當(dāng)前北極治理的三大矛盾及中國(guó)應(yīng)對(duì)

　　在全球氣候變暖、北極海冰快速消融的大背景下，以海上航道的歸屬、自然資源的開(kāi)發(fā)與利用、原住民社群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等為代表的各種北極治理問(wèn)題正日益引起國(guó)際社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從功能主義角度而言，治理是將人類(lèi)行為引向集體性行動(dòng)的一項(xiàng)社會(huì)功能，而這樣的集體性行動(dòng)將為整個(gè)人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)有利而無(wú)害的結(jié)果。[1]因此，就北極的治理而言，其主要目標(biāo)在于促進(jìn)這一地區(qū)的和平、穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，并增進(jìn)全人類(lèi)的共同福祉。具體而言就是處理好以下三對(duì)矛盾。
　　北極資源開(kāi)發(fā)與該地區(qū)自然、社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾
　　一、北極油氣資源即將進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)階段
　　據(jù)美國(guó)國(guó)家地質(zhì)勘探局的研究，北極圈以北地區(qū)技術(shù)上可開(kāi)采的石油儲(chǔ)量分別占世界剩余天然氣的30%和世界未開(kāi)發(fā)石油的13%，且其中84%位于近海，多數(shù)在幾個(gè)北極國(guó)家海岸線附近約500米深處。[2]隨著北極氣候升溫的加劇及冰層變薄、變小，對(duì)于北極蘊(yùn)藏的豐富油氣資源，各大石油公司更是加快了大規(guī)模投資開(kāi)發(fā)的步伐。2008年，荷蘭皇家殼牌有限公司在支付了22億美元后，取得位于美國(guó)最北端城市巴羅西部的楚科奇海的開(kāi)采權(quán)，成為準(zhǔn)備在阿拉斯加外大陸架進(jìn)行鉆探的首家公司。其他石油巨頭，包括雪佛龍公司、挪威國(guó)家石油公司、?？松梨凇⑻K格蘭凱恩能源公司以及英國(guó)石油公司，也都先后加入北冰洋大陸架油氣資源的鉆探作業(yè)。2011年8月30日，俄羅斯國(guó)家石油公司與美國(guó)能源巨頭?？松梨诠菊胶炇鸷献鲄f(xié)議，兩家公司將共同勘探開(kāi)發(fā)北極油氣資源，這一協(xié)議的簽署標(biāo)志著北極油氣資源即將進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)階段。
　　二、北極資源的開(kāi)發(fā)和該地區(qū)自然生態(tài)及社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾已成為目前北極治理的核心矛盾
　　北極地區(qū)作為一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)，其主要特征是自身的脆弱性和較弱的自我修復(fù)及調(diào)節(jié)能力；包括油氣資源開(kāi)采與商業(yè)航運(yùn)等活動(dòng)在內(nèi)的各種人類(lèi)活動(dòng)的迅速增加，已使脆弱的北極自然生態(tài)環(huán)境日趨惡化，并給該地區(qū)原住民的原始社會(huì)生態(tài)帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。北極地區(qū)的氣候和環(huán)境條件惡劣，因此油氣資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)極高。一旦海床發(fā)生石油泄漏將很難處理，受漏油污染的冰塊最遠(yuǎn)可漂流至1300公里以外的地方，最終會(huì)造成無(wú)可挽救的災(zāi)難，嚴(yán)重程度將遠(yuǎn)超2010年的墨西哥灣漏油事故。同時(shí)，北冰洋商業(yè)航運(yùn)的開(kāi)展也是造成環(huán)境惡化的關(guān)鍵因素，尤其是穿過(guò)加拿大北方群島的西北航道，以及貫穿挪威和俄羅斯北部海岸的北方海航道，一旦發(fā)生油船泄露等突發(fā)性污染事件，將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。研究人員還在很多海洋生物體內(nèi)發(fā)現(xiàn)大量的有害物質(zhì)，這些有害物質(zhì)極可能經(jīng)由食物進(jìn)入人體，威脅人類(lèi)健康。由于北極地區(qū)部分原住民目前仍依靠捕獵為生，食物的匱乏與污染將對(duì)這些原住民部落的生活造成嚴(yán)重打擊。此外，近年來(lái)北冰洋游客大幅增加，旅游業(yè)對(duì)自然環(huán)境可能造成的擾亂和噪音污染，也是不容忽視的問(wèn)題。
　　因此，北極資源（無(wú)論是油氣資源，還是航道、旅游資源）的開(kāi)發(fā)和該地區(qū)自然生態(tài)及社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾已成為目前北極治理的核心矛盾。要緩解并最終解決北極開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾則必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，即一方面要堅(jiān)持自然資源的可持續(xù)利用，另一方面要做到生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)一致與有機(jī)結(jié)合。此外，生態(tài)保護(hù)和自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決北極生態(tài)問(wèn)題的決策過(guò)程，參與北極生態(tài)管理并對(duì)與北極生態(tài)有關(guān)的政策行為進(jìn)行監(jiān)督。
　　北極國(guó)家的權(quán)利主張與人類(lèi)
　　共同繼承財(cái)產(chǎn)之間的矛盾
　　一、關(guān)于北極海域劃界及其資源權(quán)利的爭(zhēng)議
　　除加拿大和丹麥間的漢斯島歸屬爭(zhēng)議外，涉及北極地區(qū)陸地領(lǐng)土主權(quán)的爭(zhēng)議已基本解決，由北極八國(guó)劃分完畢。因此，當(dāng)前的“北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)”主要圍繞的是海域劃界及其資源權(quán)利的爭(zhēng)議，如挪威與俄羅斯有關(guān)斯瓦爾巴德群島專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架相關(guān)問(wèn)題的爭(zhēng)端；加拿大與美國(guó)、歐盟的西北航道，俄羅斯與西方國(guó)家的北方海航道之爭(zhēng)；美加的波弗特海海洋邊界及大陸架爭(zhēng)端；加拿大、俄羅斯、丹麥圍繞著羅蒙諾索夫海嶺與門(mén)捷列夫海嶺的大陸架之爭(zhēng)，以及挪威與俄羅斯之間巴倫支海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分問(wèn)題。
　　根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，大陸架以外的海底區(qū)域?qū)儆趪?guó)際海底區(qū)域，是全人類(lèi)的共同財(cái)產(chǎn)。但在北極有多大區(qū)域?qū)儆趪?guó)際海底區(qū)域，到目前為止仍屬未知，要等到各國(guó)200海里以外的大陸架外部界限劃定之后才能確定。但《海洋法公約》對(duì)超過(guò)200海里的大陸架外部界限的規(guī)定充滿了爭(zhēng)議，第76條規(guī)定：“沿海國(guó)大陸架在海床上的外部界限的各定點(diǎn)不應(yīng)超過(guò)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過(guò)連接2500公尺深度各點(diǎn)的2500公尺等深線100海里?！边@條包含“或”字的含混規(guī)定導(dǎo)致了許多爭(zhēng)端，如果以350海里為標(biāo)準(zhǔn)，北極點(diǎn)附近海域?qū)⒊蔀閲?guó)際海底區(qū)域，為全人類(lèi)共同繼承的遺產(chǎn)；如果以不超過(guò)2500米等深線100海里的標(biāo)準(zhǔn)劃分，北冰洋海域的國(guó)際公共水域?qū)⒈还戏执M。
　　二、北冰洋沿岸各國(guó)關(guān)于北冰洋大陸架的權(quán)利主張與聯(lián)合國(guó)態(tài)度
　　近年來(lái)，北冰洋沿岸國(guó)都試圖使本國(guó)大陸架外部界限盡可能向外擴(kuò)張，以爭(zhēng)取更多的資源和戰(zhàn)略利益。俄羅斯是第一個(gè)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交這種申請(qǐng)的國(guó)家；委員會(huì)于2002年6月通過(guò)對(duì)俄劃界案的建議，認(rèn)為俄方申請(qǐng)“證據(jù)不足”，要求俄重新進(jìn)行科學(xué)考察、補(bǔ)充證據(jù)。2005年以來(lái)，俄羅斯開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的北極科考活動(dòng)，2007年的北冰洋底插旗舉動(dòng)就是為了要搜集證據(jù)，以證明羅蒙諾索夫海嶺是俄西伯利亞大陸架的自然延伸；2008年，俄在北冰洋展開(kāi)更深入的勘察活動(dòng)，進(jìn)一步搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，以加強(qiáng)其北冰洋外大陸架主張的依據(jù)，并準(zhǔn)備2012年再次提出申請(qǐng)。挪威已在2006年遞交了延伸專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的相關(guān)申請(qǐng)，加拿大和丹麥準(zhǔn)備在2013年和2014年提交劃定北極外大陸架的申請(qǐng)。美國(guó)雖然并非《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》成員國(guó)，但也明確表示將對(duì)阿拉斯加沿岸地區(qū)向北冰洋延伸600海里的大陸架提出主權(quán)要求。顯然，北冰洋沿海國(guó)擴(kuò)大其大陸架范圍，就意味著作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域相對(duì)縮小。
　　迄今為止，國(guó)際法院或國(guó)際海洋法庭沒(méi)有處理超過(guò)200海里的海洋劃界案件，無(wú)論從地理或法律而言，北極外大陸架劃界都存在著許多尚未明確的問(wèn)題。一般而言，目前應(yīng)暫且擱置爭(zhēng)議，共同利用資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)由國(guó)際社會(huì)綜合考慮政治、外交、法律等多種手段來(lái)科學(xué)合理地劃分沿海國(guó)200海里以外大陸架的外部界限，既讓沿海國(guó)充分行使對(duì)其陸地領(lǐng)土全部自然延伸的大陸架的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，又應(yīng)避免由于200海里以外大陸架的擴(kuò)展而侵蝕作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域的范圍。
　　各類(lèi)行為體活動(dòng)的迅速拓展
　　與北極治理機(jī)制
　　相對(duì)滯后之間的矛盾
　　隨著北極的加速升溫、海冰的消融，油氣開(kāi)發(fā)、商業(yè)航運(yùn)、礦產(chǎn)開(kāi)采、捕魚(yú)及旅游等人類(lèi)活動(dòng)將逐漸增多。人類(lèi)利用北極方式的變化既與氣候變化有關(guān)，同時(shí)還與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及其豐富的自然資源蘊(yùn)藏量緊密相關(guān)。與人類(lèi)日益增多的北極活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的，則是北極地區(qū)治理機(jī)制安排的相對(duì)滯后。
　　與地球的另一端——南極不同，北極地區(qū)目前并不存在類(lèi)似《南極條約》協(xié)商國(guó)會(huì)議這樣的單一管理機(jī)制，可北極也并非“法律的真空”；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等全球性條約，北極理事會(huì)和巴倫支——?dú)W洲北極理事會(huì)這樣的區(qū)域性機(jī)構(gòu)，以及國(guó)際海事組織主持制定的《冰封水域航行指南》等多樣化的機(jī)制安排均在北極治理進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。但當(dāng)前北極的治理機(jī)制并不健全，尤其是對(duì)北冰洋的法律地位以及北冰洋權(quán)益如何劃分，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律可循。眾多國(guó)際條約雖可在北極適用，然而只有1973年簽訂的《保護(hù)北極熊協(xié)定》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)北極而制定的。北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及北極理事會(huì)等現(xiàn)有北極合作框架也是從一系列無(wú)法律約束力的“軟法”協(xié)議發(fā)展而來(lái)，其治理成效差強(qiáng)人意。此外，由于北極生態(tài)系統(tǒng)的維系對(duì)全球環(huán)境安全至關(guān)重要，北極治理問(wèn)題與國(guó)際社會(huì)其他領(lǐng)域之間的聯(lián)系日益密切，以前屬于北極地區(qū)某一特定領(lǐng)域的事項(xiàng)，現(xiàn)已逐步開(kāi)始向其他領(lǐng)域滲透和擴(kuò)散，這就造成了北極相關(guān)區(qū)域性機(jī)制安排和全球制度之間的某種競(jìng)爭(zhēng)或沖突，從而呈現(xiàn)出“碎片化”的趨勢(shì)。例如，由于1920年《斯瓦爾巴德條約》締結(jié)時(shí)尚無(wú)大陸架的概念，未能明確規(guī)定條約適用范圍是否包括周邊的大陸架和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，因而產(chǎn)生適用范圍的爭(zhēng)議。盡管挪威在斯瓦爾巴德群島的主權(quán)得到1920年《斯瓦爾巴德條約》的認(rèn)可，其他締約方也擁有在該群島捕魚(yú)、自由穿行等平等權(quán)利，可是對(duì)后來(lái)確立的延伸性海洋區(qū)域，如專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架相關(guān)條款的含義仍有爭(zhēng)議。其他國(guó)家的權(quán)利是僅僅限于領(lǐng)陸和領(lǐng)海，還是延伸至1920年后確立的新海域呢？事實(shí)上，挪威就不同意冰島和俄羅斯在斯瓦爾巴德群島鄰近海域開(kāi)發(fā)資源。
　　近年來(lái)，隨著國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注全球環(huán)境變化對(duì)北極的影響，對(duì)北極相關(guān)治理機(jī)制進(jìn)行調(diào)整、完善的呼聲也日益高漲起來(lái)。然而，當(dāng)前北極治理機(jī)制的變化和調(diào)整相對(duì)滯后，部分北極國(guó)家出于各自國(guó)家利益和戰(zhàn)略的需要，也都對(duì)北極政策的制定和調(diào)整采取保留的態(tài)度。以北極八國(guó)為主導(dǎo)的北極理事會(huì)則體現(xiàn)出較強(qiáng)的排他性，通過(guò)對(duì)觀察員的職責(zé)與權(quán)限及獲得觀察員地位的程序進(jìn)行規(guī)制，大幅提高了非北極國(guó)家參與北極治理的政治要價(jià)，這使得眾多非北極國(guó)家無(wú)法從廣度和深度上更為有效地參與北極事務(wù)。
　　北極治理的中國(guó)參與：
　　政策主張與應(yīng)對(duì)策略
　　在北極治理問(wèn)題上，北極國(guó)家無(wú)疑擁有更大的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，非北極國(guó)家基于《海洋法公約》等法理基礎(chǔ)也有參與北極治理的權(quán)利。作為《海洋法公約》和《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國(guó)，中國(guó)有權(quán)在北極相關(guān)海域航行、科研和從事資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，有權(quán)在斯島所屬地區(qū)依法平等從事海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動(dòng)。但從嚴(yán)格意義上講，中國(guó)屬于北極域外國(guó)家；與北極國(guó)家相比，中國(guó)在北極地緣政治中處于明顯劣勢(shì)。因此，今后中國(guó)要想更為有效地參與北極治理，需妥善應(yīng)對(duì)敏感的國(guó)際關(guān)系，在政策主張上則應(yīng)積極倡導(dǎo)將北極治理置入全球治理的框架中展開(kāi)，既承認(rèn)北極域內(nèi)國(guó)家和原住民團(tuán)體等非國(guó)家行為體通過(guò)北極理事會(huì)等區(qū)域性機(jī)制安排進(jìn)行治理的合理性，同時(shí)也推動(dòng)北極域外國(guó)家及非國(guó)家行為體積極參與北極事務(wù)，將北極地區(qū)的治理與全球氣候、環(huán)境治理有機(jī)地結(jié)合在一起，從而使北極地區(qū)能真正地得到善治。
　　就應(yīng)對(duì)策略而言，中國(guó)可從以下幾個(gè)路徑著手：
　　首先，還是應(yīng)以科學(xué)考察為突破口和立足點(diǎn)?？瓶技仁钱?dāng)前中國(guó)在北極治理中最為關(guān)切的利益之一，同時(shí)也是中國(guó)有效介入北極事務(wù)的最佳方式。域外國(guó)家在北極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)和影響力，在很大程度上取決于該國(guó)以科研為主的北極知識(shí)儲(chǔ)備的獲取和轉(zhuǎn)化能力。2012年8月，中國(guó)第五次北極科學(xué)考察隊(duì)乘“雪龍”船順利完成北極東北航道的首航任務(wù)，并在北冰洋大西洋扇區(qū)展開(kāi)水文大氣、地球物理、海洋化學(xué)、海洋生態(tài)等多學(xué)科的綜合調(diào)查。今后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科研能力的快速提升，中國(guó)開(kāi)展北極科考的力度還將不斷加大。
　　其次，應(yīng)在北極航運(yùn)、環(huán)保、旅游、資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域性議題上加大參與力度。在相關(guān)機(jī)制安排還未成型前，借助聯(lián)合國(guó)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展會(huì)議、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)會(huì)議、國(guó)際海事組織極地規(guī)則談判及大陸架界限委員會(huì)等多邊機(jī)構(gòu)或論壇發(fā)出中國(guó)的聲音，使未來(lái)的機(jī)制安排能夠體現(xiàn)中國(guó)的利益；同時(shí)進(jìn)一步深化與冰島、瑞典、丹麥（格陵蘭）等北歐各國(guó)的雙邊聯(lián)系與合作。
　　再次，中國(guó)的相關(guān)治理主張要充分體現(xiàn)“人類(lèi)共同利益”、“人類(lèi)共同關(guān)切”這些具有倫理性意味的觀念，明確反對(duì)非法侵占和掠奪。要講究中國(guó)利益與人類(lèi)共同利益的平衡，即將中國(guó)的利益融于“人類(lèi)共同利益”之中，要用國(guó)際通用的話語(yǔ)體系使主要北極國(guó)家知曉北極的治理離不開(kāi)中國(guó)的參與，北極的發(fā)展離不開(kāi)中國(guó)提供的市場(chǎng)、資金及技術(shù)這些公共產(chǎn)品，從而減輕其對(duì)我國(guó)參與北極事務(wù)意圖的疑慮。此外，由于能源、資源開(kāi)發(fā)的敏感度相對(duì)較高，未來(lái)我國(guó)企業(yè)在參與項(xiàng)目并購(gòu)與投資時(shí)，要顧及有關(guān)國(guó)家及當(dāng)?shù)鼐用竦母惺?，切?shí)遵守當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保及勞工標(biāo)準(zhǔn)方面的“游戲規(guī)則”，不給對(duì)方制造“中國(guó)威脅論”或“資源饑渴論”提供口實(shí)。
　　總之，在應(yīng)對(duì)北極問(wèn)題上，作為新興的發(fā)展中大國(guó)和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國(guó)應(yīng)立足于本國(guó)利益和人類(lèi)共同利益的平衡，逐步增加中國(guó)特色國(guó)際公共產(chǎn)品的提供，[3]推動(dòng)北極國(guó)際治理機(jī)制朝著公平、合理的方向發(fā)展，從而為該地區(qū)的和平開(kāi)發(fā)和利用做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
　　【南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估專(zhuān)項(xiàng)（項(xiàng)目編號(hào)：CHINARE2012-04-05）的階段性成果】
　　（作者單位：上海國(guó)際問(wèn)題研究院
　　海洋與極地研究中心）
　?。ㄘ?zé)任編輯：徐海娜）
　　[1] Arctic Governance in an Era of Transformative Change： Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward， http：//www.arcticgovernance.org.
　　[2] U.S. Geological Survey， “Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimate of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circe”， USGS Fact Sheet 2008-3049， Denver， 2008. http：//pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf.
　　[3]王逸舟.中國(guó)需要大力拓展“高邊疆”和提供國(guó)際公共產(chǎn)品.當(dāng)代世界[J].2012 （5