淺談西部貧困地區(qū)如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理

　　摘要：目前我國西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制及財務(wù)管理存在著一些問題，已嚴(yán)重影響了西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，要從發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)、嚴(yán)格預(yù)算約束、強化收支管理、清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)等方面入手，以加強西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理。
　　關(guān)鍵詞：西部貧困地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)；問題；對策
　　國家取消農(nóng)業(yè)稅后，對減輕西部貧困地區(qū)廣大農(nóng)民群眾負(fù)擔(dān)無疑是重大利好。但是，對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制及財務(wù)管理帶來了新的變化和面臨著新的挑戰(zhàn)。在新的條件下，西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何增強財力、加強財務(wù)管理呢？為此，作者提出西部貧困地區(qū)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理之我見。
　　一、西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理存在的主要問題
　　第一，現(xiàn)行財政體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。在西部貧困地區(qū)，現(xiàn)行的財政體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，突出反映在這幾方面：一是收入劃分不合理。中央實行分稅制后，地方政府跟隨效仿，形成了各級政府都想集中收入的思維邏輯，到了貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級政府收入偏高的問題就更加突出。如，地處西部貧困地區(qū)四川省的達(dá)縣，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分稅制財政體制留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定收入都是些零星收入，不足縣財政的20%。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭取更多收入，千方百計找上級稅務(wù)部門勾兌，在收入級次、收入項目上做文章。為了保吃飯、發(fā)工資，經(jīng)常擠占挪用各種專項基金，許多時候不得不靠貸款緩解燃眉之急。二是基數(shù)確定不夠合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支基數(shù)一般是一定三年或更長，由于收支基數(shù)的確定是根據(jù)上年度的收支情況，再考慮適當(dāng)比例的增長因素。而未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、財政收支增減因素的變化非常大，致使收支基數(shù)與實際情況相差太遠(yuǎn)。減收增支因素多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政困難就逐年加大，政府欠賬就越累越多。如達(dá)縣因為這種原因造成財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到80%以上。三是收入集中數(shù)額不夠合理。在分稅制財政體制下，中央集中了75%的增值稅，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的只是一些征收成本高的小稅種這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入明顯減少，財政資金矛盾異常突出。
　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位，事權(quán)財權(quán)失衡。目前，西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配置權(quán)不合理的問題比較突出。政府職能錯位，財權(quán)事權(quán)不對稱，財力層層向上集中，而許多職能和支出責(zé)任卻不斷下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)重，收入籌集功能弱，缺乏與職能和責(zé)任對應(yīng)的財力支持，基本上承載不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)的功能和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)府不該管的事管得過多，該管的事又沒有管起來和管好。財政應(yīng)該支持的重點項目，資金安排數(shù)量到位率不高，難以保證重點項目的資金需要。另外，財政供養(yǎng)范圍過寬，支出包攬過多，負(fù)擔(dān)沉重，財權(quán)配置不合理，使用效益不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)提供本區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等多種公共物品，這些支出剛性強、基數(shù)大、增長快，對貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說無異于雪上加霜。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，達(dá)縣“普九”教育，已經(jīng)使全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府背上7600多萬元的債務(wù)，范圍涉及20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多個學(xué)校。其中，逾期債務(wù)達(dá)6900多萬元，占到90%以上。
　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算存在約束軟化，監(jiān)督管理不力。西部貧困地區(qū)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按照預(yù)算法辦事，不認(rèn)真編制財政預(yù)算，財政預(yù)算編制粗造，財政收支預(yù)算不規(guī)范，隨意性大。即使編制了預(yù)算，也不嚴(yán)格執(zhí)行，使預(yù)算流于形式，缺乏約束力，造成財政財務(wù)管理不力和混亂，收支漏洞較多，加重了財政的負(fù)擔(dān)。在收支管理上，收支管理脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是管財政用錢，管不了稅務(wù)收錢，收支管理形成兩張皮。稅務(wù)機構(gòu)的人財物全部由縣上直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所只對上級業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法制約。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政監(jiān)督偏重事后監(jiān)督，許多違紀(jì)違規(guī)問題已經(jīng)成為事實后才發(fā)現(xiàn)或者才被查處，許多情況下是查處較輕，或者“下不為例”，沒有起到應(yīng)有的威懾作用，造成違反財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象屢查屢犯。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理方面比較混亂，如對達(dá)縣許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在財務(wù)管理方面，在設(shè)置會計科目時，沒有按照科會計目的要求分“類”、“款”、“項”逐級設(shè)置，在填制記賬憑證和進(jìn)行財務(wù)處理時出現(xiàn)混亂，把本應(yīng)確認(rèn)為收入的資金流入，列入往來賬中的“暫存款”科目中，不僅影響到與財政總預(yù)算會計的期未對賬，而且也難以明晰、準(zhǔn)確地反映單位資金收支的全貌，從而造成一些收支的隱瞞，同時也給財政監(jiān)督帶來阻礙。
　　第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，已嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。這些年來，盡管國家和省級政府加大了對貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度和數(shù)額，也在逐步清理和償還負(fù)債。但是，貧困地區(qū)要加快新農(nóng)村建設(shè)，需要投入的地方很多。如農(nóng)村基礎(chǔ)實施建設(shè)，農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村公路、中小學(xué)危房等。另外還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員過多，行政成本太大，且增長幅度大大超過財政增長幅度，財政保工資發(fā)放更加困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債資金來源主要是向上級財政借入周轉(zhuǎn)金和超借預(yù)算資金，向銀行貸款，向職工和個人借款，工程款的墊付或挪用等等。以四川省達(dá)縣為例，2010年20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額達(dá)到13932萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債697萬元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到2500萬元，最少的有170萬元。如此沉重的負(fù)債負(fù)擔(dān)，不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉(zhuǎn)，也嚴(yán)重擾亂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)活動的正常秩序。
　　二、西部貧困地區(qū)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理的措施
　　第一，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，做大經(jīng)濟總量。在當(dāng)前，西部貧困地區(qū)要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以資源開發(fā)為重點，建立當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，為加快資本聚集和財力的積累提供堅定的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是切實抓好農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，應(yīng)立足自身優(yōu)勢，引入市場機制，逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。大力調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在不放松糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定增產(chǎn)糧食的前提下，因地制宜提高各類農(nóng)業(yè)資源的利用程度和經(jīng)濟性，突出農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，大搞多種經(jīng)濟，全面發(fā)展林、牧、副各業(yè)，努力實現(xiàn)增糧又增收。各貧困地區(qū)要從實際出發(fā)，確定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力發(fā)展一村一品、一產(chǎn)一業(yè)，各具特色的地方經(jīng)濟，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。目前，西部貧困地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力主要是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但總地來看，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不充分，還需要大力發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要靈活多樣，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等多業(yè)并舉，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦、村辦、聯(lián)產(chǎn)辦、個體辦企業(yè)一起上。千方百計引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)帶資金、技術(shù)、人才到欠發(fā)達(dá)地區(qū)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同扶貧開發(fā)結(jié)合起來，實現(xiàn)多輪驅(qū)動，多軌運行。實施優(yōu)勢戰(zhàn)略，始終圍繞利用豐富的自然資源和勞動資源，以資源開發(fā)為主，以勞動密集型資源加工企業(yè)為重點發(fā)展。還要通過農(nóng)村合作基金發(fā)展股份合作制等辦法拓展集貿(mào)、融資渠道、千方百計增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金投入。
　　第二，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理體制。首先，要全面界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，使之職能明確、責(zé)任清楚。西部貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，把鄉(xiāng)政府應(yīng)該辦、能夠辦的事情放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)政府不應(yīng)該辦、無力辦和辦不好的事情上收縣級，在合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)的基礎(chǔ)上來合理劃分縣、鄉(xiāng)兩級財政支出范圍，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍的支出，縣上一定要賦于相應(yīng)的財權(quán)，做到事權(quán)財權(quán)的統(tǒng)一?？偟刂v，對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較大的財政收入責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入壓力，縣財政要按照有關(guān)的開支標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客觀實際，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出需要。其次，要規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。由于貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺口巨大，公共產(chǎn)品的提供極不平衡，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點、特殊轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付的體系，盡量減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性和盲目性?？h財政可以比照中央對省轉(zhuǎn)移支付額度的計算辦法來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移支付額度。同時，也要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、公共支出、新農(nóng)村建設(shè)等因素，使其同步增加轉(zhuǎn)移支付額度。
　　第三，嚴(yán)格預(yù)算約束，強化收支管理。一是，要嚴(yán)格編制綜合平衡預(yù)算。縣財政要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按照預(yù)算法，對各種資金的來源、規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行綜合財政預(yù)算編制。要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的狀況，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，按輕重緩急次序安排財政支出的重點，不能打赤字預(yù)算。嚴(yán)格實行綜合預(yù)算，以提高預(yù)算的完整性；實行部門及項目的預(yù)算，以提高預(yù)算的透明度；實行零基預(yù)算，以提高預(yù)算的準(zhǔn)確性；實行國庫單一制度，以提高財政資金使用效率。二是要完善內(nèi)部財務(wù)控制制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合自身活動特點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理存在的弱點，制定和完善相應(yīng)的財務(wù)內(nèi)控制度。特別是對支出彈性大、容易發(fā)生舞弊行為的公務(wù)開支要嚴(yán)格執(zhí)行控制，對于不相關(guān)聯(lián)的公務(wù)活動，要嚴(yán)格按財務(wù)制度規(guī)定分別設(shè)置。要建立財產(chǎn)清查、盤點、處置、對賬制度等財產(chǎn)管理制度。嚴(yán)格預(yù)算外資金管理，堅持先收后支、專收專用、量入為出、自求平衡的原則，將分散的財政資金統(tǒng)籌安排。三是要加強財政財務(wù)監(jiān)督。要真正建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查的監(jiān)督機制，充分體現(xiàn)監(jiān)督的防范性、及時性和針對性。加強對財政支出的重點項目、大額資金使用情況的監(jiān)督檢查，重點要對財政支出的合法性、有效性進(jìn)行監(jiān)督。從制度上嚴(yán)格控制和預(yù)防各種濫支亂用、假公濟私、中飽私囊等違反財經(jīng)法紀(jì)行為的發(fā)生。要進(jìn)一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)監(jiān)管，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的約束機制，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任債務(wù)審計和責(zé)任追究制度。加強專項監(jiān)督檢查，重點檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、日常收支管理、專項資金管理、涉農(nóng)補貼發(fā)放、村賬鄉(xiāng)代理等內(nèi)容，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理。
　　第四，清理償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。首先，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)全面清查。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況進(jìn)行全面地摸底，要詳細(xì)核算查實，分門別類地了解和把握債務(wù)形成的原由和狀況，理清債務(wù)的來龍去脈。對政府與個人、政府與部門以及個人之間形成的三角債可以相互沖減轉(zhuǎn)抵；對一些呆、滯賬，按照法律法規(guī)和法定程序核銷。對已經(jīng)清理、明確無誤的債務(wù)，要科學(xué)合理地制定償債計劃。其次，建立償債基金?？h財政應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財政節(jié)余調(diào)劑和債務(wù)投資項目效益的一定比例劃轉(zhuǎn)的辦法形成償債基金。償債基金是專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債務(wù)，要防止挪用和濫用。通過基金的提取、使用和規(guī)范管理，以達(dá)到償還債務(wù)、加強財政后備的目的。再次，建立償債減債的機制?？h上應(yīng)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債減債領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、審計等相關(guān)部門組成，常年抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債減債工作。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償債控制額、減少額、減少率等指標(biāo)納入工作考核內(nèi)容，對完成償債減債任務(wù)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要表揚和獎勵，對沒有按期按進(jìn)度完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究責(zé)任。通過這些方面的努力，近幾年西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問題就會明顯緩解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大大下降了，也就為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理創(chuàng)造了良好的局面。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.李偉.鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀及其對策——以四川省達(dá)縣為例[J].農(nóng)