本人正式登記參加4月的緬甸議會(huì)補(bǔ)缺選舉。
　　2012年4月1日，緬甸舉行了議會(huì)補(bǔ)缺選舉，共選出聯(lián)邦議會(huì)上下兩院和地方議會(huì)共45個(gè)席位。民盟取得壓倒性勝利，包括昂山素季本人在內(nèi)的共43名候選人當(dāng)選。
　　緬甸現(xiàn)有政黨及其力量整合
　　1990年緬甸舉行大選時(shí)共有93個(gè)政黨參加競(jìng)選，后大批政黨自行解散或被緬甸政府取締，只有10個(gè)政黨得以維系。截至2010年6月，緬甸全國(guó)共有42個(gè)政黨向聯(lián)邦選舉委員會(huì)提交了組建政黨或重新注冊(cè)申請(qǐng)，最終共有37個(gè)獲得批準(zhǔn)注冊(cè)的政黨參加2010年11月7日大選。
　　緬甸現(xiàn)有政黨依據(jù)其奉行的政治理念和意識(shí)形態(tài)基本可以劃分為三個(gè)不同的政治集團(tuán)。
　　一 、民主派集團(tuán)
　　民主派主要由在1988年緬甸民主運(yùn)動(dòng)中形成的民運(yùn)組織構(gòu)成，包括昂山素季為首的民盟和緬甸國(guó)內(nèi)一些推崇西方自由民主價(jià)值觀的民主派政黨和組織。
　　在民盟取得合法地位后，緬甸國(guó)內(nèi)各民主派政黨也在經(jīng)歷重新的分化組合。
　　2012年4月1日，緬甸舉行了議會(huì)補(bǔ)缺選舉，民盟共43名候選人當(dāng)選，民盟也成為緬甸議會(huì)中最大反對(duì)黨。
　　2010年5月，在民盟決定不參加2010年大選后，該黨內(nèi)部分黨員因不滿這一抵制大選的決定，另組新黨——緬甸“全國(guó)民主力量”?！叭珖?guó)民主力量”在2010年大選中總計(jì)取得16個(gè)國(guó)會(huì)議席，議員席位總數(shù)為參選政黨并列第5位。在緬甸各級(jí)議會(huì)中，民盟和“全國(guó)民主力量”不僅進(jìn)行各種合作，而且“全國(guó)民主力量”領(lǐng)導(dǎo)人也多次表示民盟決定重新注冊(cè)并參與國(guó)家政治生活，該派將考慮重新加入民盟。
　　二 、親軍方政黨集團(tuán)
　　代表軍方利益的主要有兩大政黨即緬甸鞏發(fā)黨及民族團(tuán)結(jié)黨。鞏發(fā)黨主席為緬甸聯(lián)邦共和國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)登盛。該黨的前身是1993年9月成立的“聯(lián)邦團(tuán)結(jié)發(fā)展協(xié)會(huì)”，原為親政府的社會(huì)團(tuán)體。2010年4月，緬甸軍方改組，包括總理登盛在內(nèi)的一批高官正式從軍隊(duì)退役并成立了鞏發(fā)黨參加大選。民族團(tuán)結(jié)黨由原執(zhí)政的緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨于1988年9月24日改組而成。
　　在2010年大選中，鞏發(fā)黨共獲得聯(lián)邦和省、邦議會(huì)的883個(gè)議席，在各級(jí)議會(huì)中均成為多數(shù)黨，加上軍方自動(dòng)獲得的25%的議會(huì)席位和民族團(tuán)結(jié)黨的議席，親軍方陣營(yíng)仍牢牢保持對(duì)議會(huì)的掌控。
　　三、中間勢(shì)力集團(tuán)
　　中間力量指的是那些既不親軍方也不屬于民主反對(duì)陣營(yíng)的第三方政治勢(shì)力。他們雖然認(rèn)為2008年憲法和2010年大選均缺乏公正，但仍不失為走向民主變革的第一步。因此，多數(shù)中間力量政黨均參加了2010年大選，但所得議席很少。
　　美國(guó)與緬甸政治體制改革
　　美國(guó)對(duì)緬甸的政治改革一直保持著密切關(guān)注，美國(guó)高官頻頻訪緬，力圖對(duì)緬甸政府施加影響。
　　2011年11月30日至12 月2日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里對(duì)緬甸進(jìn)行了名為“破冰之旅”的歷史性訪問(wèn)，這也是美國(guó)國(guó)務(wù)卿自50年前緬甸實(shí)行軍人統(tǒng)治以后首次訪緬。在緬期間，登盛總統(tǒng)與希拉里會(huì)面時(shí)希拉里強(qiáng)調(diào)在緬甸政府釋放國(guó)內(nèi)全部政治犯、停止鎮(zhèn)壓少數(shù)民族、停止與北朝鮮的軍事往來(lái)等三個(gè)方面取得進(jìn)展的同時(shí)，將逐步減少對(duì)緬的旅游限制和進(jìn)出口限制等制裁措施并將考慮恢復(fù)雙邊大使級(jí)外交關(guān)系。
　　隨著緬甸政治改革的深入，美國(guó)也根據(jù)“以行動(dòng)對(duì)行動(dòng)”的原則，開(kāi)始逐步解除對(duì)緬實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)20年的經(jīng)濟(jì)制裁。
　　2012年2月6日，美國(guó)宣布一項(xiàng)對(duì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)禁止與緬甸合作的豁免令，不再反對(duì)世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行及國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)赴緬甸進(jìn)行“評(píng)估工作”或?qū)挼樘峁┯邢薜募夹g(shù)援助。7月11日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布批準(zhǔn)美國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資，允許美國(guó)企業(yè)在緬甸拓展業(yè)務(wù)，但依然禁止美國(guó)企業(yè)與緬甸軍方企業(yè)的合作。8月29日，在緬甸總統(tǒng)登盛即將赴紐約出席聯(lián)合國(guó)大會(huì)的前夕，美國(guó)宣布取消對(duì)緬甸某些個(gè)人的簽證禁令，以促進(jìn)美國(guó)同緬甸政府的交往。9月27日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在紐約聯(lián)大會(huì)議期間會(huì)晤緬甸總統(tǒng)登盛，宣布將放寬對(duì)緬甸商品進(jìn)口美國(guó)的限制，以回應(yīng)緬甸繼續(xù)朝改革方向邁進(jìn)的努力。11月16日，在美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬即將展開(kāi)對(duì)緬甸歷史性訪問(wèn)的前夕，美國(guó)宣布放寬對(duì)緬甸產(chǎn)品的進(jìn)口限制。除產(chǎn)自和加工于緬甸的紅寶石和硬玉外，美國(guó)將向緬甸其他商品開(kāi)放市場(chǎng)。
　　除了與緬甸政府的高層來(lái)往和對(duì)話外，美國(guó)還注重與未來(lái)可能主導(dǎo)緬甸政壇的反對(duì)黨之間進(jìn)行高層互動(dòng)。
　　美國(guó)高官歷次訪緬期間必然要與昂山素季會(huì)面，聽(tīng)取她對(duì)緬甸政治改革進(jìn)程的意見(jiàn)。2012年9月，在美國(guó)國(guó)會(huì)的邀請(qǐng)下，昂山素季對(duì)美國(guó)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)17天的“馬拉松”訪問(wèn)。在美期間，她受到了國(guó)家元首似的禮遇，領(lǐng)取美國(guó)國(guó)會(huì)頒發(fā)給平民的最高榮譽(yù)勛章——美國(guó)國(guó)會(huì)金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)拢€與希拉里進(jìn)行了會(huì)談。
　　緬甸政黨政治發(fā)展前景
　　首先，未來(lái)緬甸政治改革的重點(diǎn)將逐步圍繞憲法和政黨制度改革等焦點(diǎn)議題展開(kāi)，核心問(wèn)題是維持現(xiàn)有的“軍人主導(dǎo)型”多黨制還是通過(guò)憲法改革建立全新的“軍人參與型”多黨制。執(zhí)政的鞏發(fā)黨利用在議會(huì)中的多數(shù)席位堅(jiān)持現(xiàn)有政黨體制不變或只進(jìn)行微調(diào)，而反對(duì)黨陣營(yíng)堅(jiān)持大幅降低軍人在議會(huì)中所占席位的比例，減少軍人對(duì)政治的參與。由于執(zhí)政的“聯(lián)邦鞏固和發(fā)展黨”高層絕大多數(shù)為軍人出身，憲法和政黨制度改革問(wèn)題必然會(huì)涉及他們的既得利益，從這個(gè)意義上說(shuō)，緬甸的政治改革開(kāi)始進(jìn)入了“深水區(qū)”。
　　其次，隨著距離緬甸2015年大選日期逐步臨近，緬甸各政黨已經(jīng)開(kāi)始著手為2015年大選做準(zhǔn)備。
　　2012年10月，緬甸執(zhí)政黨鞏發(fā)黨召開(kāi)代表會(huì)議，總統(tǒng)登盛戰(zhàn)勝呼聲甚高的國(guó)會(huì)議長(zhǎng)、鞏發(fā)黨副主席吳瑞曼當(dāng)選該黨新主席。這就意味著登盛很有可能繼續(xù)代表鞏發(fā)黨角逐下屆總統(tǒng)寶座。反對(duì)黨陣營(yíng)也在加緊進(jìn)行力量重新組合。可以預(yù)見(jiàn)，2015年大選將會(huì)是緬甸回歸多黨制后競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的一次選舉。
　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與
　　全球戰(zhàn)略研究院副研究員）
　?。ㄘ?zé)任編輯：徐海娜）
　　[1] 杜繼鋒.亞太地區(qū)發(fā)展報(bào)告 （2004）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：12