我國土地征收制度改革研究述評

　　摘要：隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，尤其是土地征收過程中所產(chǎn)生的糾紛和矛盾的愈演愈烈，我國現(xiàn)行土地征收制度問題日益顯露。審視我國土地征收制度研究，通過對其制度缺陷及其產(chǎn)生根源以及關(guān)于土地征收制度改革與完善的研究評述，為土地征收制度創(chuàng)新研究奠定基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞：土地征收制度；問題與根源；改革與完善；結(jié)論與展望
　　隨著我國農(nóng)村土地制度的變革，發(fā)端于計劃經(jīng)濟(jì)時代的我國土地征收制度在確立后也不斷發(fā)展和完善，目前已形成了以《憲法》為指導(dǎo)、以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律為核心、以《土地管理法實施條例》等法規(guī)規(guī)章為具體操作標(biāo)準(zhǔn)的土地征收法律制度體系。而且，我國土地征收制度在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國城市化進(jìn)程中也的確發(fā)揮了極大的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，尤其是土地征收過程中所產(chǎn)生的糾紛和矛盾的愈演愈烈，也使我國現(xiàn)行土地征收制度所存在的問題日益顯露。日益嚴(yán)重的農(nóng)村土地征收糾紛和矛盾，促使我們不得不重新審視我國的土地征收制度，而進(jìn)一步推進(jìn)和深化土地征收制度改革實現(xiàn)制度創(chuàng)新也已刻不容緩。為了契合《物權(quán)法》尊重和保護(hù)個人財產(chǎn)的精神，特別是2008年10月十七屆三中全會有關(guān)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的發(fā)布，《土地管理法》的再次修訂已經(jīng)成為全國立法工作的重點。國土資源部曾出臺修訂《土地管理法》的內(nèi)部征求意見稿，而且，國務(wù)院法制辦也已于2011年4月正式啟動了《土地管理法》的修改工作。為給《土地管理法》的修訂實現(xiàn)制度創(chuàng)新提供有益建議，有必要指出我國現(xiàn)有土地征收制度存在的問題并分析其產(chǎn)生的根源，提出改革和完善現(xiàn)行土地征收制度的建議。
　　一、我國土地征收制度問題與根源
　　為有利于解決土地征收實踐中的糾紛和由此引發(fā)的一系列社會矛盾，學(xué)界大量從事土地征收制度的深化改革研究，并紛紛指出和分析土地征收制度所存在的問題及其根源。如有學(xué)者指出，中國現(xiàn)行征地制度基本架構(gòu)的最大缺陷是它沒有與城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)的成果相銜接。綜觀對我國土地征收制度存在問題或弊端的研究及其成因的分析，值得慶賀的是，我國學(xué)界已經(jīng)從對現(xiàn)象的描述和分析逐步進(jìn)入對制度及其根源的透視，并且在制度性缺陷方面還存在某些共識，如公共利益的界定問題、征地程序問題以及征地補(bǔ)償問題。筆者同樣認(rèn)為，目前造成我國土地征收糾紛不斷和矛盾沖突激烈的主要問題就在于，我國現(xiàn)行土地征收制度在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、征地范圍、征地程序以及公共利益的確定等方面還需要進(jìn)一步完善。在制度缺陷存在的根源方面，有學(xué)者指出，當(dāng)前我國征地制度存在的弊端的生成機(jī)理則在于土地市場的政府壟斷。在筆者看來，關(guān)于土地市場的政府壟斷、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民利益的代表機(jī)制缺乏監(jiān)督以及難以有效發(fā)揮其意義等問題都比較關(guān)鍵，可以說是直指我國土地征收制度的深層根源，也應(yīng)是我國土地征收制度改革的主要方向。也就是說，問題和根源已經(jīng)明晰，我國土地征收制度要實現(xiàn)制度創(chuàng)新就無法回避對其現(xiàn)存問題及其根源的重視。
　　二、我國土地征收制度改革與完善
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　　我國學(xué)界對國外征收制度的考察大多是研究和分析世界各主要國家征收制度在公共利益的認(rèn)定以及征收程序方面的特征上，以期通過這種考察為國內(nèi)土地征收制度的完善有所啟示和提供借鑒。綜觀國內(nèi)學(xué)者所做的比較法研究，一方面，學(xué)界對世界各主要國家或地區(qū)的征收制度的研究為我國進(jìn)一步深化土地征收制度改革提供了參考。但是，另一方面，我們也必須看到，現(xiàn)有研究成果大多數(shù)是拘泥于介紹其他國家的征收制度的基本情況，而對各國征收制度的實際運行情況以及各國是如何完善相關(guān)制度的分析則較少論及，而筆者認(rèn)為，這恰恰是最具借鑒意義的。
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　　除此之外，我國現(xiàn)有研究成果大部分是直接針對中國現(xiàn)有制度的問題或改革實踐中存在的弊端或缺陷提供相關(guān)完善建議。在研究方法上，有的運用了社會學(xué)的研究方法，有的運用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，還有的從政治哲學(xué)或倫理的角度進(jìn)行綜合分析，可以說，我國土地征收制度改革的研究視野已大為擴(kuò)展，這值得肯定并應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揚。在觀點或建議方面，學(xué)界有關(guān)論證和分析也已比較深入。比如說，在廣為詬病的公共利益的認(rèn)定上，為了有效控制土地征收的公益屬性，防止出現(xiàn)“借公益開發(fā)之名行商業(yè)開發(fā)之實”的做法，可以借鑒法國行政法官所創(chuàng)造的“損益對比分析”審查機(jī)制進(jìn)行判定。也就是說，“公共利益”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以通過司法實踐來逐步完善。然而，這要求發(fā)揮司法能動性和高超的司法技藝，對我國司法實踐來說是一大挑戰(zhàn)。盡管提出優(yōu)秀的建議是重要的，但對其可操作性和配套制度的改革研究卻更為重要，這關(guān)涉到優(yōu)秀的制度建議能否在中國語境下有效發(fā)揮。因此，基于國內(nèi)問題視角的研究又大多是限于理論層面的。
　　三、結(jié)論與展望
　?。ㄒ唬┩恋卣魇罩贫雀母锏幕纠砟?br/>　　土地征收涉及到復(fù)雜的法律關(guān)系，因此，在該法律關(guān)系中如何確保農(nóng)民的權(quán)益得到有效保護(hù)，在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計時就必須考慮公益與私益的平衡以及公權(quán)介入私權(quán)的權(quán)力監(jiān)督問題。這無疑是我們研究土地征收制度改革的重點。在基本理念上，即使為了公共利益的需要，也不能以任意侵害私人利益為前提。針對征地制度存在的現(xiàn)有問題，全國各地也開展了大量深化征地制度改革的實踐探索。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡制度改革趨向于對農(nóng)民利益的關(guān)切，其制度改革實踐通常都取得了良好效果。
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　　在我國土地管理法的修改討論中，關(guān)于縮小征地范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改革征地補(bǔ)償方式以及規(guī)范征地程序等完善土地征收制度涉及的內(nèi)容，是代表議案重點反映的問題。
　　縮小征地范圍，實際上就是公共利益的確定問題。在公共利益的問題上，筆者甚為贊同的是，公共利益的內(nèi)涵和確定方法其實在各國或地區(qū)都是動態(tài)的，它是由多種因素所共同促成的，因此，我們就很難單純依靠概括或列舉的方式將其說清楚。故而，在界定公共利益時，對此要有明晰的法典和解決程序，并有理由相信這一體制一旦被應(yīng)用，就將提供一個公平的結(jié)果。也就是說，對復(fù)雜的利益的衡量要杜絕僵化的思維定式。筆者認(rèn)為，可以通過原則性規(guī)定并附加列舉的方式清晰、明確地規(guī)定公共利益的范圍，同時，還應(yīng)當(dāng)建立改革利益界定的民主參與機(jī)制，通過完善程序來保障公共利益界定的民主性和科學(xué)性。法律的明確界定固然重要，而在實踐中如何認(rèn)定則更顯關(guān)鍵。例如，2011年1月21日出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對“公共利益”的界定就采用了實體標(biāo)準(zhǔn)和程序保障相結(jié)合的立法模式?？梢哉f，該條例在公共利益的界定問題上相對于以往的制度設(shè)計已有創(chuàng)新，然而，其規(guī)定能否在實踐中得以切實執(zhí)行，以有效制約政府征收權(quán)的行使并保障被征收人權(quán)益，則還有待于實踐去檢驗。
　　當(dāng)然，在土地征收制度改革的其他關(guān)鍵問題，諸如征收程序的完善以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置問題上，現(xiàn)有文獻(xiàn)也提出了很多值得推崇的建議。在征收程序的研究方面，無論是比較國外征收程序的規(guī)定，還是針對國內(nèi)問題上，都體現(xiàn)出要求征收程序體現(xiàn)公開公正原則。然而，實踐中被征收人通常并不重視程序?qū)ζ涞囊饬x，而更為關(guān)注的是切身的經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)有研究成果對實踐中存在的這一現(xiàn)象卻缺乏深入分析。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，筆者也甚為認(rèn)同，以該土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)而出讓土地使用權(quán)時可以獲得的價款，即對被征收土地應(yīng)按其商業(yè)價值進(jìn)行評估并補(bǔ)償。由于土地是稀缺資源，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，還是農(nóng)民生存和發(fā)展的依托，因此，該觀點的提出對有效維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益是很有意義的，然而，現(xiàn)有研究成果對其法理基礎(chǔ)和實踐中難以貫徹實施的政治社會根源卻未能做出充分說明和論證。在補(bǔ)償安置方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)有的做了實證分析，提供了可資借鑒的實踐經(jīng)驗，但對如何將各地有效的實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)定并普遍推廣以及就相關(guān)配套制度的完善和機(jī)制的建立方面還需要進(jìn)一步的研究。
　　總地來說，我國土地征收制度的改革在具體制度設(shè)計上，既要借鑒世界各國的先進(jìn)經(jīng)驗，又要立足于本國實情。國外各國的土地征收制度大都是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制和土地私有制的基礎(chǔ)之上。以市場為資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)方式的市場機(jī)制和土地私有制對各國在土地征收方面的制度設(shè)計產(chǎn)生了巨大而且深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，我國與國外各國的政治、經(jīng)濟(jì)制度及其運行機(jī)制都大不相同，并且分處于不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，在土地資源的擁有狀況和土地產(chǎn)權(quán)制度安排上也存在較大差異。然而，土地征收所涉及到的主要問題，即對被征收人利益的保護(hù)和對國家征收權(quán)力的制約，在世界范圍內(nèi)無論是實質(zhì)內(nèi)容上還是解決方式上都呈現(xiàn)出一定程度上的共性。因此，限制政府征收權(quán)、保障被征收人合法權(quán)益也是深化我國征地制度改革的實質(zhì)要求。而且，中國的征地制度改革政策設(shè)計只有從土地公有制這個最特殊的國情出發(fā)，正視集體土地的公益儲備性，并與城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)已經(jīng)取得的成果相銜接，農(nóng)民個體才能在征地程序中取得一種基于產(chǎn)權(quán)讓渡而不是基于“人多勢眾”的談判地位，由此也才能使保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)工業(yè)化和城市化等彼此沖突的多元化目標(biāo)在土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的激勵約束之下實現(xiàn)動態(tài)的協(xié)調(diào)和均衡。因此，深化我國征地制度的改革，應(yīng)吸收我國已有理論研究成果以及實踐探索經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合我國農(nóng)村土地市場化改革的成就，借鑒國外土地征收制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗，在具體制度設(shè)計上契合我國國情、針對突出問題，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
　?。ㄈ┩恋卣魇罩贫雀母锏难芯柯窂?br/>　　以往中國的法學(xué)研究大多是依據(jù)法律條文，再對國外先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行考察后就提出我國在相關(guān)制度建設(shè)和完善方面的建議，很少有學(xué)者通過社會調(diào)查掌握第一手資料，并基于第一手資料和真正的事實展開研究和論證。在過去很長一段時間，我國法學(xué)研究嚴(yán)重缺乏“中國問題”意識。然而，在筆者梳理有關(guān)國內(nèi)研究文獻(xiàn)的過程中發(fā)現(xiàn)，就“土地征收制度改革”這個論題，不僅有比較法研究，也有大量的基于我國法律制度和經(jīng)驗事實相結(jié)合的研究，如北京天則經(jīng)濟(jì)研究所《中國土地問題課題組》開展了大量社會調(diào)查，獲得了大量第一手資料，因此，其所提出的問題和改革建議也就具有相關(guān)的實證性和可操作性甚或前瞻性，盡管其所提到的問題和改革建議至今仍未完成，但筆者認(rèn)為，這種研究方法對法學(xué)研究的契合實際性大有裨益并值得借鑒。因此，在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，有必要綜合運用社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治倫理等多學(xué)科的分析方法，從基本理念、實踐經(jīng)驗、制度完善的理論困境與突破等角度，并基于政治的、經(jīng)濟(jì)的、歷史的、文化的因素的考量對土地征收制度的改革做進(jìn)一步的探討和創(chuàng)新性研究。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.靳相木.解析征地制度改革的主流思路[J].中國農(nóng)