關(guān)于提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理水平的思考

　　摘要：村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。隨著農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)日益壯大，財(cái)務(wù)管理中的矛盾及問題日漸突出。文章從當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理中實(shí)際存在的主要問題入手，深入剖析了問題產(chǎn)生的原因，并對(duì)如何進(jìn)一步提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)行了深入的思考，最后提出了關(guān)于進(jìn)一步提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理水平的措施。
　　關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟(jì)；財(cái)務(wù)管理
　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，已成為農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。大部分地方的農(nóng)村基層組織的運(yùn)作費(fèi)用、生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等均由集體財(cái)力支撐。如浙江省慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)人均超萬元，村均超千萬元，村年集體經(jīng)濟(jì)收入最多的超億元。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，讓村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的矛盾及問題也集中凸現(xiàn)出來，成為一個(gè)值得深入研究的課題。
　　一、提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理水平的重要意義
　　村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)直接關(guān)系到村民的切身利益，是農(nóng)村基層群眾十分關(guān)注的敏感話題。雖然村級(jí)組織不是法律意義上的一級(jí)政府，但當(dāng)前的一個(gè)村，無論地域面積或所轄人口，都相當(dāng)于以前一個(gè)鄉(xiāng)。一個(gè)村在自主管理村務(wù)時(shí)，已承擔(dān)了相當(dāng)多的政府職責(zé)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行某些行政管理的基礎(chǔ)。特別隨著村級(jí)財(cái)務(wù)收支規(guī)模的擴(kuò)大，一個(gè)村的管理狀況，尤其是財(cái)務(wù)管理狀況，是否走上制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的軌道，不僅影響村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展，而且對(duì)促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展有特殊的重要意義。
　　近年來，各級(jí)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)問題有了較大的重視。如慈溪市陸續(xù)出臺(tái)了村級(jí)財(cái)務(wù)公開、村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理和村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化等一系列有關(guān)加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的政策和措施。這些制度的全面實(shí)施，使全市的村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作得到進(jìn)一步制度和規(guī)范，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。但隨著時(shí)間的推移和社會(huì)發(fā)展，有些財(cái)務(wù)制度和管理方法已難以適應(yīng)當(dāng)前村級(jí)財(cái)務(wù)發(fā)展規(guī)模，在民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的今天，各類財(cái)務(wù)管理方面的違紀(jì)違法行為，激發(fā)了村民來信上訪事件不斷增加。不僅極大地牽制了鎮(zhèn)黨委、政府的精力，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)黨委、政府在基層的威信和號(hào)召力，而且讓黨委、政府在農(nóng)村工作中陷入被動(dòng)，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，制約了村級(jí)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
　　二、村級(jí)財(cái)務(wù)管理中存在的主要問題
　　第一，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、集體資產(chǎn)發(fā)包出租等制度執(zhí)行不嚴(yán)格。隨著村級(jí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和社會(huì)事務(wù)的擴(kuò)大，各類房屋道路、休閑福利等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目增多。同時(shí)，隨著村級(jí)集體資產(chǎn)的積累，房屋設(shè)施等集體資產(chǎn)的出租發(fā)包現(xiàn)象激增。財(cái)務(wù)管理問題逐個(gè)暴露，有的到了不容忽視的地步。一是工程建設(shè)、資產(chǎn)發(fā)包項(xiàng)目程序欠規(guī)范。按規(guī)定要求進(jìn)行招投標(biāo)的大額項(xiàng)目，個(gè)別村擅自分解項(xiàng)目，私自招投標(biāo)或搞暗箱操作；有的要求“兩委會(huì)”集體討論的事項(xiàng)，一些村不管開或不開，都是被少數(shù)人意見所操控，變集體決定為個(gè)人決定。二是工程建設(shè)、資產(chǎn)發(fā)包項(xiàng)目書面資料不規(guī)范。協(xié)議要素、條款內(nèi)容或其他不符合法定要求等現(xiàn)象很普遍。甚至不簽書面合同，“口說為憑”的現(xiàn)象也時(shí)有存在。三是工程建設(shè)、資產(chǎn)發(fā)包項(xiàng)目資金收付不規(guī)范。如大額的工程項(xiàng)目付款未取得合法有效的工程款發(fā)票，或以村級(jí)應(yīng)支付費(fèi)用項(xiàng)目沖減應(yīng)收取的村級(jí)收入項(xiàng)目，或利用財(cái)務(wù)監(jiān)督的漏洞，將收入來源作為“小金庫(kù)”坐支或挪用。
　　第二，在實(shí)施“村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制”中存在難度。幾年前，慈溪市實(shí)施村級(jí)財(cái)務(wù)委托鎮(zhèn)會(huì)計(jì)代理，這一制度對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的制度化、規(guī)范化起了重要作用。但隨著村經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也暴露出不容忽視的漏洞或缺陷。因?yàn)楦鶕?jù)制度要求，村級(jí)集體資金的收支款項(xiàng)全部納入到鎮(zhèn)代理財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和審查監(jiān)督的范圍。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，一個(gè)鎮(zhèn)代理會(huì)計(jì)通常同時(shí)處理三個(gè)以上村的賬務(wù)，并存在著重記賬輕監(jiān)管，審憑證不審合理性的現(xiàn)象。另外，由于代理會(huì)計(jì)未親身參與村集體具體事務(wù)，不清楚收支的合理性，可能讓違反財(cái)務(wù)制度的票據(jù)憑證得以入賬。而因無法對(duì)收支整體項(xiàng)目進(jìn)行有效的審查監(jiān)督，更有可能使部分資金在賬外運(yùn)行，為部分村或村干部違規(guī)操作或中飽私囊留下了空間。主要表現(xiàn)為：報(bào)糊涂賬、制作假憑證或者干脆不入賬。
　　第三，資金、資產(chǎn)管理尚不夠規(guī)范。隨著村級(jí)富余資金的增長(zhǎng)，一些村利用集體資金，進(jìn)行個(gè)人投資或擅自出借，集體資金風(fēng)險(xiǎn)日益積累；有些村里的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施等集體資產(chǎn)被無償借用或占有，導(dǎo)致集體利益受損；更有由于不當(dāng)吸儲(chǔ)或高息利誘，村或個(gè)人利用集體資金放貸或采用個(gè)人名義存單存款的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，致使銀行賬款不符，存款短缺。
　　第四，報(bào)銷審批手續(xù)不符規(guī)定。雖然規(guī)定：凡支出票據(jù)，必須取得合法憑證，即同時(shí)寫明用途，并做到經(jīng)手人、證明人、審批人三證齊全。但實(shí)際中仍存在不少問題。如大額支出未經(jīng)集體研究討論后再審批，財(cái)監(jiān)小組形同虛設(shè)；票據(jù)憑證尚不夠規(guī)范。開支使用白條及三證不全，未注明款項(xiàng)用途的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。
　　第五，村級(jí)財(cái)務(wù)公開不符合要求。村級(jí)財(cái)務(wù)公開是村務(wù)公開的重點(diǎn)內(nèi)容，但在公開時(shí)間、公開項(xiàng)目和公開清晰度上，都與群眾監(jiān)督的要求有很大差距。如有的村公開不完整，甚至搞假公開；在公開的內(nèi)容方面存在欠細(xì)欠具體的問題，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容公開不細(xì)，撿無關(guān)緊要的公開；對(duì)于基本建設(shè)等重大支出項(xiàng)目不進(jìn)行專項(xiàng)公開告示等。
　　第六，監(jiān)督機(jī)制作用沒有充分發(fā)揮。首先，在民主管理方面，村級(jí)民主理財(cái)工作滯后。有的村雖然成立了理財(cái)小組，但形同虛設(shè)，極少發(fā)揮作用。在村務(wù)公開不夠到位、群眾知情權(quán)、民主管理權(quán)沒有充分保障的情況下，不但群眾監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，還增加了政府監(jiān)管的難度。其次，鎮(zhèn)政府在對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督時(shí)，往往存在只注重資金平衡和單據(jù)審查，而對(duì)村級(jí)支出的完整性、真實(shí)性、有效性，以及對(duì)村級(jí)收入是否有被截留、挪用或者改變用途等的審查不夠到位，使得利用虛報(bào)開支、現(xiàn)金收入不入賬和截留、挪用等方式貪污、私分村集體財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象沒能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。
　　三、問題存在和產(chǎn)生的原因分析
　　第一，村干部法律、法規(guī)意識(shí)欠缺。農(nóng)村民眾法制意識(shí)淡薄，村干部不重法、不懂法的比較多。部分干部做事只憑“良心”，認(rèn)為只要自己不貪不占，財(cái)務(wù)管理問題與已無關(guān)；還有干部以為法律規(guī)定村民自治就是村干部自治，上級(jí)政府的制度，上級(jí)政府的監(jiān)督，都是空的；有的甚至想方設(shè)法謀私利，故意搞亂財(cái)務(wù)，混水摸魚。
　　第二，村級(jí)財(cái)務(wù)力量薄弱，難以適應(yīng)日益擴(kuò)大的財(cái)務(wù)收支規(guī)模。當(dāng)前，村級(jí)財(cái)務(wù)收支規(guī)模不斷擴(kuò)大。但一般情況下，一個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社只配備了一名村出納，負(fù)責(zé)辦理本村的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，并向代理會(huì)計(jì)報(bào)賬。其他干部不聞不問，這樣勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)務(wù)力量難以適應(yīng)財(cái)務(wù)規(guī)模，內(nèi)部牽制制度落實(shí)不嚴(yán)的現(xiàn)象也比較普遍。而且，村出納一般由村干部兼任，村干部年齡偏大，又不注重學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)知識(shí)等因素，導(dǎo)致財(cái)務(wù)素質(zhì)普遍較低。還有的不能安心從事財(cái)務(wù)工作。代理會(huì)計(jì)又分管不同的村，不常駐村級(jí)財(cái)務(wù)部門，難以實(shí)時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督，致使一個(gè)村實(shí)際的綜合財(cái)務(wù)力量不能適應(yīng)日益擴(kuò)大的財(cái)務(wù)收支規(guī)模。更不能達(dá)到村自治自理的法理要求。
　　第三，村民自治意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)村社會(huì)缺乏民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的民主政治氣氛，只要不涉及土地、財(cái)務(wù)重大問題，村民對(duì)參與村務(wù)事務(wù)持無所謂態(tài)度。多年來，由于大部分村無重大事務(wù)需要村民決策，無關(guān)系到村民切身利益問題，村民對(duì)村級(jí)組織期望值不大，導(dǎo)致部分村民的離心效應(yīng)和淡薄意識(shí)。農(nóng)民只關(guān)注于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)問題不愿管、不想管或不敢管。
　　第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管乏力，違法查處力度不足。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)財(cái)審計(jì)工作單位人手嚴(yán)重不足。特別是稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立專門的農(nóng)經(jīng)部門，職能實(shí)際上由財(cái)政所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等部門分擔(dān)。由于職責(zé)分工的不明確，使村級(jí)財(cái)務(wù)管理實(shí)際力量減弱，如觀海衛(wèi)鎮(zhèn)實(shí)際只有1位農(nóng)經(jīng)干部來負(fù)責(zé)管理全鎮(zhèn)四十多個(gè)村的財(cái)務(wù)。同時(shí)由于業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)無著落，造成了工作開展困難和“無人辦事、無錢辦事”的局面。而且因村組織不是一級(jí)政府，是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門在辨別其財(cái)務(wù)管理中的問題時(shí)，也存在罪與非罪界定難，查處棘手的情況。
　　四、提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理水平的幾點(diǎn)思考
　　第一，大力開展農(nóng)村基層民主宣傳及教育，提高民主理財(cái)意識(shí)。將法制宣傳教育作為促進(jìn)全村民主法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工作抓在前面。一是加強(qiáng)普法陣地建設(shè)，為村民學(xué)法提供便利。利用便民圖書室，法律宣傳欄，村務(wù)公開欄等，廣泛開展普法宣傳，將與農(nóng)民切身利益相關(guān)的政策法規(guī)知識(shí)宣傳到每家每戶，使他們明晰合法與違法的界限，切實(shí)提高廣大村民的法律意識(shí)和依法維權(quán)觀念。二是充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持民主決策。堅(jiān)持公平公開，切實(shí)增強(qiáng)村民的參政理財(cái)意識(shí)，知道自己的權(quán)力及如何運(yùn)用。特別要以制度的形式規(guī)定村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組、村民代表的財(cái)政對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)民主監(jiān)督和管理權(quán)限，注重對(duì)其的財(cái)務(wù)法規(guī)知識(shí)教育，切實(shí)提高監(jiān)督管理村級(jí)財(cái)務(wù)的能力。從根本上扭轉(zhuǎn)村級(jí)財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)象。
　　第二，不斷推進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度的完善，使其落到實(shí)處。制度建設(shè)是規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)根本保障。實(shí)踐證明，諸如村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度、會(huì)計(jì)電算化制度、“一支筆”審批制度等一系列制度都行之有效，如實(shí)行大額開支實(shí)行支票結(jié)算，堅(jiān)持賬、款、支票、印鑒分開保管的內(nèi)部牽制原則。健全財(cái)務(wù)審批制度，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出管理，已經(jīng)取得很好的效果。但面對(duì)新形勢(shì)新情況，還有不斷改進(jìn)和改善的空間。最關(guān)鍵是如何讓制度便于操作，以推進(jìn)自覺有效地落實(shí)執(zhí)行。如在制造財(cái)務(wù)公開制度、工程建設(shè)項(xiàng)目公開制度、資產(chǎn)承包租賃公開制度，招標(biāo)投標(biāo)制度等時(shí)，大力推進(jìn)信息化程度，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，將所有公開信息錄入電腦，利用電視、網(wǎng)站、多媒體終端等形式實(shí)時(shí)公布，方便村民隨時(shí)隨地查看，實(shí)現(xiàn)政府、群眾等全方位監(jiān)督。規(guī)范一事一議程序，可試行因村干部濫用職權(quán)或玩忽職守造成村集體經(jīng)濟(jì)損失的民事責(zé)任賠償制度。
　　第三，切實(shí)加強(qiáng)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。主要要加強(qiáng)三項(xiàng)監(jiān)督。一是加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。代理會(huì)計(jì)應(yīng)列席村財(cái)務(wù)預(yù)算、決算會(huì)議和“一事一議”、重大項(xiàng)目確定及招投標(biāo)等具體事項(xiàng)，鼓勵(lì)代理會(huì)計(jì)多下村了解村務(wù)。代理會(huì)計(jì)有權(quán)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行綜合審核，對(duì)不符規(guī)定的原始憑證、違反財(cái)務(wù)制度的收支行為，有權(quán)拒絕和要求糾正。二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站應(yīng)配合審計(jì)部門專門負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站代理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，或委托社會(huì)中介性審計(jì)組織對(duì)村級(jí)資產(chǎn)、資源進(jìn)行審計(jì)查證或提供咨詢服務(wù)，以財(cái)務(wù)審計(jì)、干部離任審計(jì)和專項(xiàng)性審計(jì)為主。發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)金存款進(jìn)行不定期盤庫(kù)，防止挪用。對(duì)審計(jì)意見建議的落實(shí)、執(zhí)行情況，應(yīng)進(jìn)行回訪檢查，并及時(shí)向群眾反饋公布。三是加強(qiáng)民主監(jiān)督。民主理財(cái)小組應(yīng)廣泛宣傳民主理財(cái)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)普通村民加入到村級(jí)財(cái)務(wù)管理的隊(duì)伍中來。對(duì)群眾反映的問題應(yīng)及時(shí)核實(shí)情況，并向村民公布結(jié)果。做到有問必答、有錯(cuò)必糾，切實(shí)保障村民參與財(cái)務(wù)管理的積極性和依法行使民主權(quán)利。
　　第四，加強(qiáng)監(jiān)管及對(duì)違法財(cái)務(wù)行為的懲治力度。一方面，應(yīng)加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)經(jīng)干部和代理會(huì)計(jì)的隊(duì)伍建設(shè)，配足配強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理力量，在加大教育培訓(xùn)力度提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化檢查考核，切實(shí)履行好村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。促使村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀得到實(shí)質(zhì)性改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于對(duì)發(fā)現(xiàn)或反映的問題，對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)混亂現(xiàn)象不能假裝沒看到，嚴(yán)格督促村級(jí)組織執(zhí)行財(cái)務(wù)制度。對(duì)屢教不改的違法亂紀(jì)干部，堅(jiān)決調(diào)整與查處，凈化村級(jí)干部隊(duì)伍。另一方面，在查處村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)犯罪問題上，紀(jì)檢、檢察、公安等各部門要排除怕煩、怕難的心理障礙，做到一手抓打擊，一手抓預(yù)防。堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬的工作態(tài)度。村級(jí)經(jīng)濟(jì)案件查結(jié)后，進(jìn)一步做好后續(xù)工作跟進(jìn)，從制度、隊(duì)伍建設(shè)等方面，特別是財(cái)務(wù)管理方面的突出問題，提出意見建議，供鎮(zhèn)村二級(jí)參考整改。以案促防，以防減案，防患于未然，使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理走上規(guī)范化、法制化的道路。
　　（作者單位：慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公